Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 21 października 2020 r. oddalił skargę B. P. i J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nieważności decyzji w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejściu na własność gminy nieruchomości gruntowej.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z [...] września 2019 r. stwierdziło nieważność punktu 2 decyzji Wójta Gminy W. z [...] listopada 1993 r., którego mocą orzeczono o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości N., działka nr [...]. W wyniku rozpoznania wniosku Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. stwierdziło niedopuszczalność tego wniosku, wskazując, że jednostka samorządu terytorialnego nie może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie, w której organ wykonawczy wydał decyzję administracyjną.
Na powyższe postanowienie Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W wyniku powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. w trybie samokontroli uwzględniło skargę w całości i uchyliło swoje wcześniejsze postanowienie z [...] kwietnia 2020 r., uznając, że Gmina ma interes prawny wynikający z faktu, że została ona uznana za właściciela działek wydzielonych pod drogi z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału.
Skargę na to postanowienie wywiedli skarżący, wnosząc jego uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili błędne uznanie, że Gmina ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji z [...] września 2019 r., a tym samym przyjęcie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją był dopuszczalny.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W uzasadnieniu sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie nie przekraczało dopuszczalnych ram samokontroli dokonywanej na etapie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd uznał za prawidłowe stwierdzenie, że Gmina posiada interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z [...] listopada 1993 r., w związku z czym była legitymowana do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wywiódł, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania zwykłego, co powoduje, że krąg stron postępowania nadzwyczajnego nie jest tożsamy z kręgiem stron postępowania zwykłego.
Sąd podkreślił, że w postępowaniu nadzwyczajnym Gmina występowała ze względu na przysługujące jej uprawnienia właścicielskie do wyodrębnionych działek, podczas gdy jako organ Wójt Gminy W. występował wyłącznie na etapie postępowania zwykłego, co powodowało, że w tych dwóch postępowaniach jednostka ta występowała w odrębnych rolach.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zrzekli się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:
- 1) art. 51 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, dalej: ppsa, w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 28 kpa przez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż Gmina W. ma interes prawny w kwestionowaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] kwietnia 2020 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało nieuprawnionym przyznaniem Gminie statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji błędnym zastosowaniem art. 134 kpa oraz 127 § 3 kpa i oddaleniem skargi;
- 2) art. 51 ppsa w zw. z art. 54 § 3 ppsa w zw. z art. 28 kpa przez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. trafnie uznało, że Gmina ma interes prawny w kwestionowaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] kwietnia 2020 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało nieuprawnionym przyznaniem Gminie statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, zaaprobowaniem rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] czerwca 2020 r.
Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podnieśli, że Gmina nie była stroną postępowania podziałowego i nie była czynnie legitymowana do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaznaczyli, że ich wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1993 r. nie zmierzał do zakwestionowania prawa własności Gminy do wydzielonej działki, ale nieodpłatności przejęcia jako zdarzenia nieprzewidzianego obowiązującymi ówcześnie przepisami. Skarżący podnieśli, że Gmina, składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skargę do sądu administracyjnego nie wykazała istnienia przysługującego jej interesu prawnego. Zaznaczyli, że w rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzyć się naruszenia interesu Gminy na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z 1993 r. w zakresie, w jakim stwierdzono nieważność rozstrzygnięcia w części dotyczącej nieodpłatności przejęcia wydzielonej działki.
W odpowiedzi na skargę Gmina W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, jako nieuzasadnionej, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie wyłącznie w zakresie dotyczącym uznania statusu Gminy jako strony postępowania o stwierdzenie nieważności pkt 2 decyzji z 1993 r.
Zarzut naruszenia art. 51 w zw. z art. 54 § 3 ppsa w zw. z art. 28 kpa nie mógł zostać bowiem uznany za zasadny. Zauważyć bowiem należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez Kolegium w trybie autokontroli na etapie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tj. w trybie określonym w art. 54 § 3 ppsa. Należy odnotować, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego umożliwiająca zastosowanie tego trybu uzależniona jest od istnienia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę. Zaznaczyć należy, że interes prawny we wniesieniu skargi nie jest tożsamy z interesem prawnym uzasadniającym udział tego podmiotu w postępowaniu administracyjnym pomimo posłużenia się zarówno w art. 50 § 1 ppsa, jak i art. 28 kpa kategorią interesu prawnego. Do wniesienia skargi będzie bowiem uprawniony ze względu na przysługujący mu interes prawny podmiot, który był adresatem aktu administracyjnego, pomimo że po jego stronie brak było interesu prawnego do bycia stroną tego postępowania.
W rozpoznanej sprawie interes prawny Gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co spowodowało uruchomienie po stronie organu trybu autokontroli, wynikało bowiem z faktu skierowania zaskarżonego postanowienia do Gminy.
Za uzasadniony należało natomiast uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów dotyczących uznania przez organ interesu prawnego Gminy na etapie postępowania administracyjnego. Zastrzec przy tym jednak należy, że zarzut ten został błędnie oparty na konstrukcji naruszenia art. 51 ppsa. Przepis ten dotyczy bowiem dopuszczalności występowania po stronie skarżącej więcej niż jednej osoby. Z uzasadnienia skargi wynika jednak, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o zarzut braku interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tj. naruszenia art. 50 ppsa. W dalszych rozważaniach zatem Sąd odnosił się będzie do tego zarzutu jako opartego na art. 50 ppsa.
Problem w sprawie sprowadza się do tego, jak kształtuje się interes prawny Gminy W. w dopuszczalności procesowego oddziaływania przez te Gminę na byt prawny decyzji wydanej przez jej organ, tj. Wójta Gminy W. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma autor skargi kasacyjnej, argumentując na podstawie uchwały składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15), że jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje interes prawny do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie, w której organ tej jednostki wydał decyzję w pierwszej instancji. Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 uznał, iż odmówić należy jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji.
Jednostka samorządu terytorialnego nie może również złożyć odwołania od decyzji wydanej przez organ tej jednostki nawet w przypadku, gdy przedmiotem tej decyzji jest okoliczność pozostająca w sferze interesów prawnych tej jednostki samorządu terytorialnego. Brak legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony tego postępowania nawet w sytuacji, gdy efekt tego postępowania kształtuje sytuację prawną tej jednostki, wynika z pozbawienia tej jednostki możliwości oddziaływania na swój organ wykonawczy w zakresie, w jakim ustala on treści podejmowanych rozstrzygnięć administracyjnych. Dopuszczenie jednostki samorządu terytorialnego do udziału w postępowaniu, w którym decyzję w pierwszej instancji wydał organ tej jednostki, prowadziłoby w rzeczywistości do umożliwienia kwestionowania rozstrzygnięcia wydanego przez odrębny podmiot w postępowaniu odwoławczym, co jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących rozwiązań proceduralnych.
Na powyższą interpretację nie ma wpływu fakt, że rozpoznawana sprawa dotyczy występowania Gminy w postępowaniu nadzwyczajnym, a nie w fazie odwoławczej postępowania zwykłego. W obu bowiem tych postępowaniach skutek prawny rozstrzygnięć dotyczyłby bytu prawnego decyzji organu pierwszej instancji, tj. organu jednostki samorządu terytorialnego. Procesowa odrębność tych postępowań dla ich stron nie zmienia zakresu uprawnień tych stron w popieraniu lub kwestionowaniu rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tych postępowań. Przyznanie więc jednostce samorządu terytorialnego legitymacji strony w obu tych postępowaniach, jako konsekwencja przysługującego interesu prawnego, skutkowałoby dopuszczalnością kwestionowania lub popierania przez tę jednostkę decyzji wydanej przez jej organ wykonawczy, tj. procesowego oddziaływania na byt prawny tej decyzji, której wydanie i byt prawny ma być determinowany wyłącznie przepisami obowiązującego prawa, bez względu na sposób i zakres oddziaływania tej decyzji na interes prawny wszystkich stron zawartego w niej rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1491/20).
Umożliwienie zatem jednostce samorządu terytorialnego występowania w postępowaniu nadzwyczajnym w charakterze strony pod względem skutków procesowych odpowiadałaby zatem uznaniu jej za stronę postępowania zwykłego, co w świetle przywołanej uchwały z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, jest niedopuszczalne.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że rację mają skarżący, wskazując, że Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję będącą przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, nie ma przymiotu strony w toczącym się postępowaniu nadzwyczajnym, pomimo że na skutek uprawomocnienia się decyzji z 1993 r. nabyła ona własność działki wydzielonej pod drogę publiczną. Tym samym Gmina pozbawiona była także legitymacji do złożenia w tym postępowaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji powyższego postanowienie wydane przez Kolegium w trybie art. 54 § 3 ppsa naruszało przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i zasługiwało na uchylenie. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając złożoną skargę, naruszył art. 134 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 28 kpa.
W świetle powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188, uchylił wyrok i rozpoznając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 193 ppsa, orzekł jak w sentencji.
Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.