Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 94/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.K. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
W dniu [...] października 2017 r. skarżący zwrócił się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (dalej zwanego GOPS) z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na dojazd do: lekarza internisty, celem uzyskania kolejnego skierowania do ortopedy - w związku z koniecznością realizacji postanowień kontraktu, lekarza ortopedy - celem uzyskania opinii dla lekarza medycyny pracy, GOPS - celem wykonania prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym [...] r.
W dniu [...] października 2017 r. Wójt Gminy S. wydał decyzję odmawiającą skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Dokonując analizy sytuacji finansowej i osobistej skarżącego oraz udzielanego mu wsparcia finansowego organ uznał, że udzielana pomoc uwzględnia potrzeby skarżącego i jest adekwatna do możliwości, jakie może zaoferować ośrodek dysponujący określonym budżetem. Organ zauważył przy tym, że choć żaden z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: Dz.U. z 2018, poz. 1508), zwanej dalej u.p.s., nie reguluje częstotliwości ubiegania się o zasiłek celowy, to nie może taka pomoc mieć charakteru comiesięcznego regularnego wsparcia. Zasiłek celowy ma bowiem charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołując się na regulację art. 2, 3, 8 i 39 u.p.s. Kolegium zwróciło uwagę na cele pomocy społecznej oraz dokonało oceny sytuacji życiowej skarżącego. Zaakcentowało m.in., że skarżący nie jest osobą nieporadną, korzysta nieodpłatnie z mieszkania, a ponadto uzyskuje pomoc rzeczową od syna, byłej żony, sąsiadów i znajomych. Kolegium wskazało również na wysokość wsparcia finansowego udzielanego skarżącemu przez GOPS. Jednocześnie wyjaśniło, że pomoc społeczna nie może polegać na wyrównaniu wszystkich niedostatków nawet o charakterze elementarnym, gdyż pełni ona jedynie funkcję uzupełniającą w stosunku do własnych możliwości podopiecznych, którzy zobowiązani są do czynienia starań o rozwiązywanie swoich problemów życiowych przede wszystkim we własnym zakresie.
W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanych zasiłków, albowiem wskazane potrzeby wiążą się z umożliwieniem mu życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skarżący podał przyczyny braku podjęcia przez niego zatrudnienia oraz podkreślił, że przyznanie mu wnioskowanych zasiłków nie doprowadzi do ewentualnego pokrzywdzenia innych wnioskodawców, z uwagi na nadwyżkę środków finansowych pozostających w budżecie GOPS.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Powołując się na regulację art. 39 u.p.s. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na charakter pomocy udzielanej w formie zasiłku celowego oraz konieczność wzięcia pod uwagę ogólnych zasady przyznawania pomocy społecznej określonych w art. 3 u.p.s. Wskazał również, że świadczenie to może, ale nie musi zostać przyznane nawet jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki, aby je otrzymać. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Organ musi uwzględnić środki finansowe, jakimi dysponuje oraz zakres zgłoszonych przez wnioskodawców żądań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zawarte w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w ramach pomocy społecznej nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji dokonana przez organ ocena wszystkich okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie skarżącemu wnioskowanej była należyta i nie przekroczyła granic swobodnego uznania.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego:
- 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez błędną wykładnie polegającą na uznaniu, iż skarżącemu w danym miesiącu zostały już przyznane zasiłki, a zatem nie istnieją podstawy do przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów dojazdu do lekarza ortopedy, lekarza internisty oraz GOPS, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym dorobkiem judykatów sądów administracyjnych oraz poglądem doktryny katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny, jak również brak jest przepisów limitujących możliwość ubiegania się o zasiłek celowy w danym miesiącu, ergo na podstawie ww. przepisu ustawy możliwym było przyznanie kolejnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów dojazdu do lekarza ortopedy, lekarza internisty oraz GOPS;
- 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 4, art. 100 ust. 1 oraz art. 106 ust. 2 u.p.s. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy zasiłek celowy na dojazd do lekarza internisty, lekarza ortopedy oraz GOPS mógł być przyznany w formie biletu kredytowego, co nie wymagało wydania decyzji administracyjnej, a co za tym idzie pozwalało uprościć postępowanie administracyjne, a tym samym wypełnić zasadę kierowania się przez organ dobrem osoby korzystającej z pomocy społecznej.
Podniósł także zarzuty naruszenia prawa procesowego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i braku odniesienia się do całokształtu stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności do zarzutu skarżącego, iż przyznanie zasiłku celowego na dojazd do ww. miejsc nie było równoznaczne z "zaspokojeniem wszystkich potrzeb skarżącego", a wyłącznie drobnej potrzeby osoby uprawnionej, które to kryteria zostały przez skarżącego spełnione;
- 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela, przejawiającego się w nierozpatrzeniu całości materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie oraz błędną interpretację przepisów prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a w szczególności uznaniu, że gospodarowanie środkami pieniężnymi przez ośrodek pomocy społecznej jest irrelewantne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ewentualnie - w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Nadto, wystąpił o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 4 kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała dotychczasowe stanowisko, cofając przy tym zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przyznanie kosztów pomocy prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący oparł tę skargę na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w powołanym przepisie, uwzględniając ustalony w sprawie przez organ stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonej decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku przepis art. 151 p.p.s.a. Z rozważań Sądu pierwszej instancji jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia.
Przypomnieć przy tym należy, że nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarcie w uzasadnieniu wyroku innej oceny legalności zaskarżonych orzeczeń niż ocena postulowana przez skarżącego kasacyjnie. Zarzut błędu w zakresie konstrukcji uzasadnienia byłby uzasadniony, gdyby treść orzeczenia nie odpowiadała przyjętej w uzasadnieniu podstawie prawnej bądź też Sąd dopuściłby się błędu w zakresie logicznego rozumowania, wyjaśniając przyjętą podstawę prawną, jeśli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie.
Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w aspekcie oddalenia skargi bowiem ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy został oparty o zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności na przeprowadzonym ze skarżącym wywiadzie środowiskowym. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku, tj. uwzględnienia słusznego interesu strony. Przepis ten stanowi bowiem ogólną zasadę postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a uzasadnienie faktyczne decyzji wydanej w sprawie powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).
W ocenie skarżącego kasacyjnie uwzględnienie słusznego interesu strony przez Sąd winno skutkować uchyleniem decyzji organu i podjęciem orzeczenia zgodnie z jego oczekiwaniami. Niemniej jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznego interesu strony nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a nie na podstawie ogólnej zasady uwzględnienia słusznego interesu obywatela - w szczególności, jeżeli uwzględnienie tego interesu spowodowałoby podjęcie rozstrzygnięcia niezgodnego z obowiązującymi w tym zakresie normami prawa materialnego.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.
Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie zasługiwał na uwzględnienie. Wskazany przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami.
Skoro zatem zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s., to prawidłowy jest wniosek, że z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej.
Wskazać należy, że kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem ich zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne, czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji i czy prawidłowo uzasadniono wybór rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty o wyraźnie określone kryteria, którymi kierował się organ. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej sformułowane w art. 2 - 4 u.p.s. Takie ustawowe kryterium legło także u podstaw oceny legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, którą to kontrolę przeprowadził Sąd pierwszej instancji.
Podnieść jednocześnie należy, że art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może być interpretowany z pominięciem innych przepisów powołanej ustawy, w tym m.in. art. 3 ust. 4 obligującym organy do uwzględnienia przy rozważaniu przyznania pomocy własnych możliwości finansowych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej.
W związku z tym są one zobligowane dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach odmowa ich przyznania osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania. Takie rozstrzygnięcie jest przy tym dodatkowo uzasadnione w sytuacji, gdy ubiegający się o pomoc, korzystał z niej w ostatnim okresie czasu w identycznej lub innej formie.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że skarżący jest objęty systematyczną opieką GOPS w S. W październiku 2017 r. złożył 13 wniosków o zasiłki celowe. Przyznano mu pomoc w formie zasiłków celowych na łączną kwotę 350,00 zł, otrzymał również zasiłek okresowy w kwocie 317,00. Ponadto w październiku wypłacona została kwota zasiłku celowego w wysokości 200,00 zł przyznana decyzją z dnia 22 sierpnia 2017 r. Oznacza to, że GOPS w S. systematycznie pochyla się nad potrzebami skarżącego. Musi jednak kierować się nie tylko sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną skarżącego, ale i własnymi możliwościami finansowymi. Musi mieć także na względzie ogólną liczbę osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszane przez nich żądania.
W kontekście wnioskowanego zasiłku celowego na pokrycie kosztów dojazdu podkreślenia wymaga, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że skarżący posiada już skierowanie do ortopedy, był umówiony na wizytę lekarską, na którą się nie zgłosił, przełożył termin wizyty, a wydane uprzednio skierowanie nie traci ważności. Stąd nieuzasadnione jest domaganie się zasiłku na ten cel.
Z kolei w dniu [...] października 2017 r. skarżący osobiście odbierał przyznane mu zasiłki w kasie Urzędu Gminy S. i wówczas mógł zapoznać się z interesującymi go aktami spraw wszczętych na jego wniosek, czego nie uczynił. Ta okoliczność czyni nieuzasadnionym żądanie zasiłku na koszty dojazdu do GOPS w związku z toczącymi się postępowaniami administracyjnymi.
Nawet zatem trudna sytuacja skarżącego, która nie jest kwestionowana zarówno przez organy obu instancji, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie musiała skutkować obowiązkiem przyznania pomocy na pokrycie wnioskowanych kosztów. Choć skarżący spełniał kryteria uprawniające go do otrzymania zasiłku celowego, to zasadniczo z powodu ograniczonych możliwości finansowych organu, a które to powody organ przedstawił, oraz z uwagi na wysokość dotychczas przyznanej stronie pomocy, a przede wszystkim w związku z brakiem zasadności w odniesieniu do wnioskowanych potrzeb, skarżący nie musiał jej otrzymać.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 39 ust. 4, art. 100 ust. 1 oraz art. 106 ust. 2 u.p.s., to stwierdzić przyjdzie, że również ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 39 ust. 4 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego. Z kolei po myśli art. 106 ust. 2 u.p.s. przyznanie pomocy w takiej formie nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Z powołanych przepisów wynika, że w sytuacji uwzględnienia wniosku o przyznanie zasiłku celowego na dojazd, organ może przyznać stronie bilet kredytowany i wówczas dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej. Powołane przepisy znajdują zastosowanie jedynie w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Skoro natomiast w niniejszej sprawie organ nie naruszył prawa odmawiając przyznania wnioskowanego zasiłku celowego, co zostało wyżej wykazane, to nie można skutecznie zarzucić mu naruszenia przepisów, które znajdują zastosowanie jedynie w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.