Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2004 r. uchylił postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia 14 lutego 2003 r. nr DEiGMSP/1210/EL/03 w przedmiocie zawieszenia postępowania komunalizacyjnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 3 lipca 2002 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nabycia przez Województwo Małopolskie, na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną własności udziału o wielkości 153/1000 części w nieruchomości położonej w Krakowie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 93 o pow. 0,1554 ha obręb 59 jednostka ewidencyjna Śródmieście, objętej księgą wieczystą nr 7203 Piasek prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza Wydział Ksiąg Wieczystych w Krakowie, zabudowanej budynkiem przy ul. Batorego 3 w Krakowie.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Małopolski wskazał, że część pomieszczeń w budynku przy ul. Batorego 3 w Krakowie użytkuje samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pod nazwą Wojewódzka Przychodnia Stomatologiczna utworzony przez Wojewodę Krakowskiego zarządzeniem nr 180/98 z dnia 6 sierpnia 1998 r. Stosownie do art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną uprawnienia organu administracji rządowej, który utworzył ten samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej przejęło z dniem 1 stycznia 1999 r. Województwo Małopolskie.
Celem wydania decyzji, na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., o nabyciu z mocy prawa przez Województwo Małopolskie części nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. Batorego 3, będącej we władaniu Wojewódzkiej Przychodni Stomatologicznej w Krakowie, Urząd Marszałkowski Województw Małopolskiego przekazał do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 29 września 1999 r. dotyczący przekazania Województwu Małopolskiemu mienia jednostki organizacyjnej pod nazwą Wojewódzka Przychodnia Stomatologiczna w Krakowie ul. Batorego 3, oraz zgromadzoną w tej sprawie dokumentację.
Z roszczeniami o zwrot nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. Batorego 3, wystąpił Zakład Ubezpieczeń Społecznych pozwem z dnia 15 maja 2002 r. złożonym w Sądzie Okręgowym Wydział I Cywilny w Krakowie o ustalenie prawa własności i o wydanie nieruchomości przy ul. Batorego 3 w Krakowie. Podstawą roszczeń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest art. 115 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ponieważ wynik postępowania sądowego o zwrot przedmiotowej nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, dla postępowania o stwierdzenie nabycia nieruchomości na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, postępowanie to postanowiono zawiesić.
Na postanowienie Wojewody Małopolskiego złożyła zażalenie Wojewódzka Przychodnia Stomatologiczna w Krakowie.
Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia 14 lutego 2003 r. umorzył postępowanie zażaleniowe.
W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przy spełnieniu określonych przesłanek właściwy wojewoda stwierdza nabycie przedmiotowego mienia z mocy prawa.
Jednoznacznie też z tego przepisu wynika, że nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego podlega mienie Skarbu Państwa, będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych.
W przedmiotowej sprawie nieruchomość objęta postanowieniem jest przedmiotem postępowania sądowego z powództwa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie o ustalenie prawa własności i o wydanie nieruchomości na podstawie art. 115 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.).
Z uwagi na niewyjaśnione kwestie własności przedmiotowej nieruchomości i brak jednoznacznego potwierdzenia, czy jest to własność Skarbu Państwa oraz związane z tym postępowanie sądowe należy uznać, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie może rozstrzygnąć merytorycznie przedmiotowej sprawy, gdyż zachodzą przesłanki art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Takie stanowisko potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1616/97.
Niezależnie od oceny merytorycznej w przedmiotowej sprawie uznano, że wnosząca zażalenie Wojewódzka Przychodnia Stomatologiczna w Krakowie nie ma przymiotu strony w niniejszej sprawie. Takie stanowisko organu drugiej instancji wynika z bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, powstałego na tle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).
Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 1998 r. sygn. akt I SA 873/98, "stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel mienia – i właściwa gmina, gdyż postępowanie dotyczy interesu prawnego tych podmiotów, natomiast inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe, gdyż mienie stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji".
Na postanowienie Ministra Skarbu Państwa, złożyła skargę Wojewódzka Przychodnia Stomatologiczna w Krakowie, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że organ drugiej instancji bezpodstawnie odmawia skarżącej przymiotu strony w toczącym się postępowaniu, czym narusza przepisy art. 10, 12, 28 i 138 kpa. Skarżąca ma interes prawny w nabyciu mienia przez Województwo Małopolskie, gdyż jest ono organem prowadzącym skarżącą Wojewódzką Przychodnię Stomatologiczną w Krakowie.
Nadto skarżący podniósł, że rozpatrując zażalenie i wydając zaskarżone postanowienie, organ drugiej instancji nie uwzględnił, że w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2071) – art. 115 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), otrzymał nową treść, w wyniku czego nastąpiła zmiana właściwości rzeczowej do orzekania w przedmiocie zwrotu mienia, o którym mowa w tym przepisie. Odpadła więc przesłanka do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny. Okoliczność tę powinien wziąć pod uwagę organ wydający zaskarżone postanowienie, gdyż powyższa zmiana art. 115 cytowanej ustawy weszła w życie od 1 stycznia 2003 r., a więc w chwili wydania postanowienia już obowiązywała.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż w części z innych względów niż podniesione w skardze.
Z akt sprawy wynika, że postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 3 lipca 2002 r. zostało doręczone między innymi Wojewódzkiej Przychodni Stomatologicznej w Krakowie. Zdaniem Sądu I Instancji skierowanie decyzji do osoby fizycznej lub prawnej niebędącej stroną w sprawie (w znaczeniu materialnym) daje tej osobie legitymację do wniesienia odwołania. Ma ona interes prawny w obaleniu takiej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że skarżąca uzyskała przymiot strony w znaczeniu formalnym.
Organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wykazał jakie przesłanki spowodowały zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie zakończone skarżonym postanowieniem jest postępowaniem wpadkowym opartym na podstawie przepisów prawa procesowego. Natomiast rozstrzygnięcie co do przyznania legitymacji strony Wojewódzkiej Przychodni Stomatologicznej w Krakowie musi odbyć się w toku postępowania co do meritum sprawy.
Od wyroku tego skargę kasacyjną złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.
Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano art. 174 ust. 1 i inne ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zaś naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie dotyczy przepisów art. 7, 77 § 1, 97 § 1 pkt 4, 107 § 3, 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 98 § 1 pkt 5, 111 § 2, 145 § 1 pkt ust. c, 174 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stanowisko Ministra Skarbu Państwa było prawidłowe. Od roku 1999 toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości w Krakowie ul. Batorego 3, na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w oparciu o przepis art. 115 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). Niewielką stosunkowo część tej nieruchomości, tj. 153/1000 części nieruchomości tej, zajmuje Wojewódzka Przychodnia Stomatologiczna w Krakowie. Jednak Wojewoda Małopolski od roku 1999 w kolejnych postanowieniach stale zawiesza, z urzędu, postępowanie o nabycie tej części nieruchomości, a to wobec roszczenia ZUS – art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zaś Minister Skarbu Państwa stale utrzymuje te decyzje w mocy, i nawet umarza postępowanie odwoławcze – art. 138 § 1 ust. 1 kpa. Jedna z takich kolejnych decyzji jest przedmiotem sprawy niniejszej – z tym że na rozprawie w dniu 3 listopada 2004 r. pełnomocnik ZUS przedłożył Sądowi dwie dalsze decyzje Ministra Skarbu Państwa w tej samej sprawie, o identycznej treści.
Są to decyzje z dnia 16 stycznia 2004 r. i z dnia 7 czerwca 2004 r. W tych warunkach, zarówno sprawa niniejsza, jak i odwołanie na decyzje z dnia 16 stycznia 2004 r. i z dnia 7 czerwca 2004 r. – zdaniem ZUS – winny być połączone w celu ich łącznego rozpatrywania i rozstrzygnięcia – art. 111 § 2 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wszystkie te trzy sprawy pozostają ze sobą w związku, gdyż dotyczą jednego i tego samego zagadnienia. Orzekanie tylko w sprawie wcześniejszej, bez rozpatrzenia spraw późniejszych, doprowadza tu do zasadniczych i istotnych niejasności w sprawie.
Ponadto wskazano, że trafnie przyjęto brak przymiotu strony Wojewódzkiej Przychodni Stomatologicznej w Krakowie. Postępowanie komunalizacyjne toczy się tu bowiem nie na wniosek tej Przychodni, lecz na wniosek i na rzecz Województwa Małopolskiego, reprezentowanego przez Zarząd Województwa. Zgodnie z powołanym przez Ministra Skarbu Państwa orzeczeniem, m.in. wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1998 r. sygn. akt I SA 873/98, stroną może być tu tylko jednostka samorządu terytorialnego, którą Przychodnia nie jest – i przecież przez lata 1999-2003, w sprawie jako strona w ogóle nie występowała. Dlatego też wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odrzucenie skargi Wojewódzkiej Przychodni – jest w pełni uzasadniony w ramach przepisu art. 58 § 1 pkt 5 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Bezpośredni interes prawny mógłby dotyczyć zadania przekazania części nieruchomości od Samorządu Wojewódzkiego dopiero wtedy, gdyby ten Samorząd uzyskał od Skarbu Państwa własność, z pominięciem ZUS.
W zaskarżonym wyroku uznaje się jednak legitymację Wojewódzkiej Przychodni na tej podstawie, że postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 3 lipca 2002 r. zostało m.in. doręczone tej Przychodni. Zdaniem ZUS tego rodzaju argument nie ma istotnego znaczenia. Zauważa się, że w przedłożonych na rozprawie 3 listopada 2004 r. decyzjach Ministra Skarbu Państwa – Przychodnia również jest wymieniona wśród instytucji, którym orzeczenie doręczono, jednak nie jako stroną, lecz jako zainteresowany uczestnik postępowania. Wojewódzka Przychodnia została uwzględniona jedynie jako uczestnik, również w postępowaniu toczącym się w tej samej sprawie, z art. 115 cyt. ustawy dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Co do braku przymiotu strony w tym postępowaniu wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 września 2004 r. w sprawie I SA/Wa 856/04.
Wedle treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku – okoliczność, że treść art. 115 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, została znowelizowana – ma mieć znaczenie prejudycjalne, gdyż kwestie zwrotu nieruchomości, rozstrzygają organy administracji publicznej a nie sąd powszechny. Pogląd taki jest jednak nietrafny. Jedyną przyczyną zawieszenia postępowania z mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest bowiem wyłącznie fakt trwania postępowania o zwrot, zupełnie jest obojętne czy rozpatrywany przez organ administracji, czy przez sąd. W chwili wydawania decyzji Wojewody Małopolskiego, w dniu 14 lutego 2003 r., sprawę roszczeń ZUS rozpatrywał Sąd Okręgowy w Krakowie do sygn. akt I C 779/02.
Sąd ten wprawdzie umorzył postępowanie, postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2003 r., jednak następnie sprawę roszczeń ZUS z kolei załatwiał Wojewoda Małopolski, wydając decyzję z dnia 19 grudnia 2003 r. W tych warunkach, kwestia zmiany brzmienia art. 115 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 241, poz. 2074), nie ma tu w ogóle żadnego znaczenia – bowiem przed i po zmianie, przepis ten uzasadniał zwrot nieruchomości na rzecz ZUS – i jedynie tylko to jest dla sprawy istotne i uzasadnia zawieszenie postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Wojewódzka Przychodnia Stomatologiczna w Krakowie oraz Województwo Małopolskie. W obu tych odpowiedziach zgłoszono wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej jako niedopuszczalnej, bowiem wniesionej przed podmiot nie będący, zgodnie z art. 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Nadto Wojewódzka Przychodnia Stomatologiczna wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami kasacji, stosownie do art. 183 § 1, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami kasacji wymaga prawidłowego ich określenia w skardze, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd. Ze względu na wymagania jakie stawia się skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania NSA jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ww. ustawy) i opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom formalny i merytoryczny.
Dodać przy tym należy, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nawet jeżeli stwierdzi, że Sąd I instancji naruszył przepisy prawa, ale przepisy te nie zostaną wskazane w skardze kasacyjnej, to nie może odnieść się do tych naruszeń, o ile nie powodują nieważności postępowania sądowego.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu przepisów prawa materialnego jednakże ani w jej podstawach, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano ani jednego przepisu, którego naruszenia miałoby się dopuścić Sąd I instancji. Wskazane bowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z oczywistych względów nie są przepisami prawa materialnego i zależnie od faktu, że Sąd I instancji przepisów tych nie stosował, nie mógł ich naruszyć jako przepisów materialnych. Zupełnie niezrozumiałym jest powołanie w podstawie skargi kasacyjnej naruszenia również jako przepisów prawa materialnego art. 98 § 1 pkt 5, 111 § 2, 145 § 1 pky ust. c, 174 pkt 1 przepisów ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przede wszystkim także przepisy tej ustawy nie stanowiły podstawy materialnej orzekania przez Sąd I instancji, a nadto ustawa ta zawiera 50 artykułów.
Nie można także uznać, iż nastąpiła oczywista pomyłka i faktycznie przepisy te odnoszą się do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po pierwsze pomyłka ta nie została zasygnalizowana przez wnoszącego skargę kasacyjną, pomimo podniesienia tej kwestii w odpowiedzi na skargę kasacyjną, a przede wszystkim również wskazane konkretne przepisy nie mogą odnosić się do tej ustawy, ponieważ ustawa o postępowaniu przed sądami nie zawiera punku 5 § 1 art. 98, art. 111 § 2 dotyczy możliwości zarządzenia połączenia kilku oddzielnych spraw do łącznego rozpoznania, przy art. 145 nie został określony stosowny punkt, a art. 174 pkt 1 odnosi się do podstawy skargi kasacyjnej. W tej sytuacji nie wiadomo jakie przepisy i jakiej ustawy zostały, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, naruszone, zwłaszcza że miały to być przepisy materialnoprawne, a nie przepisy postępowania.
W takiej sytuacji chociaż skarga kasacyjna spełnia formalne wymogi, to została tak sporządzona, iż faktycznie Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał oceny merytorycznej zaskarżonego wyroku, bowiem związany granicami skargi kasacyjnej musiał ograniczyć się do kontroli naruszeń wskazanych w tej skardze. Ponieważ nie zawierała ona usprawiedliwionej podstawy, podlegała oddaleniu.
Wskazać przy tym należy, że zawarty w odpowiedziach na skargę kasacyjną – Wojewódzkiej Przychodni Stomatologicznej w Krakowie oraz Województwa Małopolskiego – wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na fakt, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie nie był stroną postępowania sądowoadministracyjnego – jest również całkowicie chybiony.
W obu odpowiedziach reprezentujący daną stronę radcowie prawni wskazali na art. 32 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym stronami w postępowaniu sądowoadministracyjnym są skarżący oraz organ, którego działania lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Zupełnie jednak pominęli treść następnego przepisu, tj. art. 33 § 1, który przyznaje prawo strony również tym podmiotom, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosły skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy ich interesu prawnego. Nota bene właśnie na podstawie tego przepisu w postępowaniu przed Sądem I instancji brało udział i mogło złożyć odpowiedź na skargę kasacyjną – Województwo Małopolskie.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 i 209 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając wniosek Wojewódzkiej Przychodni Stomatologicznej w Krakowie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem w żaden sposób nie zostało wykazane jakie niezbędne koszty postępowania kasacyjnego zostały poniesione przez stronę, która nie była reprezentowana na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.