Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SAB/Gd 4/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę G. S. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku w przedmiocie bezczynności w sprawie dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Pismem z dnia 2 grudnia 2017 r. G. S. wniósł skargę na bezczynność, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku potraktował jako skargę na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku w sprawie dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie przedstawiając chronologię czynności związanych z rozpoznaniem wniosku skarżącego z dnia 25 lipca 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wskazał, że skarżący wniósł skargę na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku w sprawie dotyczącej rozpoznania jego wniosku z dnia 25 lipca 2014 r., skierowanego do Starosty Starogardzkiego, dotyczącego wpisania głównej funkcji budynku do ewidencji gruntów i budynków.
Sąd zwrócił uwagę, że jak wynika z wyjaśnień organu, znajdujących odzwierciedlenie w przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę aktach sprawy wniosek z dnia 25 lipca 2014 r., wniesiony przez J. i G. S., dotyczył dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków atrybutu głównej funkcji budynku położonego w S. na działce nr [...] gmina Lubichowo, którego są właścicielami, poprzez wprowadzenie zapisu: "budynek jednorodzinny - 11110.Dj" lub "inny budynek mieszkalny jednorodzinny - 1110.In".
Sąd wskazał, że Starosta Starogardzki jeszcze przed złożeniem ww. wniosku, bowiem w dniu 9 czerwca 2014 r. zmianą o nr [...] obr. [...] dokonał aktualizacji danych dotyczących przedmiotowego budynku w sposób zgodny z określonym we wniosku żądaniem, tj. określając jako główną funkcję budynku – "budynek jednorodzinny". Jako podstawę dokonania zmiany z dnia 9 czerwca 2014 r. Starosta Starogardzki wskazał operat pomiarowy o numerze [...], który został przyjęty do zasobu w dniu 5 czerwca 2014 r.
Ponieważ jednak właściciele budynku nie otrzymali od organu ewidencyjnego zawiadomienia o wprowadzeniu do rejestru ww. zmiany nr [...], przez co byli nieświadomi bezzasadności swojego wniosku z dnia 25 lipca 2014 r., to organ I instancji zarejestrował w dniu 14 sierpnia 2014 r. pod numerem zmiany [...] obr. [...] wniosek państwa S., a w trybie czynności materialno-technicznej dokonał operacji wykreślenia i ponownego wpisania do rejestru tej samej funkcji głównej budynku – "budynek jednorodzinny - 1110.Dj".
Następnie, w okresie od 29 września 2014 r. do 18 maja 2016 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego prowadził postępowanie pierwotnie zainicjowane przekazaniem przez Starostę Starogardzkiego pisma J. S. z dnia 26 września 2014 r. (które wówczas zinterpretował, jako zażalenie na niezałatwienie sprawy innego wniosku strony w terminie, tj. wniosku z dnia 1 sierpnia 2014 r.).
W trakcie tego postępowania Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego objął nadzorem sprawę ww. wniosku, a ostatecznie podejmował rozstrzygnięcia w sprawie zażaleń, rozpatrywał skargi na Starostę Starogardzkiego oraz badał przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ ewidencyjny.
W związku z rozpatrywaniem jednej ze skarg w dniu 22 kwietnia 2016 r. włączył do akt sprawy m.in. kopię zawiadomienia o dokonaniu zmiany nr [...] obr. [...] (zmiana ta jednak nie była przedmiotem rozpoznania organu odwoławczego, gdyż skarga jej nie dotyczyła).
Następnie pismem z dnia 19 sierpnia 2016 r. skarżący zażądał od Starosty Starogardzkiego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "stwierdzenia na podstawie jakiego dokumentu z przyjętego w dniu 5 czerwca 2014 r. operatu pomiarowego [...] dokonano wpisu oznaczenia głównej funkcji wskazanego wyżej budynku, ze wskazaniem, że oczekuje niezwłocznego załatwienia sprawy". Starosta Starogardzki pismem z dnia 29 sierpnia 2016 r. wezwał stronę do sprecyzowania treści żądania zawartego we wniosku, a skarżący dnia 14 września 2016 r. wyjaśnił, że żąda wydania decyzji administracyjnej.
Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Starosta Starogardzki odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie.
W następstwie zażalenia skarżącego organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (podstawą do uchylenia postanowienia Starosty Starogardzkiego był brak odpowiedniego podpisu pod tym postanowieniem).
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Starosta Starogardzki ponownie odmówił wszczęcia postępowania wskazując na brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wskazania dokumentu będącego podstawą zmiany ewidencyjnej nr [...] obr. [...].
Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie Starosty Starogardzkiego, pouczając jednocześnie Starostę Starogardzkiego o obowiązku rozpatrzenia wniosku i udzielenia rzetelnej odpowiedzi w sprawie wskazania dokumentu stanowiącego podstawę zmiany ewidencyjnej w odpowiedniej formie.
Wobec zalecenia organu wyższego stopnia Starosta Starogardzki w piśmie z dnia 20 lutego 2017 r. poinformował skarżącego o przeprowadzonych w rejestrze ewidencyjnym zmianach dotyczących budynku położonego w S. na działce nr [...], natomiast zgodnie z dalszymi zaleceniami organu odwoławczego, Starosta Starogardzki pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. przesłał organowi wyższego stopnia wyjaśnienia w sprawie, a jednocześnie postanowił wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia głównej funkcji budynku.
W konsekwencji decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Starosta Starogardzki z urzędu orzekł o zmianie oznaczenia funkcji głównej budynku nr [...] położonego na działce [...] obręb [...] Gminy Lubichowo z "budynek jednorodzinny - 1110.Dj" na "dom letniskowy -1110.D1".
Po rozpatrzeniu odwołania Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Starogardzkiego z dnia [...] lipca 2017 r. Decyzja ta jest przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, z której to Sąd zarządzeniem z dnia 5 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 6/18 wyłączył do odrębnego rozpoznania niniejszą skargę na bezczynność.
W ocenie Sądu z przedstawionych okoliczności wynika, że Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego każdorazowo ustosunkowywał się do pism otrzymywanych ze strony skarżącego, przy czym w pismach tych skarżący nie podnosił zarzutu braku wszczęcia przez Starostę Starogardzkiego postępowania dotyczącego rozpoznania jego wniosku z dnia 25 lipca 2014 r. Z tego też powodu organ nie mógł przedsięwziąć działań nadzorczych w stosunku do Starosty Starogardzkiego związanych z brakiem wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowego wniosku z dnia 25 lipca 2014 r., gdyż sprawa ta przed wystosowaniem do Starosty Starogardzkiego pisma z dnia 10 marca 2017 r., w którym to organ wyższego stopnia zobowiązał Starostę do "ponownego, wnikliwego przeanalizowania dowodów zmian [...] w zakresie funkcji przedmiotowego budynku", nie była wcześniej przedmiotem jego rozpoznania (w piśmie tym organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jego decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r., która została wymieniona przez Starostę Starogardzkiego jako podstawa wprowadzonej zmiany, dotyczyła skorygowania funkcji podstawowej budynku, a nie funkcji głównej, która jako atrybut budynku została wprowadzona znowelizowanym w 2014 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków).
Wszelkie bowiem pisma dotyczące niezałatwienia wniosku G. S. z dnia 25 lipca 2014 r. były kierowane jedynie do Starosty Starogardzkiego. Pomimo tego wskazać należy, że to w istocie wskutek uwag Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (pismo z dnia 10 marca 2017 r.), Starosta Starogardzki wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, które zakończone zostało decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. orzekającą w przedmiocie (zmiany) oznaczenia głównej funkcji budynku nr [...] położonego na działce nr [...] obr. [...] Gminy Lubichowo, a i w tej sprawie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jako organ odwoławczy, wypowiedział się także w formie decyzji administracyjnej z dnia [...] października 2017 r., w której orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Starogardzkiego. W toku postępowania odwoławczego Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zawiadamiał G. S. i J. S., o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., a ostatecznie decyzja kończąca postępowanie została wydana w "przedłużonym" terminie wskazanym w pismach: z dnia 19 września 2017 r. oraz z dnia 25 września 2017 r., bowiem w dniu 31 października 2017 r.
Zdaniem Sądu istniejące w sprawie okoliczności faktyczne, jak też przedstawiona sekwencja podejmowanych przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działań związanych z wnioskowanym przez skarżącego oznaczeniem w ewidencji gruntów i budynków funkcji głównej dla budynku zlokalizowanego na działce nr [...], prowadzi do wniosku, że organ nie pozostaje w bezczynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. S., zarzucając naruszenie:
- 1) art. 50 § 1, art. 53 § 1, art. 53 § 2a P.p.s.a. poprzez niezgodne z treścią wniosku skarżącego przyjęcie, że składał on skargę na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku;
- 2) art. 151 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie na skutek błędnego uznania pisma skarżącego z dnia 28 stycznia 2018 r. za rzekome ponaglenie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku, a nie Starosty Starogardzkiego;
- 3) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez orzekanie nie na podstawie całych akt sprawy ale w oparciu o ustalenia dokonane przez skarżony organ, którym nie jest Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku lecz Starosta Starogardzki, w szczególności zawarte w odpowiedzi na rzekomą skargę na bezczynność tego organu i pomijane stanowiska skarżącego;
- 4) art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez twierdzenie: "Z powyższego przepisu (art. 149) wynika zatem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność", podczas gdy ze wskazanego przepisu wynika, że stwierdzenie przewlekłości jest niezależne od zobowiązania do czynności;
- 5) art. 3 P.p.s.a. poprzez uznanie, że w zakresie kognicji Sądu wchodzą sprawy należytego nadzoru organów wyższego stopnia nad organami administracji geodezyjnej i kartograficznej (starostami).
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 5 lutego 2020 r. skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że jego skarga na bezczynność dotyczyła bezczynności Starosty a nie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku. Wskazał również, że nie składał ponaglenia na organ nadzoru, tylko ponaglenie do organu nadzoru na Starostę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zarzuty te zmierzały do wykazania, że Sąd I instancji mylnie przyjął, że skarżący wniósł skargę na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku. Skarżący kasacyjnie wskazywał ponadto na błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdański swojego pisma z dnia 28 stycznia 2018 r. za ponaglenie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku, a nie Starosty Starogardzkiego. W konsekwencji, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd orzekł nie na podstawie całych akt sprawy ale w oparciu o ustalenia dokonane przez skarżony organ, którym nie jest Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku lecz Starosta Starogardzki.
Przedstawione powyżej zarzuty skargi kasacyjnej wymagają dokonania bardziej szczegółowej analizy zebranego materiału dowodowego, a w szczególności treści skargi i pism składanych przez G. S. w toku postępowania, czego zabrakło w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.
Należy zwrócić uwagę, że G. S. pismem z dnia 2 grudnia 2017 r. wniósł skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] października 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Starogardzkiego z dnia [...] lipca 2017 r. orzekającą z urzędu o zmianie oznaczenia głównej funkcji budynku oraz skargę na bezczynność. W skardze na bezczynność organu strona odwoływała się do złożonego w postępowaniu administracyjnym wniosku z dnia 25 lipca 2014 r. w przedmiocie wpisania budynku do ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 5 stycznia 2018 r. w sprawie III SA/Gd 6/18 zarządził rozdzielenie skarg zawartych w piśmie z dnia 2 grudnia 2017 r. i wyłączył do odrębnego rozpoznania skargę na bezczynność, uznając że w istocie dotyczy ona bezczynności Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku.
W związku z powyższym pismem z dnia 8 stycznia 2018 r. wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi na bezczynność przez udzielenie informacji czy przed wniesieniem skargi na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku wnosił ponaglenie do właściwego organu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący wyjaśnił, że za składane ponaglenie (w stosunku do wniosku z dnia 25 lipca 2014 r.) należy uznać pismo z dnia 27 maja 2016 r. do organu ewidencyjnego, w którym zwrócono uwagę na brak merytorycznej odpowiedzi na wniosek od 22 miesięcy, skargę złożoną do Starosty Starogardzkiego z dnia 26 czerwca 2017 r., a także pismo z dnia 15 października 2017 r. wniesione do organu nadzoru również odwołujące się do wniosku złożonego do organu I instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno treść skargi na bezczynność pozwalała przyjąć, że intencją strony było wniesienie skargi na bezczynność Starosty Starogardzkiego. Istotnie, w skardze z dnia 2 grudnia 2017 r. G. S. nie odniósł się wprost do bezczynności organu I instancji, jednakże nie ulega wątpliwości, że wniosek z dnia 25 lipca 2014 r., na który wielokrotnie powoływał się skarżący został skierowany do Starosty Starogardzkiego i dotyczył wpisania funkcji budynku do ewidencji gruntów. Również w odpowiedzi na wezwanie z dnia 8 stycznia 2018 r. strona wyjaśniła okoliczności związane z ponagleniem, przed wniesieniem skargi, organu I instancji. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że zamiarem skarżącego było wniesienie skargi na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku należy w tej sytuacji uznać za nieprawidłowe.
Powyższe okoliczności, związane z błędnym określeniem organu, powoływane zarówno przez autora skargi kasacyjnej jak i osobiście przez skarżącego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 5 lutego 2020 r., skutkują uznaniem za zasadne zarzutów naruszenia wskazanych przepisów postępowania.
Z uwagi na niewłaściwe przyjęcie, że skarga G. S. dotyczyła bezczynności Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku, co skutkowało błędnym przyjęciem, że organ ten nie pozostaje w bezczynności Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uchylił, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 203 pkt 1 P.p.s.a.