Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 6/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2017 r., nr [...], o odmowie przyznania S. C. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Organ podał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w wyżej cytowanym art. 83 ustawy, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Prezes ZUS po ponownym rozpatrzeniu sprawy nadal nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu.
Organ ustalił, że wnioskodawca na przestrzeni 53 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji udokumentował łącznie 25 lat i 13 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Prezes ZUS wskazał, że nie kwestionuje faktu, iż wnioskodawca posiada odpowiedni do wieku staż ubezpieczeniowy. Wystąpienie tej okoliczności nie wystarcza jednak do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, bowiem aby przyznać przedmiotowe świadczenie, należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności w sprawie i dokonać ich oceny pod kątem szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do przyznania świadczenia w trybie zwykłym.
Organ podał, że w ocenianym do uprawnień 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy - zamiast wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wnioskodawca udokumentował jedynie 2 lata, 1 miesiąc i 7 dni tych okresów.
Wskazał, że wnioskodawca od 02.02.1979 r. do 26.01.1981 r., od 18.04.2004 r. do 19.07.2005 r. oraz od 01.04.2007 r. do 30.09.2013 r., tj. przez ponad 9 lat, nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W ocenie organu niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym. W wyżej wymienionych okresach nie była wobec wnioskodawcy ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.
Organ podał, że lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z 12 lipca 2017 r. ustalił u wnioskodawcy całkowitą niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji od 30 września 2013 r. Prezes ZUS zwrócił uwagę, że wykonywanie zatrudnienia z pominięciem ubezpieczenia, jakkolwiek może być zrozumiałe ze względu na przymus ekonomiczny, jednak nie może być uznane za okoliczność szczególną, na której zaistnienie sam zainteresowany nie miał wpływu. Osoba, która decyduje się na taką formę wykonywania pracy, winna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych.
Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków na zasadach ogólnych.
Organ podkreślił jednocześnie, że trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie na podstawie przepisu art. 83 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. C., domagając się jej uchylenia i przyznania świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie 4 lipca 2018 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Zarzucił naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. Podniósł, że organ powinien przesłuchać skarżącego, ewentualnie wystąpić do niego z pytaniem dotyczącym szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że postępowanie zostało przeprowadzone przez organ zgodnie z wymogami k.p.a., a ustalenie Prezesa ZUS w zakresie braku spełnienia łącznie wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest – w stanie faktycznym tej sprawy – prawidłowe. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem prawa.
Sąd pierwszej instancji podał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.). Przepis ten pozwala na uzyskanie świadczenia w drodze wyjątku przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym – jednakże po spełnieniu wszystkich przesłanek w nim przewidzianych. Sąd ten podkreślił, że decyzja wydawana ww. podstawie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, wyłącznie do organu należy decyzja, czy przyzna świadczenie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie sytuacja taka jednak nie zachodzi, albowiem organ prawidłowo stwierdził, że nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły nabycie skarżącemu uprawnień w trybie zwykłym i swoje stanowisko należycie uzasadnił.
Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2176/13, Sąd pierwszej instancji wskazał, że za szczególne okoliczności w sprawach z zakresu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się jakieś konkretne zdarzenie lub trwały stan, które mogą powodować niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty, czyli wykluczać aktywność zawodową osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Sama trudna sytuacja materialna nie może stanowić wyłącznej przyczyny uzasadniającej przyznanie świadczenia. Świadczenie, o którym mowa w ww. przepisie, nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców.
Sąd ten wskazał, że w sprawie jest bezsporne, że skarżący od 30 września 2013 r. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji, co zostało stwierdzone w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z 12 lipca 2017 r. Spełniony zatem został warunek niemożności podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy. Skarżący udokumentował 25 lat i 13 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Z akt sprawy nie wynika jednak aby w okresie poprzedzającym 30 września 2013 r. wobec skarżącego orzeczona była choćby częściowa niezdolność do pracy, która mogłaby być ewentualnie rozważana przez organ jako niezależna od strony przeszkoda w wypracowaniu świadczenia w trybie zwykłym.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżący wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy podał, że nie było dla niego pracy, więc pozostawał na utrzymaniu żony. W ocenie tego Sądu nie było w sprawie podstaw, aby organ zwracał się do wnioskodawcy z dodatkowym żądaniem wykazania szczególnych okoliczności, czy aby miał obowiązek przesłuchać stronę. Stronie wiadome było, że konieczne jest wykazanie przesłanki szczególnych okoliczności. To, że wskazany przez wnioskodawcę brak pracy i pozostawanie na utrzymaniu żony nie stanowią okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 powołanej wyżej ustawy nie oznacza, że organ uchybił przepisom prawa procesowego. W sprawach o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, to na stronie spoczywa obowiązek wykazania szczególnych okoliczności. Nie jest przy tym rolą organu poszukiwanie dowodów mających potwierdzać spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki szczególnych okoliczności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjęto, że za szczególną okoliczność w rozumieniu omawianego przepisu przyjmuje się wyłącznie obiektywne i niezależne od woli konkretnej osoby zdarzenia, bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawca przedłożył jakiekolwiek dowody potwierdzające, że w okresie przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy poszukiwał zatrudnienia, jednakże pracodawcy odmawiali przyjęcia go do pracy. Nie zostało zatem udokumentowane, że wnioskodawca nie mógł znaleźć pracy z przyczyn obiektywnych i nie do przezwyciężenia.
Sąd ten wskazał, że w sprawie nie chodzi o szczególną sytuację wnioskodawcy, w jakiej znalazł się obecnie, gdy w istocie nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia i wypracowania świadczenia w trybie zwykłym. Zgodził się również z Prezesem ZUS, że przedmiotowe świadczenie nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. C. reprezentowany przez adwokata, zaskarżając orzeczenie w całości. Na podstawie art. 188 p.p.s.a. domagał się uwzględnienia jego skargi w całości. Nadto oświadczył, że nie chce aby niniejsza sprawa została rozpoznana na rozprawie.
Skargę kasacyjną oparł na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 9, 77 i 86 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z obrazą wskazanych przepisów k.p.a., albowiem w toku postępowania nie przesłuchano S. C. na okoliczności dotyczące spełnienia przez niego przesłanek z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w sytuacji, gdy Prezes ZUS stwierdził, że nie udało mu się pozyskać materiału dowodowego do wyjaśnienia czy zainteresowany spełnia przesłankę "szczególnych okoliczności".
W uzasadnieniu rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał, że Prezes ZUS w uzasadnieniu decyzji nie przedstawił żadnych możliwych okoliczności, które uzasadniałyby uzyskanie renty w drodze wyjątku. Skarżący nie zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że stronie wiadome było, że musi ona wykazać przesłankę szczególnych okoliczności. Jego zdaniem nie można zakładać, że interesant potrafi odczytać skomplikowany wywód prawny zawierający sformułowania ustawowe. Obowiązek poszukiwania dowodów spoczywa na organach administracji, które nie mogą przenosić ciężaru dowodzenia na stronę postępowania.
Skarżący zwrócił uwagę, że zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Prezes ZUS wskazali na wyczerpanie środków dowodowych i istnienie niewyjaśnionych faktów, od których zależy rozstrzygnięcie sprawy. Zatem obowiązkiem organów było przesłuchanie strony na okoliczność "szczególnych okoliczności" zachodzących w sprawie, czego nie uczyniono i czym naruszono przepisy postępowania.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej Prezes ZUS nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Dla prawidłowej oceny zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania, konieczne jest w pierwszej kolejności wskazanie, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.). Przepis ten pozwala na uzyskanie świadczenia w drodze wyjątku przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym – jednakże po spełnieniu wszystkich przesłanek w nim przewidzianych. Decyzja wydawana na ww. podstawie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, wyłącznie do organu należy decyzja, czy przyzna świadczenie.
Rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego sprawę z zakresu przyznania świadczenia wyjątkowego, organ administracji zobowiązany jest do przestrzegania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim tych, które dotyczą postępowania dowodowego przeprowadzonego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona, jak już wyżej wskazano, do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.
Wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 roku, sygn. akt I SA 945/00).
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie sposób zarzucić organowi podejmującemu w niniejszej sprawie decyzję, jak i akceptującemu jego działanie Sądowi pierwszej instancji, naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w skardze kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można mówić o naruszeniu art. 7 k.p.a. w sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie kwestionuje stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Z przepisu art. 77 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji powinien za wadliwe uznać działania organu odnośnie do konieczności pełniejszego zebrania materiału dowodowego, w szczególności przez uzupełnienie tego materiału o dowód w postaci przesłuchania skarżącego na okoliczności dotyczące spełnienia przez niego przesłanek z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Zauważyć należy, że jakkolwiek w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów, które podnosi strona. Nie budzi przecież wątpliwości, że w postępowaniu o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku to podmiot wnoszący o jego wszczęcie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., I OSK 1282/10 oraz z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2399/15 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Informacji Sprawach). Jeśli zatem skarżący domagał się przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, to na nim spoczywał obowiązek przedstawienia dodatkowych dowodów wskazujących na istnienie w sprawie szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Organ nie miał obowiązku poszukiwania dodatkowych dowodów, w tym prowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego wskazujących na rzeczywiste szczególne okoliczności uniemożliwiające mu podjęcie pracy. To skarżący powinien dowody te przedstawić, by organ mógł je zweryfikować. Nie można zatem skutecznie zarzucić organowi rozpatrującemu sprawę, że w sprawie doszło do naruszenia art. 86 k.p.a., którego to naruszenia Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie dostrzegł. Zgodnie z art. 86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę.
W tych okolicznościach za niezasadny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a., który to przepis prawa ustanawia zasadę informowania stron. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, odnosi się do toczącego się postępowania - od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Tym niemniej, art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielenia porad prawnych, czy też doradztwa. Nie jest również równoznaczny z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach, czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów. Określony w tym przepisie obowiązek nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej, czy zastępowaniem ich aktywności przez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania.
Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.