Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 366/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3238/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działające na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. orzekło o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy orzeczono o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy Al. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 17.556 m2, uregulowanego w KW Nr [...] oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania R. w W. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1626/12 oddalił skargę R. w W. na decyzję SKO nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Od wyroku tego została wniesiona przez stronę skarga kasacyjna.

Następnie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek R. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] odmówiło na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji objętych wnioskiem. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że żądanie wnioskodawcy nie może zostać uwzględnione, bowiem decyzja SKO nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. uzyskała walor powagi rzeczy osądzonej, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1626/12 oddalił skargę na ww. decyzję Kolegium. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jeżeli strona nie zgadza się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, to powinna kwestionować w odpowiednim środku odwoławczym orzeczenie, w którym zawarte są ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Nie można natomiast żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która była przedmiotem oceny w sprawie zawisłej przed sądem administracyjnym. Ponadto, jak wynika to z akt sprawy [...] sprawa toczy się obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w wyniku złożenia skargi kasacyjnej przez stronę. Od wyroku wydanego przez ten Sąd zależy byt prawny rzeczonych decyzji. W każdym jednak przypadku nie można prowadzić równoległego postępowania przed organem administracyjnym w sprawie, która podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. W wyroku sygn. akt II FSK 1328/10 z dnia 10 stycznia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Wyrok ten adekwatny jest również do sprawy.

Od ww. postanowienia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła R. We wniosku strona podniosła zarzut naruszenia przez Kolegium art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie, czy oddalenie skargi R. w W. przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1626/12 nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). W ocenie wnioskodawcy SKO błędnie uznało, że wspomniany wyrok WSA i toczące się obecnie postępowanie przez NSA ze skargi kasacyjnej R. stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji SKO nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zasadnie odmówiło na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., zaś zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogły być uwzględnione. Organ podzielił pogląd, iż nie można prowadzić równoległego postępowania przed organem administracyjnym w sprawie, która podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 61a k.p.a.: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania."

W ocenie Kolegium, kluczową okolicznością dla prawidłowości zaskarżonego postanowienie musi być uwzględnienie faktu, iż wnioskowana do weryfikacji w trybie nieważności decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1626/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję Kolegium, natomiast złożona od tego wyroku skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 1548/13) nie została rozpoznana.

Ustalony stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że wnioskowana do weryfikacji decyzja ostateczna została poddana kontroli sądowoadministracyjnej, musi skutkować przyjęciem stanowiska o braku możliwości (niedopuszczalności) prowadzenia przez organy administracji publicznej jakiegokolwiek z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w tej – zawisłej przed sądem administracyjnym – sprawie.

Zakaz wszczęcia przez organy administracji nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (w tym postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności) w stosunku do decyzji lub postanowienia, na które uprzednio została skutecznie złożona skarga do sądu administracyjnego – zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie – wywodzony jest na podstawie art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Przyjmuje się, że ratio legis tego przepisu wskazuje, że zmierza on do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy (administracyjnego i sądowoadminstracyjnego), gdyż każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ administracji w trybie nadzwyczajnym prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań i mogłoby spowodować niepożądane komplikacje i zbędne wydłużenie postępowań.

Przepis ten nie rozstrzyga jednak, czy możliwe jest wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, a tym samym, czy skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji bądź postanowienia. Podstawowym argumentem przemawiającym za przyjęciem takiego stanowiska jest wzgląd na konieczność wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego.

Powołując się na orzecznictwo sądowe, organ uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem.

Rozpoznając sprawę Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Podkreślił, że zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1626/12 oddalił skargę R. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa wieczystego użytkowania nieruchomości położonej w Warszawie przy Al. [...]. Od tego wyroku strona złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Następnie R. z siedzibą w W. złożyła w dniu 19 czerwca 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz decyzji ją poprzedzającej. W dacie składania wniosku a także w chwili wyrokowania w sprawie toczyło się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W przedmiotowej sprawie mamy zatem do czynienia z taką sytuacją, że z jednej strony w sprawie toczy się postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie kontroli legalności decyzji zaskarżonej skargą kasacyjną (decyzja nie jest jeszcze prawomocna), a z drugiej strony skarżący wniósł o wszczęcie w trybie nadzwyczajnym postępowania dotyczącego wskazanej decyzji.

Przedmiotem sporu w sprawie jest zatem kwestia konsekwencji zbiegu dwóch postępowań: sądowoadministracyjnego oraz administracyjnego, zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Rozstrzygnięcie w sprawie wymaga więc w pierwszej kolejności odpowiedzi na pytanie, czy można dopuścić do istnienia dwutorowości postępowań kontrolnych obejmujących ten sam przedmiot postępowania. W ocenie Sądu, zasadnie SKO odmówiło wszczęcia postępowania, zaś przedmiotowe rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa, co uzasadniało oddalenie skargi.

Zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Przepis ten ma w założeniu zapobiegać właśnie rozstrzyganiu o bycie prawnym decyzji jednocześnie w dwóch konkurencyjnych trybach. O ile zatem nie toczy się jeszcze postępowanie sądowoadministracyjne w momencie uruchomienia któregoś z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej, ustawodawca istotnie przyznaje pierwszeństwo postępowaniu już zainicjowanemu przed organami administracyjnymi, nakazując w tym wypadku zawieszenie postępowania sądowego. Artykuł 56 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie normuje natomiast tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. Ustawy procesowe, które regulowały postępowanie sądowoadministracyjne przed wejściem w życie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, również nie zawierały takich unormowań. Jednakże na ich tle, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Stanowisko to jest aktualne na gruncie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Analizując treść art. 56 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i trzeba mieć na uwadze, że ratio legis tego przepisu zmierzało do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy, natomiast każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ w czasie, gdy toczy się już postępowanie przed sądem administracyjnym, prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań. Kumulacja postępowań, a właściwie zapadłych w ich wyniku rozstrzygnięć, byłaby nie tylko zbędna, ale i niepożądana z uwagi na mogące stąd wyniknąć dodatkowe komplikacje i – de facto – wydłużenie się postępowań, a także z uwagi na konieczność ochrony autorytetu zapadłych orzeczeń.

W celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego należy przyjąć, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, s. 153-154; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 269-270). Również w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, że nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także postępowania o wznowienie postępowania po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego.

Sąd wskazał, że w sytuacji skutecznego wniesienia przez stronę skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, postępowanie sądowoadministracyjne jest nadal w toku, bowiem wyrok nie ma przymiotu prawomocności, zaś zaskarżona decyzja pośrednio nadal jest poddana pod ocenę sądu administracyjnego. Stąd też wynikający z art. 56 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakaz wyłączenia dwutorowości postępowań: sądowego i administracyjnego należy, zdaniem Sądu, odnosić także do sytuacji, gdy postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na etapie II instancji.

W dalszej kolejności Sąd podkreślił, że w pełni akceptuje tezę NSA sformułowaną do wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt I FSK 1470/06, zgodnie z którą "z unormowania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję tego przepisu, jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu. Mimo zatem niesformułowania expressis verbis w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej zakazu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do sądu administracyjnego, należy przyjąć, że po wniesieniu prawnie skutecznej skargi do sądu prowadzenie takich postępowań jest dopuszczalne jedynie w granicach określonych w art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd przyjął stanowisko, że SKO nie jest uprawnione do wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, gdy z powodu wniesienia skargi kasacyjnej do NSA toczy się już postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie kontroli wyroku WSA w Warszawie dotyczącego oceny legalności tej decyzji. Dopóki w sprawie nie zapadł prawomocny wyrok, brak jest więc podstaw do wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Każda bowiem ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest niedopuszczalna. Podzielając w pełni argumentacje zawartą w przytoczonych powyżej orzeczeniach, Sąd stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia powołany przez stronę skarżącą zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 61a, 7 i 6 k.p.a.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61a i 6 k.p.a. Sąd wskazał, że jest on chybiony bowiem przedstawione wcześniej wywody wskazują na zasadność odmowy wszczęcia postępowania. Natomiast jeśli chodzi o uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. podnieść należy, że mógłby być on skuteczny, gdyby odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z przyczyn wskazanych przez organ I instancji, jednak organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że przyczyną uniemożliwiającą wszczęcia postępowania nie jest art. 153 lecz art. 56 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i swoje stanowisko w tym zakresie prawidłowo uzasadnił.

Z powyższego wynika, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co czyni skargę nieuzasadnioną. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

R. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, tj.:

1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 56 tej ustawy poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż fakt prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest kontrola legalności decyzji administracyjnej, uniemożliwia wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji administracyjnej, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 61a § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności Decyzji SKO oraz Decyzji Prezydenta z uwagi, na to, że Decyzja SKO była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 1626/12), a obecnie toczy się postępowanie ze skargi kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co miało istotny wpływ na wynik postępowania;
2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 § 1 tej ustawy w związku z art. 28 k.p.a. polegające na niezastosowaniu, poprzez pominięcie spółki R. jako strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która została tej spółce doręczona, tj. Decyzji Prezydenta, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Na tych podstawach wnosiła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
2. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wpisu i wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 56 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego reguluje przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, stanowiąc, że organ odmawia wszczęcia postępowania jeżeli z innych, od podmiotowych, przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Przyjęte rozwiązania prawne dopuszczają możliwość prawną zaskarżenia decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej oraz na drodze sądowej. Dopuszczalność zaskarżenie na tych drogach oparta jest na zasadzie konkurencyjności, do strony należy wybór drogi. Granice tej konkurencyjności wyznaczają przepisy prawa. Zgodnie z art. 56 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "W razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenie nieważności aktu lub wznowienie postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu". W przypadku wszczęcia na drodze administracyjnej jednego z trybów nadzwyczajnych, a następnie wniesienie skargi do sądu administracyjnego, postępowanie sądowoadministracyjne podlega zawieszeniu. Inne rozwiązanie obowiązuje gdy strona wybrała drogę postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza przejście kompetencji do kontroli zgodności z prawem decyzji na sąd administracyjny. Granice kompetencji na drodze administracyjnej, a zatem dopuszczalności weryfikacji i stosowane środki wobec decyzji przez organ administracji są ograniczone. Zgodnie z art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy (...)".

Przejście właściwości na sąd administracyjny weryfikacji decyzji administracyjnej wyłącza dopuszczalność weryfikacji na drodze administracyjnej. Nie są zasadne argumenty w skardze kasacyjnej, które można odnieść do kwestii dopuszczalności nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego po prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego. W uchwale z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartego żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienia – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a."

Nie jest dopuszczalne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem jest przedmiotem kontroli zgodności z prawem w toku prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego czy to przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, czy w następstwie złożenia skargi kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W sprawie zgodności z prawem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2012 r. nr [...] jest przedmiotem postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (sygn. akt I OSK 1548/13), wyłączało to dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na drodze administracyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ oraz art. 33 § 1 tej ustawy w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie organ wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na żądanie R. Nie są zasadne zarzuty co do możliwości naruszenia prawa R. Naruszenie prawa do czynnego udziału nie jest przesłanką nieważności decyzji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa do sądu. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest zaskarżone do sądu i strona skarżąca to prawo do obrony uruchomiła, zaskarżając postanowienie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.