Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 16 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1743/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę R.R. prowadzącego działalność gospodarczą "A." w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej jako "Minister" lub "MSWiA", z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdu samochodowego.
Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", przejawiające się zaniechaniem uchylenia zaskarżonych decyzji i błędnym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., w konsekwencji błędnej aprobaty naruszeń przez organ art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegających na:
- błędnym zaaprobowaniu rozumowania organu, że wnioskodawca winien wykazać wzrost przewozów spornej substancji, nie zaś utrzymanie ich na tym samym poziomie, skoro ubiegał się o ponowne uprzywilejowanie czasowo wycofanego z użytku pojazdu,
- błędnym zaaprobowaniu ograniczenia przez organ postępowania dowodowego do wywiadu w pięciu arbitralnie wybranych, spośród [...], ośrodków będących odbiorcami B., mimo wskazywania przez stronę wadliwości tej czynności,
- błędnym zaaprobowaniu pominięcia wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego, a zmierzających do ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy,
- błędnym zaaprobowaniu braku oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym zestawień przewozów przedstawionych przez wnioskodawcę,
- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., przejawiające się zaniechaniem uchylenia zaskarżonych decyzji i błędnym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a oraz błędną wykładnię art. 7, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. poprzez orzeczenie na niekorzyść skarżącego ponad zakres kognicji organu, polegające na uznaniu, że organ ten jest zwolniony z poszukiwania materiału dowodowego a inicjatywa dowodowa spoczywa wyłącznie na stronie.
W oparciu o tak zakreślone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji oraz uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu o numerze [...] z [...] kwietnia 2017 r., a także przekazanie sprawy organowi administracji celem ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji celem ponownego rozpatrzenia. Opcjonalnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie celem ponownego rozpoznania. Wniósł również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w sprawie błędnie założono, że ponowne uprzywilejowanie tego samego pojazdu możliwe było wyłącznie przy zwiększonej liczbie przewozów. W ocenie skarżącego, dla organu nie powinno mieć znaczenia to, czy liczba przewozów B. zwiększyła się, skoro przez uzyskanie zezwolenia skarżący dążył jedynie do przywrócenia stanu floty uprzywilejowanej, której liczebność organ już zaaprobował. Wobec tego skarżący uznał, że organ poprowadził postępowanie w niniejszej sprawie, w niewłaściwym zakresie, gdyż istotne dla sprawy było jedynie to, czy liczba przewozów utrzymuje się na tym samym poziomie. Z kolei WSA rozumowanie to zaaprobował – mimo, że postępowanie dotknięte było od początku wadą polegającą na błędnym założeniu, które legło u podstaw procedowania dowodowego. Skarżący nie zgodził się też ze stwierdzeniem WSA jakoby "nie organ ma poszukiwać dowodów z urzędu (...), a wnioskujący ma wykazać i uzasadnić złożony wniosek". Zaakcentował przy tym, że przedstawił zestawienie przewozów, z którego wynikało, że na początku 2017 r., (gdy toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie) nastąpił wzrost przewozów o ok. 30%. Podał również pełną listę ośrodków z którymi współpracuje i wniósł o przesłuchanie świadków i jego samego na okoliczność liczby przewozów i ich organizacji, a także zarzucił organowi arbitralne dokonanie weryfikacji jego twierdzeń przez zwrócenie się wyłącznie do części odbiorców oraz pominięcie w wywiadzie producenta, który posiada zestawienie wszystkich zlecanych przewozów. Mimo to organ nie przeprowadził wnioskowanych czynności dowodowych, a WSA to zaaprobował. Za całkowicie bezpodstawne skarżący uznał ograniczenie się przez organ do przeprowadzenia z urzędu dowodu w postaci wywiadu w pięciu ośrodkach (z [...]), co do których wnioskodawca wskazywał, że prowadzi najmniejszą liczbę dostaw – jako wystarczające. Podkreślił przy tym, że jeden z zapytanych przez organ podmiotów udzielił informacji, zgodnie z którą wnioskodawca jest jedynym przewoźnikiem dowożącym B., a aktualnie dochodzi do sytuacji, gdy zdarzają się opóźnienia i pacjenci odsyłani są na inne terminy badań, co jest zjawiskiem wysoce niepożądanym. Zaznaczył też, że jeden z podmiotów do którego organ zwrócił się z pytaniem o udzielenie informacji odnośnie przewozów dokonywanych przez skarżącego, w istocie prowadzi działalność konkurencyjną i sam stwierdził, że "będzie występował o dodatkowe zezwolenia". Skarżący wskazał również na sprzeczność w wyroku WSA, który z jednej strony twierdzi, że "skoro strona uważała postępowanie dowodowe za niepełne, mogła wnieść o jego uzupełnienie (str. 10 uzasadnienia, akapit drugi), z drugiej — kiedy już skarżący zażądał przeprowadzenia dowodów, aprobuje ich pominięcie (str. 10 in fine str. 11 uzasadnienia)".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wniesiona skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, czyli opiera się wyłącznie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. Oba zarzuty odnoszą się do postępowania dowodowego – skarga kasacyjna wraz z jej uzasadnieniem podnoszą kwestię niedokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zarzuty te zostaną zatem rozpoznane łącznie.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a.
Również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma jedynie charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. Można więc zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia.
Rozstrzygnięcie podjęte przez WSA jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten sąd normy prawnej, tj. z art. 151 p.p.s.a. Jest to kolejny przepis wynikowy, który określa sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło.
Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu byłoby możliwe, gdyby sąd wyszedł poza granice sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Jednakże taka sytuacja nie miała w niniejszej sprawie.
Pozostałe wskazane w skardze kasacyjnej przepisy dotyczą procedury administracyjnej. Odnoszą się one odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), uwzględniania wniosków dowodowych stron (art. 78 § 1 k.p.a. stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy) oraz odesłania do przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji (art. 140 k.p.a.). Przepisów tych Sąd nie stosuje wprost, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Innymi słowy uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą polegającą na przewozie B. do ośrodków w Polsce. Ów związek chemiczny stosowany w diagnostyce i lecznictwie, z upływem czasu ulega rozpadowi, wobec czego konieczne jest możliwie jak najszybsze dostarczenie go, a co za tym idzie niezbędne jest uprzywilejowanie pojazdu, który zajmuje się jego przewozem. W sprawie nie jest sporne, że w dacie składania wniosku wszczynającego postępowanie przed organami administracji publicznej, tj. [...] stycznia 2017 r., skarżący posiadał [...] samochody uprzywilejowane w ruchu drogowym na mocy uprzednio wydanych decyzji. (Przed przedmiotowym postępowaniem, decyzją z [...] września 2016 r., MSWiA zezwolił bowiem skarżącemu na uprzywilejowanie w ruchu drogowym kolejnych pięciu pojazdów. Natomiast pojazd będący przedmiotem niniejszego postępowania, jak wynika z wniosku skarżącego wszczynającego postępowanie, został wycofany z eksploatacji i decyzją nr [...] z [...] września 2016 r., MSWiA stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...], z [...] kwietnia 2015 r.) Wskutek złożonego wniosku, pismem z [...] stycznia 2017 r. organ zwrócił się z prośbą do wnioskodawcy o nadesłanie szczegółowego uzasadnienia wniosku, które wskazywałoby na konieczność zwiększenia liczby pojazdów uprzywilejowanych. W szczególności poproszono o udzielenie informacji, czy od chwili wydania decyzji przez Ministra właściwego do spraw wewnętrznych, z dnia [...] września 2016 r., zezwalającej na uprzywilejowanie w ruchu drogowym kolejnych pięciu pojazdów zwiększyła się liczba podmiotów, do których dostarczane są B. Konieczne było bowiem ustalenie, czy do realizacji zadań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego (transport B.) konieczne jest posiadanie kolejnego pojazdu. Zarówno organ, jak i WSA uznały, że taka potrzeba w chwili rozpoznawania sprawy nie zaistniała. Również Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z tym stanowiskiem. Na marginesie należy dodać, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność, a samo niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia nie świadczy o dowolności działań Sądu. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego oraz specyfiką danej sprawy. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego nie jest celem samym w sobie, lecz jest środkiem dotarcia do prawdy obiektywnej. W przedmiotowej sprawie wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności w oparciu o dostępne źródła dowodowe. Niebagatelne znaczenie dla sprawy ma fakt, że nieco ponad 4 miesiące przed złożeniem przez skarżącego niniejszego wniosku o uprzywilejowanie pojazdu, decyzją z [...] września 2016 r., zezwolono skarżącemu na uprzywilejowanie w ruchu drogowym kolejnych pięciu pojazdów. Ponadto z wyjaśnień odbiorców B. nie wynika zwiększenie zamówień. Również spółka "C.", na której pismo powołuje się skarżący, nie wskazała, że doszło do zwiększenia dostaw (choć wskazała że popiera wniosek skarżącego oraz wskazała na opóźnienia docierających do niej transportów). Dodatkowo z pisma procesowego, które wpłynęło do organu [...] maja 2017 r. (to jest w dniu wydania decyzji drugiej instancji) nie wynikają przekonujące argumenty, które wskazywałyby na wadliwość ustaleń organu. W piśmie tym zawnioskowano o przesłuchanie świadka oraz wnioskodawcy oraz przedstawiono harmonogram przewozu przesyłek
Uprzywilejowanie pojazdu w ruchu wymaga spełnienia przesłanek uregulowanych w art. 53 ust.1 pkt 12 p.r.d. Zgodnie z tym przepisem, pojazdem uprzywilejowanym w ruchu drogowym może być pojazd samochodowy jednostki niewymienionej w pkt 1-11, jeżeli jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego – na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że działalność skarżącego wiąże się z ratowaniem życia i zdrowia ludzkiego. Jednakże należy też mieć na uwadze, że skuteczność uprzywilejowania w ruchu niektórych pojazdów (którego istota sprowadza się do ułatwienia możliwie szybkiego dotarcia do określonego miejsca pojazdom uprzywilejowanym) jest zachowana dopóty, dopóki liczba pojazdów uprzywilejowanych jest ograniczona do niezbędnego minimum. Uprzywilejowanie pojazdów w ruch po przekroczeniu pewnej ich liczby stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Intencje ustawodawcy zmierzają tym samym do zawężenia kategorii pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W przedmiotowej sprawie dochodzi więc w pewnym sensie do rozstrzygnięcia, przez organ administracyjny uprawniony do wydania przedmiotowego zezwolenia, konfliktu między potrzebą indywidualną a potrzebą ochrony interesu społecznego, przy czym organ obowiązany jest rozważyć, czy słuszny interes strony i względy społeczne przemawiają za uwzględnieniem jej żądania, bacząc przy tym na to, że interes społeczny (publiczny) z samego założenia nie może być traktowany jako przeciwieństwo interesu indywidualnego, a zadaniem organu podejmującego decyzje w sferze uznania administracyjnego jest harmonizowanie, czy też godzenie tych interesów (wyrok WSA w Warszawie z 26 marca 2008 r., VI SA/Wa 85/08, zob. również wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2008 r., VI SA/Wa 1207/08, wyrok NSA z 16 maja 2019 r., I OSK 2403/18). Skoro zaś, jak wynika z pisma skarżącego z [...] lutego 2017 r., (będącego odpowiedzią na pismo Ministra z [...] stycznia 2017 r., o którym była mowa powyżej), od chwili wydania decyzji z [...] września 2016 r. zwiększającej liczbę samochodów uprzywilejowanych o kolejne pięć pojazdów, nie uległa zmianie liczba ośrodków do których dostarczane są B., a za to wzrosła liczba podejmowanych do nich wyjazdów o 27% w porównaniu z okresem poprzedzającym wydanie decyzji, to z prostego równania matematycznego wynika, że pięć dodatkowych pojazdów pokrywa zwiększone zapotrzebowanie na transport B. i w momencie wydawania decyzji nie zachodziła potrzeba uprzywilejowania kolejnego pojazdu. I choć skarżący wskazał, że wzrost ten dotyczy tylko czterech czołowych dostawców B., to nie odniesienie do pozostałych [...] nasuwa wniosek, że jest to całkowity wzrost "liczby wykonywanych akcji", w przeciwnym wypadku skarżący w swoim własnym interesie dążyłby do wykazania "wzrostu liczby wykonywanych akcji" również w pozostałych ośrodkach. (Toteż z jednej strony skarżący zarzuca organowi arbitralne dokonanie weryfikacji jego twierdzeń przez zwrócenie się wyłącznie do części odbiorców, a z drugiej sam nie przedstawia pełnego oglądu sytuacji.)
Słusznie zatem stwierdził WSA, że w niniejszej sprawie organ nie przekroczył granic swobodnego uznania, a decyzja odpowiada kryterium racjonalności w ramach luzu decyzyjnego podejmowanej decyzji. Polemika skarżącego kasacyjnie z poszczególnymi ocenami zawartymi w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie mogła przynieść zamierzonego efektu, bowiem ocena legalności zakwestionowanej decyzji została dokonana przez Sąd I instancji prawidłowo. Rację ma oczywiście Skarżący twierdząc, że ustalenie prawdy obiektywnej jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie. Jednakże w dobrze pojętym interesie strony jest jej współdziałanie z organem w celu szybkiego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W ocenianej sprawie nie można uznać, że organ nie wypełnił należycie swoich procesowych obowiązków. Organ prowadził korespondencję ze stroną, wyjaśniał zaistniałe wątpliwości, wystąpił do podmiotów kooperujących ze Skarżącą.
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśniono wszystkie okoliczności sprawy, ponadto w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd pierwszej instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organ administracyjny materiału dowodowego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.