Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1090/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.N. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Szef Służby Celnej decyzją z [...] maja 2012 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323 ze zm. dalej jako: "u.s.c."), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z [...] grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie zwolnienia R.N. ze służby. Organ wskazał, iż do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie decyzją z [...] czerwca 2010 r., wydaną na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 u.s.c., zawiesił R.N. z dniem 1 lipca 2010 r. na okres trzech miesięcy w pełnieniu obowiązków służbowych w Urzędzie Celnym w Olsztynie oraz zwolnił skarżącego od pełnienia innych obowiązków służbowych, w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Zawieszenie skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych było następnie kilkakrotnie przedłużane, a ostatnia decyzja Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie w tym zakresie została wydana [...] grudnia 2011 r. i przedłużała okres zawieszenia do 8 stycznia 2012r.
Zawiadomieniem z 30 sierpnia 2011 r. znak 370000-IKAW-111-188/2011 Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia go ze Służby Celnej na podstawie art. 105 pkt 10 u.s.c. Pismami z dnia 7 września 2011 r. oraz z 14 listopada 2011 r., skarżący zwrócił się do Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z prośbą o umorzenie postępowania i niezwalnianie go ze służby.
Decyzją z [...] grudnia 2011 r. znak [...] Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie, na podstawie art. 105 pkt 10 u.s.c., zwolnił skarżącego ze służby w Izbie Celnej w Olsztynie z dniem doręczenia decyzji, które nastąpiło 28 grudnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ wykazał, że na skutek wszczęcia przeciwko skarżącemu postępowania karnego o przestępstwo umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego, został on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od 1 lipca 2010 r. do 8 stycznia 2012 r., zatem na dzień wszczęcia postępowania sprawie zwolnienia ze służby skarżący znajdował się w stanie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres powyżej 12 miesięcy. Zawieszenie to miało charakter ciągły i związane było z prowadzeniem postępowania karnego.
W ocenie Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie, okolicznością niesporną był również fakt, że nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia, gdyż prowadzone przeciwko skarżącemu postępowanie karne nie zostało zakończone do dnia wydania decyzji. Organ I instancji zwrócił uwagę na negatywne konsekwencje długotrwałego zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych dla Służby Celnej. Wskazał, że zawieszenie w obowiązkach służbowych, poprzez "blokadę etatów" związaną z jednoczesnym odsunięciem od wykonywania czynności służbowych, powoduje utrudnienia w organizacji pracy izby celnej. Sytuacja taka powoduje zaś konieczność zlecania dodatkowych zadań, przypisanych do etatów funkcjonariuszy zawieszonych, innym osobom pełniącym służbę. Dodatkowo organ I instancji podał, że za wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby stały względy ekonomiczne.
Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym zarzucił organowi naruszenie art. 105 pkt 10 u.s.c. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Pismem z 26 marca 2012 r. skarżący zwrócił się do Szefa Służby Celnej o wstrzymanie się z wydaniem decyzji do [...] kwietnia 2012 r., a pismem z 6 kwietnia 2012 r. poinformował Szefa Służby Celnej, że Sąd Rejonowy w Kętrzynie wyrokiem z 2 kwietnia 2012 r. o sygn. II K 272/11, warunkowo umorzył postępowanie w sprawie na okres próby 1 roku. Ponadto w piśmie tym skarżący wskazał na nieprawidłowości, które w jego ocenie wystąpiły w toku postępowania dyscyplinarnego oraz postępowania przygotowawczego i wniósł o ich wyjaśnienie w postępowaniu odwoławczym. Dodatkowo wystąpił o przeprowadzenie dowodów z przesłuchań świadków na okoliczności dotyczące przebiegu jego służby i opinii o jego pracy.
Po rozpoznaniu sprawy Szef Służby Celnej wydał wskazaną na wstępie decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, że ustawa o Służbie Celnej ustala obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia, zgodnie z art. 105 pkt 10 ustawy, stanowi upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Organ podkreślił, że w sprawie bezspornym jest, iż upłynął okres dwunastomiesięcznego zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych.
Skarżący został bowiem zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie z [...] czerwca 2010 r. na okres 3 miesięcy, a następnie kolejnymi decyzjami okres ten został przedłużony do 8 stycznia 2012 r. Zatem w sprawie, na dzień wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, istniała przesłanka 12 miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, wymagana przepisem art. 105 pkt 10 u.s.c. Szef Służby Celnej podał, że przyczyną zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego. Organ dodał ponadto, że na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, nie został wydany wyrok, zatem bezspornym jest, iż przyczyna zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie ustała, tym samym druga przesłanka, wymagana przez przepis art. 105 pkt 10 u.s.c., została spełniona.
Jednocześnie organ wyjaśnił, że sposób prowadzenia postępowania karnego nie może być przedmiotem oceny przez Szefa Służby Celnej. Organy służby celnej, prowadząc postępowanie w oparciu o przepis art. 105 pkt 10 u.s.c., ustalają jedynie, czy upłynął 12 - miesięczny okres zawieszenia i czy w dalszym ciągu istnieją przyczyny będące podstawą zawieszenia. Przedmiotem postępowania, zainicjowanego odwołaniem, jest wyłącznie sprawa zwolnienia ze służby. W związku z powyższym, wszelkie okoliczności podniesione przez skarżącego, a odnoszące się do postępowania karnego, jako wykraczające poza granice sprawy objętej skarżoną decyzją, nie mogą być przedmiotem badania przez organ II instancji.
W ocenie organu II instancji, zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie wykazał, że zawieszenie w obowiązkach służbowych skarżącego, powoduje utrudnienia w organizacji pracy izby celnej. Taka sytuacja powoduje konieczność zlecania dodatkowych zadań innym osobom pełniącym służbę, co w konsekwencji prowadzi do dezorganizacji pracy, niemożności właściwego wykonywania nałożonych na Służbę Celną zadań oraz do wygenerowania nadgodzin. Szef Służby Celnej, odnosząc się do zarzutu braku podstawy do ustalenia daty zwolnienia ze służby na "dzień doręczenia decyzji", podniósł, że zgodnie z art. 188 ust. 2 u.s.c., w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Służby Celnej. Stosownie do postanowień art. 188 ust. 4 tej ustawy, złożenie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby nie wstrzymuje wykonania decyzji.
Ponadto w art. 107 ust. 1 u.s.c. został wskazany okres od dnia doręczenia decyzji o zwolnieniu, po upływie którego funkcjonariusz zostaje zwolniony ze służby. Odnosząc się do kwestii naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, Szef Służby Celnej wyjaśnił, że zasada wyrażona w art. 107 § 3 k.p.a. uprawnia organ do ustalania prawdy obiektywnej według swej wiedzy, doświadczenia oraz przekonania o wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji, zawierającym wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów którym dał wiarę, a także podstawę prawną z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy nie dopatrzył się więc naruszenia przepisów proceduralnych.
W ocenie Szefa Służby Celnej, Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie dokonał zasadnego rozstrzygnięcia w sprawie i słusznie ocenił, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, że dalsze przedłużanie zawieszenia funkcjonariusza celnego w obowiązkach służbowych byłoby niecelowe. Zdaniem organu odwoławczego, Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie przeprowadził również wystarczające postępowanie dowodowe, tj. podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W swoim rozstrzygnięciu wskazał przepisy prawa materialnego, na których się oparł.
Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że zwolnienie ze służby nie wyklucza w przyszłości powrotu funkcjonariusza celnego do Służby Celnej. Zgodnie z art. 109 u.s.c., funkcjonariusz celny ma zagwarantowane prawo powrotu do służby na poprzednich warunkach w przypadku prawomocnego: 1. umorzenia postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1, 2 i 6 Kodeksu postępowania karnego, 2. uniewinnienia, 3. uchylenia prawomocnego wyroku skazującego. Szef Służby Celnej, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 105 pkt 10 u.s.c., wyjaśnił, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu, jako decyzja o charakterze uznaniowym, nakłada na organ obowiązek należytego przedstawienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powodów skorzystania lub nieskorzystania z przysługującego organowi administracji uprawnienia w konkretnej sprawie.
W świetle powyższego, organ, argumentując zasadność zwolnienia skarżącego ze służby, zasadnie wziął pod uwagę nie tylko okoliczności wynikające wprost z treści art. 105 pkt 10 u.s.c., czyli upływ 12 - miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych i nieustąpienie przyczyn będących podstawą zawieszenia, ale również okoliczności pozostające w ścisłym związku z długotrwałym zawieszeniem skarżącego w czynnościach służbowych, tj. utrudnienia w organizacji pracy w Izbie Celnej w Olsztynie, zablokowanie etatu przez cały okres zawieszenia funkcjonariusza celnego, przy jednoczesnym ponoszeniu kosztów z nim związanych, wyznaczanie zastępstw. W zaistniałej sytuacji zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia art. 105 pkt 10 u.s.c., nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do wniosków dowodowych, dotyczących przesłuchania w charakterze świadków funkcjonariuszy celnych na okoliczność przebiegu służby skarżącego oraz opinii o jego pracy, Szef Służby Celnej podał, iż w jego opinii nie mają one znaczenia dla sprawy dotyczącej zwolnienia ze służby, gdyż w sprawie tej nie jest oceniany sposób pełnienia służby przez skarżącego. Ponadto zwrócił uwagę, że postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem odrębnym, niezależnym od postępowania administracyjnego. A zatem zarzuty i okoliczności podnoszone przez skarżącego, a dotyczące postępowania dyscyplinarnego, nie mogą być wyjaśniane na etapie postępowania odwoławczego, dotyczącego zwolnienia ze służby.
Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi R.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- 1. art. 105 pkt. 10 u.s.c., polegające na jego błędnej interpretacji, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu w okolicznościach przedmiotowej sprawy,
- 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której decyzja organu I instancji wskazywała termin wykonania z chwilą jej doręczenia bez podstawy prawnej,
- 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawierało wyjaśnienia podstawy prawnej tej decyzji w zakresie określenia terminu jej wykonalności na dzień jej doręczenia.
W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości.
W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wnioskiem z 5 listopada 2012 r. Związek Zawodowy Celnicy PL wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego i z pominięciem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie w sprawie, art. 30 Konstytucji RP oraz art. 105 pkt 10 u.s.c. poprzez jego błędną interpretację, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem tej normy prawnej w sprawie.
W związku z tym, uczestnik wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zwrócenie się do Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka o nadesłanie kopii protokołów z 3 września 2008 r. oraz 23 marca 2011 r., przeprowadzenie dowodu z tych protokołów na okoliczność działań organów państwa w zakresie nieuzasadnionej zwłoki w prowadzeniu postępowań przygotowawczych wobec funkcjonariuszy celnych oraz przeprowadzenie dowodu z pisma do Przewodniczącego Parlamentarnego Zespołu ds. Służb Mundurowych M.B. na okoliczność wykazania stosowania przepisu art. 105 pkt 10 u.s.c. przeciwko interesowi publicznemu.
Sąd, postanowieniem z 21 listopada 2012 r., wydanym na rozprawie, dopuścił Zawiązek Zawodowy Celnicy PL do udziału w postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r. uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji podkreślił, iż w wyroku z 19 października 2004 r. (sygn. akt K 1/04, publ: OTK-A 2004/9/93) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zadania Służby Celnej mają charakter wieloaspektowy. Stanowią one realizację celów przypisanych tradycyjnie, z jednej strony - służbom pionu śledczego, z drugiej zaś - skarbowego. Należy zwrócić uwagę na doniosłość prawidłowego wykonywania zadań Służby Celnej dla budżetu państwa (...). Troska o dobro służby publicznej, w tym Służby Celnej, usprawiedliwia zastosowanie indywidualnych rygorów prawnych zdeterminowanych jej specyfiką, nawet jeżeli cechować je będzie duży stopień represyjności".
Sąd I instancji wskazał, iż podstawę materialnoprawną decyzji Szefa Służby Celnej o zwolnieniu R.N. ze Służby Celnej stanowił przepis art. 105 pkt 10 u.s.c. Treść powyższego przepisu wskazuje, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Decyzja taka pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając w jego celowość. Z tego względu sądowa kontrola takich decyzji zmierza do ustalenia czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.
Sąd I instancji podkreślił, iż w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby czyli 30 sierpnia 2011r., łączny okres zawieszenia przekroczył 12 miesięcy. W dalszym ciągu trwały też przyczyny zawieszenia, gdyż postępowanie karne nie zostało zakończone. Powyższe okoliczności w ocenie Sądu I instancji pozwalały organowi na zwolnienie skarżącego ze służby na podstawie przepisu art. 105 pkt 10 u.s.c. Sąd I instancji zaznaczył, iż przepis ten nie określa wprost ani daty wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zwolnienia, ani terminu jego zakończenia. Oczywistym jest natomiast, że postępowanie w tym przedmiocie prowadzi się nie tylko w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z zachowaniem zasad w nim wymienionych (art. 188 ust. 5 u.s.c.), ale i w zgodzie z pozostałymi przepisami ustawy o Służbie Celnej, w szczególności w zgodzie z art. 103 u.s.c.
Sąd I instancji wskazał, że to właśnie w tym przepisie ustawodawca przewidział możliwość przedłużenia zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, o ile w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Z kolei, interpretując pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", organy winny przede wszystkim brać pod uwagę charakter zarzucanego funkcjonariuszowi czynu i wartość naruszonego dobra. Tym samym, ustawodawca, poprzez treść art. 105 pkt 10 w powiązaniu z treścią art. 103 u.s.c., dał organom Służby Celnej możliwość zwolnienia tych funkcjonariuszy celnych, którzy, z uwagi na wyjątkowo długi okres zawieszenia (trwający ponad 1 rok) i toczące się w dalszym ciągu postępowanie karne, nie mogą pełnić służby do czasu jego zakończenia. Taka regulacja uwzględnia jednocześnie procesową i ustrojową odrębność postępowania karnego od postępowania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby.
Zdaniem Sądu I instancji organy Służby Celnej, zwalniając skarżącego ze służby, nie naruszyły konstytucyjnej zasady domniemania niewinności, ponieważ to nie wina czy niewinność skarżącego legła u podstaw wydanej decyzji o zwolnieniu, lecz długość okresu zawieszenia, zależna od okresu prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego. Okoliczność, że ani skarżący, ani też organ nie mają wpływu na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie, a zwłaszcza na czas jego trwania, jest w przedmiotowej sprawie bez prawnego znaczenia. Sąd I instancji uznał, iż Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył istotny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy oraz wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.).
W szczególności organ I instancji w sposób bezsporny ustalił, że do czasu wydania kwestionowanej decyzji nie ustąpiła przyczyna będąca podstawą zawieszenia skarżącego. W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły też granic uznania administracyjnego. Podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w warunkach uznania administracyjnego, organy w należyty sposób wyważyły interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.), prawidłowo uznając, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza był interes społeczny. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszyło zasady proporcjonalności, jak również godności skarżącego. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy orzekające prawidłowo uznały, że interes skarżącego w pozostawieniu go w Służbie Celnej nie mógł zyskać przewagi nad interesem i dobrem służby.
W ocenie Sądu I instancji organy zasadnie zwróciły uwagę, że przejawem interesu społecznego w tej sprawie były względy natury organizacyjnej – przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała pracę w jednostce, w której pełnił służbę i utrudniała prawidłową realizację nałożonych na Służbę Celną zadań. Sąd I instancji uznał argumentację organu za przekonywującą, w dostateczny sposób uzasadniającą wydane rozstrzygnięcie i mającą potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Sąd I instancji podkreślił, iż fakt zawieszenia funkcjonariusza celnego w wykonywaniu swych obowiązków prowadzi do faktycznej blokady etatu, co próbuje kwestionować skarżący. Niewątpliwie słuszny interes skarżącego musiał być oceniany w tej sprawie przez pryzmat wykonywanej przez niego służby.
Sąd zaznaczył, że w Służbie Celnej nie ma możliwości zatrudniania pracownika na zastępstwo na czas nieobecności danego funkcjonariusza. Obowiązki nieobecnego funkcjonariusza muszą przejąć inni funkcjonariusze i wykonywać je obok własnych zadań, wynikających z zajmowanego stanowiska. Oznacza to, że długotrwała nieobecność w służbie dezorganizuje ją i powoduje, że zajmowane przez skarżącego stanowisko pracy nie mogło być racjonalnie wykorzystane przy realizacji zadań przez Urząd Celny w Olsztynie. Niewątpliwie istotny jest również aspekt finansowy, gdyż pozostawanie skarżącego w służbie wiązało się z comiesięcznym wypłacaniem mu 50 % wynagrodzenia, podczas gdy nie przyczyniał się on w żaden sposób do realizacji zadań służbowych.
Sąd podkreślił, że w sytuacji powszechnie znanych problemów kadrowych Służby Celnej, dalsze pozostawanie w służbie celnika, który został zawieszony w czynnościach służbowych oraz czynności tych ze wspomnianego powodu nie pełni i to przez okres wykraczający poza ustalony przez ustawodawcę maksymalny 12-miesięczny okres ochronny, stanowi realne i bardzo istotne zagrożenie dla interesu społecznego, gdyż w sposób oczywisty zakłóca pracę służb omawianej formacji i w znacznym stopniu wpływa na możliwość rzetelnego wywiązywania się przez te służby z powierzonych im zadań publicznych (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2012 r., I OSK 390/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu I instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do stwierdzenia dowolności działania organu.
Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu o odmowie uwzględnienia wniosków dowodowych, zgłoszonych przez stronę, jako niemających znaczenia w sprawie, gdyż w sprawie nie był oceniany sposób pełnienia służby przez skarżącego. Bowiem organ nie mógł odnosić się do postępowania dyscyplinarnego i dokonywać kontroli prawidłowości jego prowadzenia. Sąd I instancji podkreślił, iż ustawodawca przewidział sytuację, gdy zarzuty stawiane funkcjonariuszowi celnemu w postępowaniu karnym okażą się niezasadne, a postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa, wówczas - zgodnie z dyspozycją art. 109 ust. 1 i 3 u.s.c. – funkcjonariusz może być przywrócony do służby na poprzednich warunkach z wypłatą świadczenia pieniężnego odpowiadającego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem.
Odnosząc się do zarzutu braku podstaw do ustalenia daty zwolnienia ze służby na "dzień doręczenia decyzji", Sąd I instancji wskazał, że w art. 130 § 1 k.p.a. została zawarta zasada, iż decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie ulega wykonaniu. Natomiast, stosownie do § 2 art. 130 k.p.a., wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Od tej zasady zostały wprowadzone wyjątki w § 3 art. 130 k.p.a., a mianowicie przepisów o wstrzymaniu decyzji, przewidzianych w § 1 i 2, nie stosuje się, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy.
Sąd I instancji zaznaczył, że przepis art. 188 ust. 2 i ust. 4 u.s.c. jasno określa, że samo wniesienie takich środków odwoławczych nie wstrzymuje wykonania decyzji, a zatem zawarta w nim regulacja stanowi wyjątek, o którym mowa w art. 130 § 3 k.p.a. Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie był tym samym uprawniony orzec w decyzji, że podlega ona wykonaniu z dniem jej doręczenia. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie uwzględnił wniosków dowodowych uczestnika postępowania, albowiem możliwość przeprowadzenia przez Sąd dodatkowych dowodów z dokumentów została przewidziana jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne dla zweryfikowania okoliczności, które mają istotne znaczenie w sprawie i wpływ na rozstrzygnięcie. Tymczasem stan faktyczny sprawy nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Uznając zarzuty skargi, jak również te sformułowane przez uczestnika postępowania, za nieuzasadnione Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R.N. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:
- - art. 105 pkt 10 u.s.c. poprzez błędną wykładnię tj.: uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2012 r., nastąpiło w granicach uznania administracyjnego, w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela podczas gdy organy administracji, działające na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, rozstrzygnęły sprawę w sposób niezgodny ze słusznym interesem obywatela, dając prymat interesowi społecznemu, opacznie pojmując, iż interes społeczny dobro służby celnej przemawia za zwolnieniem skarżącego ze służby;
oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ ww. przepisów poprzez:
- a) uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i że zapadła po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy,
- b) uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, podczas gdy pod uwagę wziął jedynie interes publiczny - dobro Służby Celnej, które zdaniem organu ma pierwszeństwo przed interesem prywatnym obywatela - skarżącego, a uzasadnienie w tym zakresie zarówno organów administracji jak i wyroku, ma charakter schematyczny, ograniczający się do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy prowadzące postępowanie nie rozważyły w dostatecznym stopniu sytuacji osobistej, zawodowej i finansowej funkcjonariusza, dając zdecydowany prymat interesowi społecznego przejawiającemu się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zdań jednostki, w której skarżący pełnił służbę nad interesem skarżącego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku zaakceptował taki stan rzeczy. Sąd nie skontrolował zatem czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a więc czy rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności.
Nadto podniesiono, iż postępowanie karne zakończyło w stosunku do skarżącego na etapie postępowania przed organem II instancji, (decyzja w pierwszej instancji została doręczona skarżącemu w dniu 28 grudnia 2011 r., wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne zapadł 2 kwietnia 2012 r., a decyzja organu drugiej instancji została wydana 11 maja 2012 r.), a zatem już na etapie tego postępowania wiadomym było, że skarżący może powrócić do służby i wykonywać swoje obowiązki. Analizując sprawę widać wyraźnie, że organy spieszyły się z wydaniem decyzji w pierwszej instancji i orzekając, iż zwolnienie ze służby następuje wraz z jej doręczeniem, aby zdążyć przed zakończeniem postępowania karnego i pozbyć się skarżącego ze służby.
Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie złożonego na rozprawie, iż wyrok Sądu Rejonowego w Kętrzynie z dnia 2 kwietnia 2012 r. na dzień wydania zaskarżonej decyzji był prawomocny Naczelny Sad Administracyjny zobowiązał skarżącego kasacyjnie do złożenia odpisu wyroku z klauzulą jego prawomocności i na podstawie art. 113 § 2 p.p.s.a. dowód ten przeprowadził poza rozprawą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji.
Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia powołanych przepisów należy uznać za nietrafny. Autor skargi kasacyjnej, uzasadniając ten zarzut, wskazał na pominięcie przez Sąd I instancji uchybień jakimi obarczone było postępowanie przed organami celnymi, (tj., niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, przekroczenie granic uznania administracyjnego). Tymczasem uszło jego uwadze, że w tej sprawie obowiązkiem organów celnych było jedynie ustalenie, czy przesłanki określone w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej zostały spełnione oraz wykazanie, z jakich przyczyn skorzystały one z możliwości zwolnienia skarżącego ze służby celnej na tej podstawie prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy celne podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby celnej zasadnie uznały, iż w sprawie wystąpiła fakultatywna podstawa zwolnienia, a interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad interesem społecznym.
Analiza ta nie ograniczała się przy tym wyłącznie do nieobecności skarżącego w służbie z powodu zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych, ale obejmowała także jej wpływ na możliwość prawidłowego organizowania służby i wykonywania zadań w Urzędzie Celnym w Olsztynie, w którym skarżący miał pełnić obowiązki służbowe. Dobro Służby Celnej i konieczność zapewnienia możliwości sprawnego realizowania powierzonych jej zadań wymagają, aby w gronie funkcjonariuszy znajdowały się osoby wolne od podejrzeń popełnienia przestępstw (zwłaszcza takich, z jakimi mamy do czynienia w tej sprawie). Z tego względu, interes skarżącego przejawiający się w chęci pozostania w służbie trudno uznać za obiektywnie słuszny i mogący uzyskać przewagę nad potrzebą zapewnienia autorytetu Państwa, które realizuje Służba Celna. Przy wydaniu decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby nie doszło zatem do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a przeprowadzone postępowanie spełniało standardy procesowe wynikające z ogólnego postępowania administracyjnego.
Sądowa kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje bowiem celowości wyboru przez organ administracji publicznej konkretnego rozstrzygnięcia, ogranicza się ona jedynie do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, uwzględnił unormowania zawarte w powołanych przez skarżącego przepisach i prawidłowo przyjął, że nie zostały one naruszone.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, przez błędną wykładnię tj. uznanie, że decyzja o zwolnieniu skarżącego podjęta w ramach uznania administracyjnego realizowała zasadę proporcjonalności, a tymczasem organy rozstrzygnęły sprawę w sposób niezgodny ze słusznym interesem skarżącego.
Stosownie do treści art. 105 pkt 10 cyt. u.s.c. funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Natomiast zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.c. funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. W myśl ust. 3 art. 23 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że każdy z tych przepisów reguluje odrębne kwestie. Przepis art. 105 pkt 10 cyt. ustawy określa fakultatywną podstawę zwolnienia ze służby, zaś art. 23 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. przedłużenie okresu zawieszenia.
W sprawie bezsporne jest, iż Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie decyzją z [...] czerwca 2010 r., wydaną na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 u.s.c., zawiesił R.N. z dniem 1 lipca 2010 r. na okres trzech miesięcy w pełnieniu obowiązków służbowych w Urzędzie Celnym w Olsztynie oraz zwolnił skarżącego od pełnienia innych obowiązków służbowych, w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Zawieszenie skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych było następnie kilkakrotnie przedłużane, a ostatnia decyzja Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie w tym zakresie została wydana w dniu [...] grudnia 2011 r. i przedłużała okres zawieszenia do dnia 8 stycznia 2012 r. W dniu wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby celnej upłynął już okres 12 miesięcy, a prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne nie zostało prawomocnie zakończone, gdyż jak wynika ze złożonego przez skarżącego odpisu wyroku, uprawomocnił się on w dniu 25 września 2012 r., kiedy to Sąd Okręgowy w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. oddalił apelację skarżącego od wyroku Sądu Rejonowego w Kętrzynie z dnia 2 kwietnia 2012 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja zawarta w art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej do uznania organu celnego pozostawia decyzję o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który od ponad roku nie pełni służby z powodu zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych w związku z prowadzonym wobec niego postępowaniem karnym. Celem omawianego przepisu jest umożliwienie organowi celnemu zwolnienia ze służby funkcjonariusza, wobec którego nie zostało zakończone postępowanie karne, pomimo, że od czasu zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych minęło ponad 12 miesięcy. Jak wyżej wskazano jest to samodzielna fakultatywna podstawa zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej. Oznacza to, że fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o przedłużeniu funkcjonariuszowi zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego wydanej na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy nie stanowi przeszkody do zastosowania art. 105 pkt 10 u.s.c., o ile spełnione zostaną przesłanki określone w tym przepisie.
Przesłanka zwolnienia jaką jest upływ okresu 12 miesięcy zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych byłaby zbędna, gdyż data zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej byłaby determinowana wyłącznie przez datę zakończenia postępowania karnego. Wskazać należy, że postępowania przygotowawcze bądź karne trwają z reguły dłużej niż 3 miesiące i w takim przypadku organ celny jest uprawniony do rozważenia możliwości przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Nie oznacza to jednak, że w przypadku, gdy upłynął 12 miesięczny okres zawieszenia funkcjonariusza organ celny jest pozbawiony możliwości podjęcia działań zmierzających do zapewnienia prawidłowej realizacji powierzonych mu zadań i wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby celnej na podstawie art. 105 pkt 10 omawianej ustawy. W przedmiotowej sprawie w momencie wydawania decyzji przez organ odwoławczy postępowanie karne nie zostało zakończone, gdyż dopiero w dniu 25 września 2012r. zostało ono prawomocnie zakończone po rozpoznaniu apelacji skarżącego.
Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego ocenić należy jako niezasadny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.