Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1023/07, oddalił skargę A. C.-S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Minister Budownictwa zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania M. K. M., A. M., A. C.-S., N. C., P. C., M. C. i M. C. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Geodety Miejskiego w B. z dnia [...] marca 1988 r., nr [...] o ustaleniu odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, położoną w B. na osiedlu [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., to znaczy, iż nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ wskazał, że zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.), odszkodowanie za grunty pod zabudowę i grunty niezabudowane ustala się według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego.
Organ stwierdził, że z akt archiwalnych wynika, iż decyzją z dnia [...] grudnia 1987 r. Geodeta Miejski w B. orzekł o ustaleniu wartości przejętych gruntów na rzecz Skarbu Państwa o pow. [...] m2, wchodzących w skład działek nr [...] i nr [...] na łączną kwotę [...] zł i w pkt 3 ww. decyzji przyznał ww. odszkodowanie na rzecz W. C., A. M., M. K. M., N. C. i A. C.. W związku ze złożonym przez strony odwołaniem od tej decyzji, decyzją z dnia [...] stycznia 1988 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] marca 1988 r. przeprowadzono rokowania z byłymi współwłaścicielami, tj. M. K. M., A. M., N. C., które w trakcie tej rozprawy złożyły oświadczenie, iż "wyrażają zgodę na ustalone odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość w postaci działki [...] o pow. [...]m2, za kwotę [...] zł i [...] o pow. [...] m2 – [...] zł. Łącznie odszkodowanie [...] zł". W związku z powyższymi ustaleniami, decyzją z dnia [...] marca 1988 r. Geodeta Miejski w B. orzekł o ustaleniu wartości przejętych gruntów na rzecz Skarbu Państwa o pow. [...] m2, wchodzących w skład działek nr [...] i nr [...] na łączną kwotę [...] zł, a pkt 2 decyzji przyznał ww. odszkodowane na rzecz W. C., A. M., M. K. M., N. C. i A. C. Od decyzji tej przysługiwało stronom prawo odwołania się do organu drugiej instancji, jednakże, jak wynika z akt sprawy, strony odwołania nie złożyły.
Minister podkreślił również, odnosząc się do zarzutu skarżących, że w rokowaniach nie brali udziału W. C. i A. C., iż pismem z dnia [...] lutego 1988 r. Urząd Miejski w B. zawiadomił wszystkie strony postępowania, że sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania zostanie rozpatrzona w miesiącu marcu. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. pisma, W. C. i A. C. odebrali to pismo w dniu [...] lutego 1988 r., co oznacza, że byli oni informowani, w trakcie toczącego się postępowania o podejmowanych działaniach i mogli ustosunkować się do przyznanego odszkodowania. Organ stwierdził, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wykazało, że decyzja odszkodowawcza z dnia [...] marca 1988 r. nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. C.-S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organu, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Jego przedmiotem jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. A zatem, w postępowaniu tym obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., co organ zarówno w zaskarżonej jak również poprzedzającej decyzji uczynił.
Zgodnie z art. 59 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami. Z akt administracyjnych wynika, że wysokość odszkodowania została ustalona przez organ administracji w wyniku rokowań ze współwłaścicielami przejętej na Skarb Państwa nieruchomości – M. K. M., A. M. i N. C. Odszkodowanie zostało ustalone w znacznie wyższej wysokości, niż ustalił je organ pierwszoinstancyjny po raz pierwszy; po decyzji kasacyjnej organu drugiej instancji, odszkodowanie zostało ustalone w wysokości zaakceptowanej przez współwłaścicieli nieruchomości.
W ocenie Sądu zarzut, że nie wszyscy współwłaściciele przejętej nieruchomości brali udział w rokowaniach jest bez znaczenia, ponieważ byli zawiadomieni przez organ o terminie rozprawy i mogli w niej uczestniczyć. Uczestniczenie w rozprawie administracyjnej jest prawem strony, z którego strona może skorzystać, a nie jest obowiązkiem. Za bezzasadny Sąd uznał zarzut uzasadniony orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 1987 r., sygn. akt IV SA 188/87, ONSA 1987, nr 1, poz. 36, ponieważ orzeczenie to dotyczy innej sprawy i innej sytuacji. Niniejszy skład orzekający nie jest związany tym wyrokiem. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dowodem w sprawie nie może być oświadczenie organu właściwego w sprawie wywłaszczeń, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, w niniejszej sprawie wysokość odszkodowania ustalona została w wyniku rokowań (uzgodnień) między stronami i organem. Sąd pierwszej instancji podzielił w całości stanowisko organu w tej sprawie.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. C. –S., zaskarżając go w całości. Skarżąca na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez ich błędną wykładnię, tj. zanegowanie zapisu ustawowego "ustalenia aktualnie kształtującej się ceny w obrocie gruntami" i błędne przyjęcie, iż w stosunku do skarżącej została ustalona cena w wyniku rokowań;
- art. 7, art. 9 i art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 w zbiegu z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez wadliwą interpretację istoty własności i jej ochrony oraz błędne przyjęcie, iż oświadczenie skarżącej co do wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może być zastąpione oświadczeniem organu właściwego w sprawie wywłaszczeń,
- naruszeniu zasady prawnej ustalonej orzeczeniem Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 5 czerwca 1987 r., sygn. akt IV SA 188/87 (ONSA 1987/1/36) w kwestii "ustalenia aktualnie kształtującej się ceny w obrocie gruntami".
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7, 9, 28, 77 § 1, 80, 145 § 1 pkt 5, 156 § 1 pkt 2 K.p.a. co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i w jego wyniku naruszenia prawa materialnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd podzielił stanowisko organów w kwestii ustalenia wysokości odszkodowania w wyniku rokowań. Stwierdzenie Sądu nie odpowiada prawdzie, gdyż skarżącej wbrew zasadzie wyrażonej w art. 9 i 28 K.p.a. nie dano możliwości skorzystania ze złożenia w toku postępowania administracyjnego stosownego oświadczenia. Skoro zatem skarżąca nie złożyła żadnego oświadczenia pozytywnego czy też negatywnego, to fakt jej zawiadomienia o terminie rozprawy nie oznacza, że doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania między nią a organem. W sprawie wysokości odszkodowania bezspornym jest, że skarżąca zakwestionowała wysokość odszkodowania po raz pierwszy przed organem pierwszoinstancyjnym i swego oświadczenia nigdy nie cofnęła i nie zmieniła. Zatem późniejsze wezwanie skarżącej do rokowań i zarazem jej niestawiennictwo na rozprawie nie może – jak to wadliwie przyjmuje Sąd – oznaczać jej zgody na ustaloną wysokość odszkodowania przez współwłaścicieli biorących udział w rozprawie administracyjnej.
Prawo skarżącej do ochrony prawnej jej własności, jak również do słusznego odszkodowania wynika z art. 21 i ust. 2 i 64 ust. 2 Konstytucji. Zasady konstytucyjne podtrzymują tezę zawartą w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 1987 r. stanowiącą, że w sprawach o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinny być uwzględnione aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami. Art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że "wywłaszczenie dopuszczanie jest wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie wskazał, że cena nie może być ustalona na podstawie oświadczenia organu właściwego w sprawach wywłaszczeń, lecz organ winien przeprowadzić dowód w szczególności z oświadczenia biura notarialnego i urzędu skarbowego zawierające informacje o cenach gruntu wykazywanych przez strony w umowach przenoszenia własności oraz stosowanych przez organy dla celów podatkowych. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena, że nie jest on związany wyrokiem NSA jest dowolna i godzi w konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej, ponieważ skarżąca uprzednio i na obecnym etapie postępowania nie może być dyskryminowana w życiu gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie w całości, jak również uchylenie w całości decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz stwierdzenia nieważności decyzji Geodety Miejskiego w B. z dnia [...] marca 1988 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia wyznaczony jest przez zarzuty na jakich oparta została skarga kasacyjna.
Skarga kasacyjna złożona niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a.
W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany był odnieść się do zarzutów natury procesowej, bowiem ocena zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego możliwa jest tylko na gruncie stanu faktycznego sprawy, który nie budzi żadnych wątpliwości.
Jako naruszone przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie przepisy postępowania, skarga kasacyjna wymienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 28, 77 § 1, art. 80, 145 § 1 pkt 5, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Przedstawione zarzuty nie są zasadne. Ich analizę należy poprzedzić przypomnieniem, że przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Wniosek inicjujący postępowanie administracyjne oparty został na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Tak określony przedmiot postępowania z góry czyni niezasadnym powiązanie przez autora skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Ten ostatni przepis nie mógł znajdować zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.
W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, nie zostały naruszone także pozostałe przepisy wymienione w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, iż decyzja Geodety Miejskiego w B. z dnia [...] marca 1988 r., jak słusznie oceniły to organy administracji publicznej, a czemu dał wyraz w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.
Stosownie do art. 46 ust. 3 nieobowiazującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało poprzedzić przeprowadzeniem rokowań z właścicielem (właścicielami) nieruchomości o jej nabycie w drodze umowy.
W myśl natomiast art. 49 ust. 1 i 2 ww. ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mogło nastąpić z urzędu lub na wniosek zarządu gminy tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy. Do wniosku o wywłaszczenie zarząd gminy obowiązany był dołączyć wyniki rokowań przeprowadzonych z właścicielem nieruchomości o jej nabycie w drodze umowy.
Przez rokowania mające na celu zawarcie umowy należy rozumieć uzgodnienia (negocjacje) dotyczące formy i warunków wywłaszczenia. Niewątpliwie najważniejszym z warunków jest wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, wskutek przeprowadzonych w dniu [...] marca 1988 r. rokowań z właścicielami wywłaszczonej nieruchomości, ustalono wartość odszkodowania na łączną kwotę [...] zł. Taka też kwota odszkodowania na podstawie art. 59 ustawy z dnia 9 kwietnia 1985 r. została przyznana właścicielom decyzją, o stwierdzenie nieważności której wnosiła skarżąca, twierdząc, że odszkodowanie zostało ustalone bez jej udziału i wbrew dyspozycji art. 59 ust. 4 ustawy.
Istotnie skarżąca nie uczestniczyła w rokowaniach. Nie nastąpiło to jednak z winy organu, albowiem wszyscy właściciele nieruchomości, w tym skarżąca, zostali prawidłowo powiadomieni o terminie i miejscu przeprowadzenia rokowań.
Skarżąca wezwana do wzięcia udziału w rokowaniach nie wzięła w nich udziału, nie powiadomiła też organu o przyczynie niestawiennictwa i o swoim stanowisku w sprawie. W takich okolicznościach w żadnym wypadku nie można uznać, że ustalenie wysokości odszkodowania w drodze rokowań z pozostałymi właścicielami nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca akceptowała też wysokość odszkodowania o czym świadczy fakt, iż nie skorzystała z prawa zaskarżenia decyzji przyznającej odszkodowanie w wysokości ustalonej w drodze rokowań.
Tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. w związku z wymienionymi przepisami K.p.a.
W tym miejscu trzeba zauważyć, że przepis prawa art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako przepis prawa materialnego, nie może stanowić podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 59 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut ten został postawiony nieprawidłowo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonywał wykładni powołanego przepisu, przytoczył jedynie jego brzmienie. Uzasadnienie natomiast zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego zarzutem błędnego ustalenia faktycznego, iż w stosunku do skarżącej "została ustalona cena w wyniku rokowań", jest niedopuszczalne.
Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, oznacza błędne odczytanie normy prawnej na gruncie jednoznacznie ustalonego stanu faktycznego. Nie można zatem podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. uzasadniać błędnymi ustaleniami faktycznymi.
Skarżąca skutecznie nie zakwestionowała ustaleń faktycznych poczynionych w niniejszej sprawie. Oznacza to, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w sposób wiążący została ustalona w wyniku rokowań z właścicielami nieruchomości, czyli przez nich zaakceptowana. Kwestionowanie w tych okolicznościach kwoty przyznanego odszkodowania z powołaniem na błędną wykładnię art. 59 ust. 4 ustawy jest nie tylko nieprawidłowe, ale i nieuzasadnione.
Takie zarzuty przedstawione w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej zostały sformułowane nieprawidłowo, co z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, uniemożliwia kontrolę kasacyjną w tej części.
Przepisy art. 7, 9 i 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. nie dość, że nie były bezpośrednio stosowane przez Sąd Administracyjny w toku kontroli zaskarżonej decyzji, to nie są przepisami prawa materialnego. Nie stanowią więc podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a.
Wprawdzie w skardze kasacyjnej powołano też art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, to zarzuty te nie mogą odnieść zamierzonego skutku, bowiem skarżąca nie uzasadniła w czym upatruje naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa do ochrony własności.
Odniesienie się natomiast do zarzutu przedstawionego w pkt 3 skargi kasacyjnej jest niemożliwe, wobec niepowołania w skardze kasacyjnej konkretnego przepisu prawa, który naruszył Sąd pierwszej instancji poprzez niezastosowanie się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 1987 r. IV SA 188/87.
Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.