Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 października 2015 r., sygn. akt I OSK 364/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 616/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2012r. nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] maja 1981 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1981 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 1980 r. nr [...]. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że Prezydent Miasta P. decyzją z [...] grudnia 1980 r. przyznał na rzecz M. P., J. P. i M. S. odszkodowanie w łącznej wysokości 57 708 zł., jako następcom prawnym byłej właścicielki nieruchomości położonej w P. przy ul. G., oznaczonej nr [...] o pow. 3206 m² – I. P. Opisana nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Państwa na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta P. z [...] maja 1979r. nr [...] w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego.

Decyzja organu I instancji, ustalająca odszkodowanie, została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1981r. Ostateczną decyzją z [...] maja 1981 r. nr [...] Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska odmówił J. P. stwierdzenia nieważności powyższych decyzji organów obu instancji wydanych w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że decyzja Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] maja 1981 r. została wydana na podstawie ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1973 r. Nr 48 poz. 282) oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz.

1. 64) zarządzenia Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...].05.1979 r. w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 30.07.1979 r. Nr 6, poz.
2. 99) oraz zarządzenia Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] lipca 1980 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za grunty wywłaszczane lub nabywane na rzecz Skarbu Państwa (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej z 1980 r., Nr 6, poz.

1. 66) oraz na podstawie przepisów k.p.a.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach odszkodowanie było wypłacane na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za grunt w mieście określano według zasad wymienionych w tym przepisie.

W przedmiotowej sprawie wywłaszczeniu podlegała nieruchomość o powierzchni 3206 m² z całej nieruchomości o ogólnej powierzchni 4418 m².

Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska skontrolował prawidłowość zastosowania zasad ustalania odszkodowania przez organ odszkodowawczy oraz sprawdził niezbędne wyliczenia. Tym samym właściwie stwierdził, ze odszkodowanie za przejmowany grunt na rzecz Skarbu Państwa ustalone w kwocie 18 zł za 1 m² przejętej nieruchomości było zgodne z przepisami prawa. Byli właściciele faktycznie utracili grunt o pow. 3206 m², a zatem, w ocenie organu nadzoru, za tę powierzchnię przyznano im odszkodowanie.

Organ stwierdził również, że właścicielom zostały nadane działki powstałe z parcelacji wywłaszczonej nieruchomości i to na jednej z nich – działce nr [...], znajdował się parkan, za który domagają się odszkodowania. Badana decyzja nadzorcza z [...] maja 1981 r. nie narusza rażąco prawa, ani nie dotyczą jej inne przesłanki nieważnościowe wskazane w art. 156 § 1 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. zarzuciła:

1. 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający przede wszystkim na błędnym przyjęciu przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, iż J. P., M,. P. oraz M. S. otrzymali odszkodowanie za przejętą na własność Państwa nieruchomość, w wysokości 57 708 zł (wg decyzji z dnia [...] grudnia 1980r.) obejmującą odszkodowanie za nieruchomość, w sytuacji gdy przy wydawaniu przedmiotowych decyzji w zakresie przyznania stosownego odszkodowania całkowicie pominięto wartość parkanu, który to wchodzi w skład nieruchomości przejętej na własność Skarbu Państwa, co skutkowało bezpośrednio zaniżeniem wartości należnego odszkodowania,
2. 2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia decyzji, dowodów, na których oparł się organ administracji publicznej, w zakresie jakim stwierdził, iż przedmiotowy parkan wszedł w skład parceli przyznanej na rzecz jednego z współwłaścicieli, a nie na rzecz Państwa, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji.

Skarżąca wniosła o:

1. 1. uchylenie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt [...],
2. 2. uchylenie decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 1981 r. znak: [...], 3.stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 1981 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1981 r. o nr [...], która to utrzymywała decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 1980 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazano, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie była zwykła decyzja podjęta w sprawie administracyjnej materialnej, ale decyzja podjęta w trybie postępowania nadzwyczajnego zakończonego decyzją w odrębnej sprawie administracyjnej procesowej – decyzja Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] maja 1981 r. Należy w takim wypadku ze szczególną wnikliwością oddzielić materię decyzji weryfikowanej od materii decyzji zapadłej w sprawie administracyjnej materialnej – w tym wypadku decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1981 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 1980 r. Kontroli pod względem występowania jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. podlega w takim wypadku tylko i wyłącznie decyzja procesowa, przy czym wady te muszą tkwić wyłącznie w tej decyzji oraz poprzedzającym jej wydanie postępowaniu administracyjnym. Nie ma w tej sytuacji jakichkolwiek podstaw prawnych do sięgania do ewentualnych wad tkwiących w decyzji administracyjnej materialnej z 1981 r. oraz w poprzedzającym wydanie tej decyzji postępowaniu.

W punkcie I decyzji z [...] grudnia 1980 r. wskazano, że przyznane tą decyzją odszkodowanie obejmuje tylko odszkodowanie za grunt. W uzasadnieniu organ podał, że nasadzeń roślinnych i nakładów budowlanych na przejętej nieruchomości biegli nie stwierdzili. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z [...] marca 1981 r.

Decyzje te następnie były poddane kontroli w postępowaniu o stwierdzenie ich nieważności, które zostało zakończone decyzją Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] maja 1981 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. Organ nadzoru skontrolował więc decyzje ustalające odszkodowanie za przejęty grunt pod względem ich zgodności z prawem a także wystąpienia innych przesłanek nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, zakończonym zaskarżoną do Sądu decyzją, organ nadzoru, obowiązany więc był ocenić, czy decyzja ta i poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne nie jest dotknięte którąkolwiek wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdził, że takie wady nie zaistniały w badanym postępowaniu. Taką ocenę organu Sąd I instancji podzielił.

Sąd I instancji wskazał, że skarga sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika również nie wskazuje jaką wadą nieważności, w ocenie skarżącej, dotknięte jest kontrolowane postępowanie nadzorcze. Cała skarga oparta jest na wskazaniu, że odszkodowanie zostało ustalone błędnie gdyż pominięto wartość parkanu, który znajdował się na przejętej nieruchomości co skutkowało zaniżeniem wysokości należnego odszkodowania. Okoliczność ta nie może podlegać ocenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 1981r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczych. W decyzji ustalającej odszkodowanie, zapadłej w postępowaniu zwykłym, organ jednoznacznie wskazał, że odszkodowanie to dotyczy tylko gruntu. Skoro kwestia odszkodowania za parkan nie była przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji odszkodowawczych zapadłych w trybie zwykłym, to i kwestia ta nie mogła być przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym, zakończonym decyzją Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] maja 1981r.

Zatem odszkodowanie za parkan nie może stanowić przedmiotu badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej z [...] maja 1981 r. Kwestia ta nie pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej z [...] maja 1981r. W tym postępowaniu nie jest dopuszczalne dokonanie oceny zgodności z prawem decyzji odszkodowawczej z [...] grudnia 1980 r. a do takiej ingerencji w postępowanie zwykłe sprowadzają się zarzuty skargi i z tego względu skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła M. S. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozP. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności:
2. - przepisu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 06 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach obowiązującego do czasu wprowadzenia reformy administracyjnej kraju ustawą z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do jego naruszenia, podczas gdy organ nadzoru stwierdzając, że badana decyzja nadzorcza z [...] maja 1981 r. nie zawiera wad prawnych, dopuścił się przedmiotowego naruszenia albowiem błędnie zinterpretował wskazany przepis w ten sposób, iż nie zbadał czy w przedmiotowej sprawie organ odszkodowawczy - Prezydent Miasta P. przejmujący nieruchomość gruntową na rzecz Skarbu Państwa był należycie legitymowany do podjęcia się tego typu działań. W toku podjętych działań, organ nadzoru, pomimo nałożonych na niego obowiązków zbadania sprawy bez względu na zakres zaskarżenia, nie zbadał jak i nie odniósł się do istotnych dla materii sprawy zagadnień, które to w następstwie dalszych czynności procesowych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął za w pełni prawidłowe. Ostatecznym zdaniem strony skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał obowiązek zbadać prawidłowość działania organów, tymczasem nie zrobił tego, czym w ostateczności dopuścił się wadliwości swej decyzji.
3. - przepisu art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości obowiązującego do czasu wprowadzenia reformy administracyjnej kraju ustawą z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do jego naruszenia w tym sensie, że wydana na jego podstawie decyzja odszkodowawcza nie była czynnością nieuprawnioną, co w ostateczności implikuje jej odbiorcę do przyjęcia stanowiska, że dokonana w tym zakresie ocena legalności w/w decyzji nosi znamiona prawidłowej. Wskazana wykładnia podanych przepisów zdaniem strony skarżącej stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia. Organ nadzoru tj. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sposób nieprawidłowy odniósł się do zasad ustalania odszkodowania objętych materią sprawy. Organ nadzoru pominął w zupełności okoliczności prawne płynące z reżimu ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych, które w sposób znaczący przeformowały kwestie kompetencyjne a w ostateczności sposób ustalania odszkodowania o jakim mowa w art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
4. - przepisu art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości obowiązującego do czasu wprowadzenia reformy administracyjnej kraju ustawą z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do jego naruszenia, podczas gdy organ nadzoru stwierdzając, że badana decyzja nadzorcza z [...] maja 1981 roku nie zawiera wad prawnych pro forma dopuścił się jego naruszenia albowiem błędnie interpretując wskazany przepis uznał, iż organ odszkodowawczy - Prezydent Miasta P. przejmujący w zakresie niniejszej sprawy nieruchomość gruntową na rzecz Skarbu Państwa był należycie legitymowany do podjęcia się działań w przedmiocie ustalenia, a następnie wydania decyzji odszkodowawczej.
5. 2. naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
6. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nie uchylenie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r., pomimo tego, że organ, wydając decyzję dokonał szeregu naruszeń przepisów procedury administracyjnej, co bez wątpienia miało zasadniczy istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności przepisu:
7. - art. 7 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, brak dokładnego zbadania stanu sprawy, a w konsekwencji oparcie zaskarżonej decyzji i wyroku Sądu na niepełnych i przede wszystkim błędnych twierdzeniach i ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej jak również wydanie przedmiotowej decyzji i wyroku bez przeprowadzenia wymaganej przepisami prawa dokładnej analizy akt postępowania i odniesienia ich do zastanego stanu faktycznego i odnoszonych do niego wymogów w zakresie ustalenia a następnie wydania decyzji odszkodowawczej, czy też innych przepisów. Zarzucono także Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oparcie się na ustaleniach organu nadzoru, które uznać należy za nieprecyzyjne i niedokładne, co niewątpliwie w przedmiotowej sprawie sugeruje naruszenie zasad praworządności i ochrony słusznego interesu społecznego, interesu obywatela, tym bardziej, że organ ten nie wyjaśnił dokładnego stanu faktycznego sprawy w oparciu o przepisy prawa, a co więcej organ ten opierał się na dokumentacji niepełnej,
8. - art. 8 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia Sądu z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów Państwa, a także z naruszeniem zasady praworządności oraz pogłębiania świadomości prawnej obywateli, wydanie decyzji w oparciu o niedokładne i nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a to przez wydanie orzeczenia opierającego się o postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej którego przedmiotem nie była zwykła decyzja podjęta w sprawie administracyjnej materialnej, ale decyzja podjęta w trybie postępowania nadzwyczajnego zakończonego decyzją w odrębnej sprawie administracyjnej procesowej tj. decyzją Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 1981r.
9. - art. 9 k.p.a. poprzez brak wykonania nałożonego na Sąd obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, bowiem w gestii Sądu, a na wcześniejszym etapie postępowania również organu nadzoru spoczywał obowiązek czuwania nad tym, aby strona skarżąca nie poniosła ujemnych skutków działań z powodu nieznajomości prawa. Organ nadzoru winien był udzielać skarżącej niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, których brak stanowi samoistny zarzut kasacyjny i podstawę żądania uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem znacząco wpłynął na wykonanie określonych uprawnień przez stronę.
10. - art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a przede wszystkim oparcie zaskarżonego wyroku o materiał dowodowy dostarczony przez organ nadzoru
11. - art. 80 k.p.a. poprzez błędną i dowolną ocenę dowodów i okoliczności niniejszej sprawy, ponadto niepełne zebranie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie skutkujące wydaniem decyzji w oparciu jedynie o nieprecyzyjnie ustalony i wybiórczy stan faktyczny,
12. - art. 288 i nast. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy materiał dowodowy dostarczony przez organ nadzoru - Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dotyczący sprawy nadzorczej z dnia [...] maja 1981 r. miał formę szczątkową (fakt niezachowania pierwotnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej, nie pozwalał stwierdzić, czy decyzja z dnia [...] maja 1981 r. oceniła wszystkie podnoszone zarzuty). W tej sytuacji powinnością Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było w myśl art. 289 p.p.s.a. wszcząć postępowania z urzędu w przedmiocie odtworzenia akt sprawy z dnia [...] maja 1981 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w tej sprawie oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Ze względu na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie.

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Konstrukcja skargi kasacyjnej w zasadzie wyznacza zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, które w tej sprawie nie zachodzą (art. 183 § 1 p.p.s.a.) oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje zatem stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, działający jako sąd kasacyjny, nie został bowiem wyposażony w kompetencje do konkretyzowania, uściślania, czy też korygowania zarzutów strony skarżącej.

Podkreślić należy w pierwszym rzędzie, że w sprawie niniejszej przedmiotem kontroli sprawowanej przez sąd I instancji była decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie przewidzianym przepisami art. 156 – 159 k.p.a. Materialnoprawną podstawę decyzji był przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji wydając decyzję zaskarżoną do sądu I instancji stwierdzał, że brak przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniających stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1981 r. Zatem zaskarżona decyzja mogła odnosić się do innych przepisów prawa materialnego jedynie poprzez akt stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pozwalający na stwierdzenie nieważności decyzji nie w każdym przypadku naruszenia prawa, lecz jedynie w przypadkach kwalifikowanego – rażącego naruszenia prawa.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie powołując się na zarzuty naruszenia prawa materialnego pomija całkowicie wśród podstaw kasacyjnych przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jedynie powiązanie ich z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. otwierałoby Sądowi rozpatrującemu skargę kasacyjną drogę do ich merytorycznego zbadania. Uszło jednak uwadze formułującego podstawy kasacyjne pełnomocnika skarżącej, że sprawa rozpatrywana była w trybie nadzwyczajnym i to niejako podwójnie, gdyż żądanie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skierowane było wobec wcześniejszej decyzji – także wydanej w trybie "nieważnościowym". Określone w ten sposób materialnoprawne podstawy kasacyjne musiały zostać uznane za całkowicie nieusprawiedliwione.

Również i prawnoprocesowe podstawy skargi kasacyjnej nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skuteczne powołanie się na zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. wymagałoby konkretnego wskazania, jakie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności nie zostały w sprawie należycie wyjaśnione i przeanalizowane. Nie sposób dostrzec w skardze kasacyjnej (wraz z uzasadnieniem) takiej konkretyzacji zarzutu art. 7 i 77 k.p.a.. Powołuje się ona w tym zakresie jedynie na niezwiązane z okolicznościami sprawy ogólniki, pozbawione w istocie merytorycznej treści.

Przepisy art. 288 – 289 p.p.s.a. powołane wśród podstaw procesowych skargi kasacyjnej dotyczą odtworzenia akt postępowania przed sądem administracyjnym i całkowicie nietrafny jest zarzut ich naruszenia w sytuacji, gdy wnoszący skargę kasacyjną opiera na nim twierdzenie, że sąd powinien był spowodować odtworzenie akt postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją z [...] maja 1981 r. Oczywistym jest, że sąd administracyjny nie ma kompetencji, by wszcząć i prowadzić postępowanie mające na celu odtworzenie zniszczonych lub zaginionych akt organu administracji.

Pozbawiony podstaw jest także zarzut naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. Nie znajduje on konkretyzacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – poza powołaniem treści przepisów. Podkreślić należy, że w toku postępowania przed sądem I instancji skarżąca reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika, który nie powołał żadnych okoliczności wskazujących na to, by strona poniosła szkodę z powodu jakiegokolwiek braku pouczeń w toku postępowania administracyjnego.

W tym stanie sprawy, uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.