Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 września 2013 r., IV SA/Wa 1209/13 oddalił skargę A. M. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Starosta Dębicki - po rozpoznaniu wniosku skarżącego oraz D. Ł. decyzją z dnia [...] marca 2005 r. odmówił wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków działki [...] zgodnie ze stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że nie jest uprawniony do rozstrzygania sporów związanych z ustaleniem zasięgu własności działek. Jednocześnie wywiódł, że podczas zakładania w latach 1966 - 1972 ewidencji gruntów dla miasta Dębicy została utworzona działka [...] stanowiąca drogę pozostającą we władaniu miasta Dębicy. Pozostała cześć wskazanej wyżej działki nie objęta wywłaszczeniem została oznaczona nr [...], która następnie została podzielona na działki o numerach [...] oraz [...]. Od roku 1993 działka o nr [...] została określona przy przyjęciu powierzchni 0,00060 ha. Działki nr [...] zostały zbyte na rzecz osób fizycznych. W ramach kolejnych etapów odnowy ewidencji gruntów w latach dziewięćdziesiątych działka o nr [...] została ujawniona na rzecz miasta Dębicy. Nie utworzono natomiast na mapie ewidencyjnej działki odpowiadającej działce o nr [...], a parcela ta została włączona do działki o nr [...]. W trakcie kolejnego etapu odnowy geodezyjnej prowadzonej w latach 1994-1995 na odnowioną mapę ewidencyjną naniesiono odpowiedniki działek z operatu pomiarowego działki [...] i utworzono działki [...]. Nie utworzono wówczas działki odpowiadającej działce o nr [...]. Po wniesieniu przebiegu granic działki [...] na obowiązująca mapę, stwierdzono, że działka ta odpowiada części działek o nr [...]. Jednocześnie ustalono, że działka [...] ujawniona jest w księdze wieczystej o nr [...] na rzecz innych właścicieli.
Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Dębickiego z dnia [...] marca 2005 r.
Powyższe decyzje stały się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, które wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 628/05 zostały przez Sąd uchylone. Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że z ustaleń faktycznych sprawy wynika, że działka nr [...] w wyniku odnawiania operatu ewidencji gruntów nie została uwidoczniona w ewidencji gruntów i budynków. Nadto organy ewidencyjne nie wskazały żadnych przesłanek, które uprawniały je do włączenia tej działki do działki (działek) sąsiednich. Tymczasem kwestie własność działki oznaczonej w przeszłości numerem ewidencyjnym [...] jednoznacznie określa treść KW [...], z której wynika, iż współwłaścicielami tej działki są A. M. i D. Ł. Sąd zwrócił uwagę, iż organy prowadząc postępowanie administracyjne przeoczyły treść § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) stosownie, do którego w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 tego rozporządzenia lub też, gdy zawarte w niej dane nie są wiarygodne czy nie odpowiadają przyjętym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych bądź fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Jednocześnie w wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku, Sąd zlecił organom administracyjnym dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych oraz dokonanie pomiarów geodezyjnych, w myśl § 37 powołanego rozporządzenia.
W wyniku dalej prowadzonego postępowania administracyjnego wykonano operat pomiarowy, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 2007 r. pod nr [...]. W dokumentacji tej na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000 wydzielono działkę [...] wniesiono na aktualnie obowiązującą mapę ewidencyjną, w wyniku czego zostały utworzone działki [...]. W oparciu o powyższą dokumentację Starosta Dębicki decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. wprowadził zmiany w operacie ewidencyjnym prowadzonym dla obrębu [...] miasta Dębica polegające na uwidocznieniu działek odpowiadających działce [...]. Działki o nr [...] zostały w operacie ewidencji gruntów i budynków ujawnione zgodnie KW [...] jako cześć działki nr [...] jak i w KW nr [...] jako cześć działki [...], a w związku ze stwierdzeniem sporu o własność gruntu oznaczonego jako działka [...], strony odesłano na drogę postępowania sądowego.
Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie – po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty Dębickiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę do Sądu na powyższą decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wniósł skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 916/07 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Dębickiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd podniósł, że w odnowionej ewidencji gruntów nie ujawniono działki [...] objętej KW [...], bowiem po odnowieniu ewidencji weszła ona w skład działek [...]. W wyniku zmian – działka [...] uległa podziałowi na [...], działka [...] – na [...], a działka [...] na działki [...]. Na mapie uzupełniającej z dostosowania stanu prawnego w skali 1:500 została naniesiona dawna działka [...], która po podziale stanowi obecne działki [...]. Sąd nie podzielił poglądu, że w nowej pozycji rejestru, na rzecz A. M. i D. Ł. należało wpisać jedynie działki [...], skoro również działka [...], jako część dawnej działki [...] stanowi ich własność, co potwierdza wpis w księdze wieczystej. Wnioskodawcy wykazali wymaganymi przez prawo dokumentami, że są współwłaścicielami całej działki [...], tymczasem organy ewidencyjne uwidoczniły na ich rzecz jedynie jej część. W świetle tego Sąd zlecił organowi, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonał pomiarów geodezyjnych działek, których część stanowi dawna działka [...] i uwidocznił zmiany w ewidencji gruntów. Wynikiem postępowania winno być wykazanie w ewidencji gruntów jako właścicieli A. M. i D. Ł. wszystkich działek utworzonych jako odtworzenie działki [...].
Mając na uwadze ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 916/07 Starosta Dębicki dokonał ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Dębica obręb [...], polegających na tym, że:
- w miejsce działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0629 ha, będącej we władaniu Gminy Miasta Dębica wpisano działki ewidencyjne nr: [...] o pow. 0,0295 ha (KW [...]),[...] o pow. 0,0042 ha (KW [...]),[...] o pow. 0,0279 ha, [...] o pow. 0,0009 ha (KW [...]),
- w miejsce działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0750 ha będącej we władaniu Gminy i Miasta Dębica wpisano działki ewidencyjne nr: [...] o pow. 0,0003 ha (KW [...]),[...] o pow. 0,0016 ha (KW [...]),[...] o powierzchni 0,0731 ha (KW [...]);
- w miejsce działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0061 ha stanowiącej własność W. R. W. wprowadzono działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,061 ha (KW [...]);
- działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,0009 ha wykazano jako własność W. R. W.;
- działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,0042 ha wykazano jako własność A. M. w ½ części i M. D. Ł. w ½ części.
Decyzja ta – po rozpoznaniu odwołań A. M. i Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Dębicy – została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2010 r.
Główny Geodeta Kraju, na skutek złożonego sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Dębicy i po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Dębickiego z dnia [...] lutego 2010 r. w części dotyczącej wykazania w ewidencji gruntów i budynków Miasta Dębica jako władającego "na zasadach samoistnego posiadania" działkami ewidencyjnymi nr [...] i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności tych decyzji w pozostałej części.
Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli Prokurator Prokuratury Rejonowej w Dębicy oraz skarżący.
Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. i wskazał, że z analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że w latach 1968-1972 podczas zakładania operatu ewidencji gruntów i budynków został błędnie określony przebieg granicy pomiędzy działką [...] (droga-wykazana na rzecz Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Dębicy), a działką [...] (wykazaną na rzecz K. i W. W.). Ustalenie stanu władania polegało na pomiarze w terenie stanu użytkowania na gruncie zgodnie ze wskazaniami zainteresowanych stron, bez obowiązku okazania dokumentów prawnych. Skutkiem tego przebieg granic działki nr [...] (powstałej z podziału działki [...]) na mapie w skali 1:2000 został określony niezgodnie z dokumentami źródłowymi. W ocenie Głównego Geodety Kraju dokumentacja sporządzona w celu podziału działki ewidencyjnej nr [...], określająca przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] jest niewiarygodna, gdyż obarczona błędem powstałym przy założeniu ewidencji gruntów i budynków. Wyniki pomiaru przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką sąsiednią - przedstawione na wówczas sporządzonym szkicu polowym nr [...] - błędnie skartowano na mapę sytuacyjno-wysokościową miasta Dębica w skali 1:1000, a następnie mapę ewidencji gruntów w skali 1:2000. W żadnej ze sporządzonych w okresie późniejszym dokumentacji geodezyjno-kartograficznej (operat terenów budowlanych, podział działki nr [...]) nie sprostowano istniejącego błędu, i w konsekwencji przebieg granic działki nr [...] powstałej z podziałów działki nr [...] na mapie ewidencyjnej w skali 1:2000 został błędnie określony. Błąd ten uwidoczniony jest również na mapach znajdujących się w operacie pomiarowym nr KERG: [...]. W oparciu o ten operat została sporządzona mapa uzupełniająca w skali 1:500, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia [...] listopada 2009 r., pod nr [...], będąca załącznikiem do decyzji Starosty Dębickiego z dnia [...] lutego 2010 r. Główny Geodeta Kraju stwierdził, że z dokumentacji znajdującej się w tym operacie (wykaz zmian) wynika, że działce ewidencyjnej nr [...], będącej własnością A. M. i M. D. Ł. odpowiadają działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] wydzielone z działek ewidencyjnych nr [...], stanowiących użytek droga (dr) i będących we władaniu Miasta Dębica. Jednocześnie, na podstawie tej dokumentacji wydzielono z działek ewidencyjnych nr [...] pozostałe części, stanowiące: działkę ewidencyjną nr [...] odpowiadającą części parceli gruntowej nr [...] wykazanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz K. Ł. i M. M., działkę ewidencyjną nr [...], odpowiadającą części działki ewidencyjnej nr [...] co do której "brak jest danych hipotecznych", działkę ewidencyjną nr [...] odpowiadającą części działki ewidencyjnej nr [...] wykazanej księdze wieczystej nr [...] na rzecz W. W., działkę ewidencyjną [...], która odpowiada działce gruntu nr [...] wykazanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz Skarbu Państwa oraz działkę ewidencyjną nr [...] wykazaną w księdze wieczystej nr [...] na rzecz Skarbu Państwa. Zmieniono również przebieg granicy i oznaczenie działki ewidencyjnej nr [...], będącej własnością W. W., na działkę ewidencyjną nr [...]. Zdaniem organu wykazanie jako właścicieli działki ewidencyjnej nr [...] A. M. i M. D. Ł., zaś jako właściciela działki ewidencyjnej nr [...] W. R. W., a także zmiany przebiegu granicy i oznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] na działkę [...], bez zmiany właściciela, jest zgodne z dokumentacją znajdującą się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w oparciu o którą, na podstawie § 37 - § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, sporządzono operat nr KERG: [...]. Natomiast co do wykazanie Miasta Dębica jako władającego działkami ewidencyjnymi nr [...], Główny Geodeta Kraju wskazał, że jedynie w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...], która nie ma ustalonego właściciela, prawidłowo został wykazany władający - Miasto Dębica. Odnośnie zaś do działek ewidencyjnych nr [...] winni być wykazani właściciele albo ich następcy prawni, zaś odnośnie działek ewidencyjnych nr [...] winien być ujawniony właściciel - Skarbu Państwa i ewentualnie władający. Główny Geodeta Kraju uznał więc, że wykazanie jako władającego działkami ewidencyjnymi nr [...] Miasta Dębica i niewykazanie jako właściciela działek ewidencyjnych nr [...] Skarbu Państwa stanowi rażące naruszenie art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Właściciele tych działek są bowiem znani i powinni być oni (albo ich następcy prawni) wykazani w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto organ podniósł, że objęcie działki ewidencyjnej nr [...] dwiema odrębnymi księgami wieczystymi, w których jako jej właściciele są wpisane różne osoby, nie stoi na przeszkodzie ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków praw tych osób do tej nieruchomości, wynikających z przedmiotowych ksiąg wieczystych. Ewidencja gruntów i budynków rejestruje bowiem stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Dębicy we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Geodeta Kraju nie dopatrzył się wad postępowania prowadzonego zarówno przez Starostę Dębickiego, jak również przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego, w części dotyczącej "odtworzenia działki nr [...] z działek nr [...] oraz [...]", które uzasadniałyby wyeliminowanie w tym zakresie z obrotu prawnego kwestionowanych decyzji. Dodatkowo podkreślił, że przedmiotem prowadzonego przez Głównego Geodetę Kraju postępowania była wyłącznie ocena zgodności z prawem kwestionowanych decyzji pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym, nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak w postępowaniu zwykłym. Tym samym nie jest możliwe dokonywanie oceny, czy organy orzekające w sprawie zastosowały się do wytycznych Sądu, art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ wymagałoby to przeprowadzenia takich samych czynności dowodowych. Z tego samego powodu Główny Geodeta Kraju zarzuty skarżącego uznał za wykraczające poza zakres niniejszego postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym i pozostające bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. W ocenie organu skarżący nie wskazał wad decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., a jedynie polemizuje z oceną materiału dowodowego, jakiej dokonały organy w ramach prowadzonego postępowania.
Skarżący wniósł skargę na tę decyzję Głównego Geodety, zarzucając jej obrazę przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., § 36 i § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38 poz. 454), jak również art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzję Głównego Geodety Kraju.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił. Sąd wskazał, że decyzja Głównego Geodety Kraju wydana została w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 156 i nast. k.p.a. regulujących nadzwyczajne postępowanie administracyjne służące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem przez pryzmat przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. sąd wskazał, że Starosta Dębicki postępował zgodnie ze wskazówkami zawartymi w orzeczeniach sądów administracyjnych, a decyzje organów są prawidłowe.
Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Głównego Geodetę Kraju zakończonego decyzjami z dnia [...] stycznia 2013 roku znak: [...] oraz z dnia [...] marca 2013 roku, nr [...] a także postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę Dębickiego oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego zakończonych wydaniem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2010 roku nr [...] oraz decyzji Starosty Dębickiego z dnia [...] lutego 2010 roku nr [...] i poprzez przyjęcie, iż wymienione organy w zakresie prowadzonych postępowań nie dopuściły się rażącego naruszenia § 36 i § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntowi budynków (Dz. U. nr 38 poz. 454), jak również art. 153 p.p.s.a.;
- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z 153 p.p.s.a. przez przyjęcie, że nastąpiła zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Adaministracyjny w Rzeszowie z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt: II SA/Rz 916/07 w związku z powstaniem sporu granicznego;
art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu lakonicznego uzasadnienia, które jedynie w zdawkowy sposób wyjaśnia rzeczywistą sytuację prawną skarżącego oraz nie wyjaśnia wyczerpująco dlaczego zarzuty skarżącego nie zostały uwzględnione ograniczając się jedynie do prostego zanegowania powołanych przez skarżącego zarzutów;
art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;
art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw, z art. 8 k.p.a. przez pominięcie okoliczności, że w toku postępowania administracyjnego następowała wielokrotna zmienność poglądów prawnych Starosty Dębickiego, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która zdaniem skarżącego nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy co zostało zmarginalizowane przez Głównego Geodetę Kraju przy wydawaniu przedmiotowych decyzji;
- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wzw. żart. 9 i 10 § 1 k.p.a. przez pominięcie, że jak podaje skarżący obieg dokumentów pomiędzy Starostą Dębickim a Krajowym Geodetą Kraju odbywał się poza jego wiedzą i nie był on informowany o wszystkich czynnościach w postępowaniu, w związku z tym skarżący nie miał możliwości reagowania na nowe okoliczności w sprawie;
- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego (prawidłowe wykonanie badań geodezyjnych). Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. W toku postępowania administracyjnego dokumentacja geodezyjna była sporządzana na zasadzie "kameralnej", tzn. z pominięciem bezpośrednich pomiarów w terenie.
Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznana i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły uwzględniać jedynie ewentualne naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, które sformułowane zostały jako zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one niezasadne.
W pierwszej kolejności, przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy przypomnieć, że kontrola Sądu dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym Główny Geodeta Kraju prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2010r., nie rozstrzygał ponownie w sprawie będącej przedmiotem tej decyzji, a tylko badał, czy decyzja z [...] kwietnia 2010r. nie została wydana z naruszeniem przesłanek stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przesłanek określonych w art.156§1 k.p.a.. Stąd też formułując zarzuty skargi kasacyjnej niezwykle istotne jest, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli przez Sąd I instancyjny.
Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczącego rażącego naruszenia art.156 §1 pkt 2 k.p.a w z wz. z art.145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w z wz. z § 36 i § 37 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jak również art.153 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Przede wszystkim należy stwierdzić, że skutecznie sformułowany zarzut rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art.156 §1 pkt 2 k.p.a musi być powiązany z właściwymi przepisami materialnoprawnymi, którymi w rozpoznawanej skardze są wskazane przepisy rozporządzenia. Powołany § 36 stanowi, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w wymienionych w punktach w przypadkach. Natomiast § 37 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r (którą utrzymał w mocy decyzję Starosty Dębickiego z dnia [...] lutego 2010r.)., stanowił, że w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Skarżący kasacyjnie wskazując w zarzucie skargi na naruszenie § 36 rozporządzenia nie podaje i nie uzasadnia na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu, a wręcz stwierdza w uzasadnieniu skargi, że bezsporne w sprawie jest, że dane zawarte w ewidencji nie są wiarygodne, co uzasadnia zastosowanie §37 rozporządzenia. Jak wynika z akt, Starosta Dębicki przed wydaniem decyzji z [...] lutego 2010r., która utrzymana została w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego z dnia [...] kwietnia 2010r., z uwagi, że dane zawarte w ewidencji nie były wiarygodne zastosował §37 rozporządzenia. Aby jednak ustalić przebieg granic działek ewidencyjnych na gruncie, zgodnie z § 37 rozporządzenia, czyli w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych, konieczne jest wcześniejsze ustalenie przebiegu tych granic na gruncie. Mając na uwadze, że w sprawie nie doszło do ustalenia przebiegu granic działki nr [...], jako czynności niezbędnej, poprzedzającej dokonanie terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych, zastosowanie §37 jako podstawy do ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nie było możliwe. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący rażącego naruszenia §37 rozporządzenia jest bezprzedmiotowy. W omawianym zarzucie skargi kasacyjnej wskazano jeszcze na naruszenie art.153 p.p.s.a., odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, który z uwagi, iż w skardze również podniesiono zarzut naruszenia art.153 p.p.s.a. odniósł się do tej kwestii. Mianowicie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 kwietnia 2006r., sygn..akt II SA/Rz 628/05 i z dnia 19 lutego 2008r. sygn..akt II SA/Rz 916/07, jakie wcześniej zapadły w tej sprawie stwierdzono, że bezsporne w sprawie jest, iż dane zawarte w ewidencji nie są wiarygodne w zakresie, w jakim w toku odnawiania operatu ewidencji gruntów, nie zachowano działki odpowiadającej działce nr [...], w takiej sytuacji winien znaleźć zastosowanie §37 rozporządzenia. Organ rozpoznając ponownie sprawę sięgnął zatem do §37 rozporządzenia, jednak ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych w trybie określonym w §37 rozporządzenia nie było możliwe, albowiem nie został spełniona przesłanka określona w tym przepisie, czyli nie doszło do ustalenia przebiegu tych granic na gruncie, albowiem strony nie potrafiły ustalić przebiegu tych granic. Nie możność ustalenia przebiegu granic na podstawie §37 rozporządzenia, spowodowała, że organy zastosowały §39 rozporządzenia. W takich okolicznościach zarzut naruszenia art.153 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowy, albowiem to, że nie doszło do ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie §37 rozporządzenia, nie wynika z faktu, że organ pominął ten przepis, ale z faktu, że nie została spełniona przesłanka określona w tym przepisie. Stąd też ten podstawowy zarzut skargi kasacyjnej jest bezprzedmiotowy. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie przepisów procesowych. Nie można zgodzić się z zarzutem dotyczącym naruszenia art.141 §4 p.p.s.a, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi określone w tym przepisie i wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd nie ogranicza się do prostego zanegowania powołanych przez skarżącego zarzutów, ale wyjaśnia dlaczego powołane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia § 36, § 37 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów, czy też art.153 p.p.s.a. są niezasadne.
Kolejne zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą naruszenia art.3 §1 i art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art.10§1, art.7, art.75 §1, art.77 §1 oraz art.80 k.p.a. i dotyczą ustaleń faktycznych w sprawie, zebranego materiału dowodowego jego oceny. W uzasadnieniu tych zarzutów, skarżący odwołuje się do okoliczności, które spowodowały zaistniały spór, szeregu dokumentów jakie na przestrzeni lat zostały sporządzone takich jak: kopia pierworysu mapy ewidencji gruntów i budynków miasta Dębica, założonej w latach 1965-1972, do szkicu polowego nr [...], do szkicu polowego nr [...] sporządzonego pod koniec 1966r., szkicu polowego nr [...] sporządzonego w 1971r.. Te zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą samego przebiegu postępowania i ustaleń faktycznych w nim poczynionych. Odnosząc się do tych zarzutów należy stwierdzić, że są one bezprzedmiotowe. Zarzuty te zostały sformułowane w ten sposób, jakby w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne toczyło się w trybie zwykłym, a nie w trybie stwierdzenia nieważności. Jeszcze raz należy podkreślić, że w tym postępowaniu organ Główny Geodeta Kraju badał wyłącznie, czy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dla Województwa Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2010r. nie została wydana z naruszeniem przesłanek określonych w art.156 §1 k.p.a., natomiast przedmiotem tego postępowania nie było ponowne rozpoznanie sprawy, która była przedmiotem decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r. Stąd też sformułowane zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów postępowania, a w szczególności powołanych przepisów k.p.a. nie mogły być uwzględnione.
W ostatnim akapicie uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący stwierdza, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie będzie mieć doniosły charakter gdyż ustali stan prawny po wieloletnich próbach skarżącego ustalenia pierwotnych, zgodnych ze stanem faktycznym i prawnym granic przedmiotowej działki. Mając na uwadze powyższe stwierdzenie (dotyczące ustalenia stanu prawnego) należy przypomnieć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte jest stanowisko, że z regulacji prawnej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), a zwłaszcza z art. 20, art. 22 i art. 24 tej ustawy wynika charakter prawny prowadzonej przez organy administracji publicznej ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadaje czy ujmuje praw, ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.