Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt I SA 1072/03, oddalił skargę A. F. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...], Nr [...], wydaną w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za działkę zajętą pod drogę publiczną.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Wojewoda Mazowiecki zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...], zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) za nieruchomość położoną w obrębie H., gm. I., oznaczoną jako działka nr 91.
W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, iż wniosek o ustalenie odszkodowania składany w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, za zajęty pod drogi publiczne grunt, może być merytorycznie rozstrzygnięty dopiero po stwierdzeniu ostateczną decyzją wojewody jego przejęcia z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Decyzja ta potwierdza fakt nabycia własności gruntu i stanowi podstawę do ubiegania się przez byłego właściciela o odszkodowanie.
Natomiast decyzja może być wydana wyłącznie po uprzednim przekazaniu wojewodzie kompletnej dokumentacji sprawy przez właściwego zarządcę drogi publicznej. Dokumentacja ta określa jednoznacznie powierzchnię gruntu i jego położenie, a więc elementy niezbędne przy ustalaniu wysokości odszkodowania oraz organ zobowiązany do jego zapłaty. Jest więc oczywiste, iż wobec braku ostatecznej decyzji wojewody wniosek o odszkodowanie nie może być merytorycznie rozpatrzony. W tej sytuacji zawieszenie przez organ I instancji z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie - w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - uznać należy za w pełni uzasadnione, bowiem kwestia nabycia prawa na podstawie art. 73 w/w ustawy jest w stosunku do sprawy odszkodowania zagadnieniem wstępnym.
A. Z. skargę wniósł skargę na powyższe postanowienie wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. W uzasadnieniu wyjaśnił, że już w 1999 r. roku otrzymał od Gminy zawiadomienie stwierdzające, że działka nr 91 jest we władaniu Gminy I., przeszła na własność tej Gminy z dniem 1 stycznia 1999 r. wobec czego postępowanie o odszkodowanie powinno być już ukończone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Sąd wskazał, iż prawa skarżącego kształtuje przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) o brzemieniu:
- 1. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
- 2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca:
- 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi,
- 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg.
- 3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.
3a. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3," nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości.
4. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
5. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.
Uzyskanie odszkodowania według wskazanych reguł może nastąpić po spełnieniu dyspozycji przepisu wskazanego w ustępie 1-szym i ustępie 3-cim. Z akt przedłożonych przez organy administracji publicznej nie wynika, aby Wojewoda podjął oczekiwaną przez skarżącego decyzję, a mając na uwadze, że dopiero ta decyzja stanowić będzie podstawę do kontynuowania niniejszego postępowania -jego zawieszenie jest zasadne. Decyzja Wojewody spowoduje podjęcie postępowania o odszkodowanie.
Z tego względu – w ocenie Sądu - postanowienia Starosty [...] oraz Wojewody Mazowieckiego nie naruszyły obowiązujących przepisów.
A. Z. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu:
- - naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, przez niewydanie do chwili obecnej postanowienia przez Starostę [...] dotyczącego ustalenia wysokości odszkodowania za zajętą przez Gminę I. pod drogę publiczną nieruchomość stanowiącą własność skarżącego, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka Nr 91, położoną w obrębie H., Gmina I., a wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za zajętą przez ww. Gminę nieruchomość opisaną jak wyżej i pozbawienie do chwili obecnej skarżącego należnego mu odszkodowania;
- - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) i przyjęcie, iż uzyskanie odszkodowania na podstawie art. 73 ww. ustawy może nastąpić dopiero po wydaniu przez Wojewodę ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ww. ustawy, a tym samym pozbawienie, do chwili obecnej, skarżącego należnego mu odszkodowania.
Skarżący stwierdził, że aby mówić o odszkodowaniu konieczne jest spełnienie dyspozycji art. 73 ust. 1 przedmiotowej ustawy i w niniejszej sprawie do przejęcia przez jednostkę samorządu terytorialnego ww. nieruchomości doszło. Jednak zdaniem skarżącego do ustalenia wysokości odszkodowania i jego wypłacenia uprawnionej osobie, nie jest konieczne wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ww. ustawy. Według literalnego brzmienia tego przepisu, to ostateczna decyzja Wojewody jest niezbędna do ujawnienia w księdze wieczystej przejęcia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego przejmowanych nieruchomości, zaś odszkodowanie osobie uprawnionej na podstawie art. 73 ust.1 tej ustawy, należy się z chwilą zajęcia pod drogi publiczne, nieruchomości, które pozostają w dniu 31 grudnia 1998 r. r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i nie stanowią ich własności, a zostały zajęte pod drogi publiczne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W niniejszej bowiem sprawie skarżący nie został pozbawiony słusznego odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę, bowiem postępowanie administracyjne w tym zakresie nie zostało zakończone.
Sam fakt zawieszenia tego postępowania nie oznacza pozbawienia skarżącego należnego mu odszkodowania.
Na marginesie wskazać trzeba, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) odnoszący się do kwestii ustalania i wypłacania odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi, był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 11/02 (opubl. OTK-A 2004/7/66) uznał jego zgodność z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zgodnie z ust. 2 art. 73 odszkodowanie wypłacać będzie gmina jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. dana nieruchomość stanowiła drogę gminną, bądź Skarb Państwa w stosunku do pozostałych dróg. Ponadto odszkodowanie jest wypłacane za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, a więc należy skonkretyzować tę nieruchomość m.in. poprzez określenie jej powierzchni i stwierdzić, czy dana droga jest drogą publiczną stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i jaki jest jej charakter.
Tak więc stwierdzenie przejścia na własność określonego podmiotu nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, które dokonuje się decyzją wojewody, determinuje następnie decyzję odszkodowawczą.
W decyzji takiej musi być określony podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, a sama wysokość tego odszkodowania uzależniona jest m.in. od powierzchni gruntu zajętego pod drogę.
W związku z tym, prawidłowo Sąd I instancji zinterpretował powołany przepis art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. i zasadnie uznał, że zawieszenie postępowania w przedmiocie odszkodowania jest zgodne z prawem
Natomiast na marginesie wskazać tylko należy, że skarżący jako właściciel nieruchomości może podjąć w postępowaniu przed wojewodą stosowne środki prawne wymuszając sprawne podjęcie czynności przez ten organ.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – orzekł jak w sentencji wyroku.