Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3693/18

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 18 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2171/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę W.F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej jako "Minister" lub "MSWiA", z [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym nieposiadanie przez skarżącą obywatelstwa polskiego uniemożliwia potwierdzenie jej prawa do rekompensaty w określonym udziale za nieruchomość pozostawioną przez E.B. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości J. oraz K., w powiecie [...], województwie [...].

Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. 1) prawa materialnego, w postaci art. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r., poz. 297, ze zm.), dalej jako "ustawa zabużańska", w zw. z art. 2, art. 37 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483), dalej jako "Konstytucja RP", w zw. z art. 14 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284), dalej jako "Konwencja" i art. 1 Protokołu nr 1 do tejże Konwencji, dalej jako: "Protokół nr 1", przez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu przez WSA, że brak jest podstaw do uznania, że art. 2 pkt 2 zw. z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej narusza ww. przepisy Konstytucji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przepis ten, w zakresie, w jakim uzależnia możliwość potwierdzenia prawa do rekompensaty osobie będącej spadkobiercą dawnego właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, posiadającego obywatelstwo polskie, od spełnienia wymogu posiadania obywatelstwa polskiego także przez tego spadkobiercę, jest niezgodny z wyżej wymienionymi przepisami Konstytucji RP oraz postanowieniami Konwencji i Protokołu nr 1;
2. 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 2, art. 37 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 14 Konwencji i art. 1 Protokołu nr 1, polegające zdaniem skarżącej kasacyjnie na nieuzasadnionym oddaleniu przez WSA skargi na decyzję Ministra, w wyniku błędnego przyjęcia, że brak jest podstaw do uznania, że art. 2 pkt 2 zw. z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej narusza ww. przepisy Konstytucji RP, podczas gdy przepis ten, w zakresie, w jakim uzależnia możliwość potwierdzenia prawa do rekompensaty osobie będącej spadkobiercą dawnego właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, posiadającego obywatelstwo polskie, od spełnienia wymogu posiadania obywatelstwa polskiego także przez tego spadkobiercę, jest niezgodny z wyżej wymienionymi przepisami Konstytucji oraz postanowieniami Konwencji i Protokołu nr 1, co w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem przez WSA zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r.

W oparciu o powyższe zarzuty, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję Ministra z [...] października 2017 r., przez (1) jej uchylenie w całości, jak też (2) uchylenie poprzedzającej decyzji nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. - w całości. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Dodatkowo wniosła o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w trybie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, czy przepis art. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, w zakresie, w jakim uzależnia możliwość potwierdzenia prawa do rekompensaty osobie będącej spadkobiercą dawnego właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, posiadającego obywatelstwo polskie, od spełnienia wymogu posiadania obywatelstwa polskiego także przez tego spadkobiercę, jest zgodny z art. 2, art. 37 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 14 Konwencji i art. 1 Protokołu nr 1 tej Konwencji.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna, pomimo podniesienia zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie kwestionuje ustaleń stanu faktycznego, zatem stan faktyczny, aprobowany zaskarżonym wyrokiem, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

Kontrola instancyjna przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie polegała na zbadaniu, czy Sąd I instancji - w zakresie wskazanym w zarzutach skargi kasacyjnej - zgodnie ze standardami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471; z 2009 r., nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP), Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61 poz. 284, dalej Konwencja o ochronie praw człowieka) i Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonym w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. nr 36 poz. 175/1, dalej Protokół nr 1 do Konwencji) oddalił skargę W.F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2017 r.

Istota problemu sprowadza się do oceny zgodności norm prawnych stanowiących podstawę wydania decyzji w sprawie, wywiedzionych z art. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy zabużańskiej z normami wynikającymi z aktów prawnych wyższego rzędu, tj. Konstytucją RP i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia niezgodności ustawy z Konstytucją RP lub ratyfikowaną umową międzynarodową pierwszeństwo należy przyznać normie wyrażonej w akcie wyżej usytuowanym w hierarchii aktów normatywnych (odpowiednio art. 8 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji RP).

W przedmiotowej sprawie kluczowym zagadnieniem jest ocena dopuszczalności uzależnienia przyznania prawa do rekompensaty spadkobiercy zmarłego właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej od posiadania przez spadkobiercę obywatelstwa polskiego (art. 3 ust. 2 u.p.r.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, w myśl którego jednym z warunków przysługiwania prawa do rekompensaty jest posiadanie obywatelstwa polskiego przez spadkobiercę zmarłego właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Taki pogląd ugruntowany jest już w orzecznictwie sądów administracyjnych, na przykład w wyrokach: I OSK 295/12, I SA/Wa 31/15, jak również w wyroku NSA wydanym w sprawie W.F. z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 523/17.

Przechodząc do istoty zarzutów stwierdzić należy, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zgodnie wypowiada się co do charakteru prawnego prawa do rekompensaty. Wskazuje się, że zarówno pod rządami ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, jak i poprzedzającej ją ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 39), prawo rekompensaty (uprzednio prawo zaliczenia) miało stanowić rekompensatę za mienie utracone przez obywateli polskich, zamieszkujących obszar, który po II wojnie światowej znalazł się poza granicami Rzeczypospolitej. Względy odszkodowawcze miały znaczenie drugorzędne, wobec oczywistej potrzeby zapewnienia podstawowych warunków bytowych repatriantom.

W wyroku z 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/04, OTK-A 2004/11/117, Trybunał Konstytucyjny, powołując wyrok TK z 19 grudnia 2002 r. sygn. akt K 33/02, OTK-A 2002/7/97, wskazał że szeroko rozumiane prawo do rekompensaty (wówczas prawo zaliczenia wartości mienia utraconego przez obywateli Polski pozostawionego poza jej obecnym terytorium na poczet ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat z tytułu użytkowania wieczystego) ma charakter prawa majątkowego o charakterze publicznoprawnym. Stanowi w pewnym zakresie swoisty surogat prawa własności, nie będąc jedynie ekspektatywą prawa do rekompensaty. Ma przy tym wyraźnie pomocowy, socjalny aspekt w odniesieniu do osób, którym zostało przypisane. Nie jest to zatem prawo równorzędne prawu własności, ale też nie może być ono sprowadzone li tylko do kategorii prawa potencjalnego w znaczeniu ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Publicznoprawny charakter prawa zaliczenia polega przede wszystkim na tym, że rodzi ono roszczenia jedynie w relacjach z odpowiednimi organami władzy państwowej i instytucjami państwa. Nie może być przedmiotem obrotu w stosunkach między podmiotami prawa zaliczenia a osobami fizycznymi bądź prawnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 11/13 (ONSAiWSA 2014/6/90, dalej uchwała I OPS 11/13) podniósł, że podstawowym celem umów republikańskich, co przełożyło się na założenia ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, było udzielenie pomocy repatriantom, tak by mogli oni zagospodarować się w nowym miejscu, w którym przyjdzie im się osiedlić. Kwestia ta była wielokrotnie akcentowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (np. wyroki z: 15.12.2004 r. K 2/04; 23.10.2012 r. SK 11/12), i Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki z: 21.5.2013 r. I OSK 1984/12; 26.4.2012 r. I OSK 606/11; 19.4.2012 r. I OSK 604/11; 5.9.2011 r. I OSK 1443/10; 7.9.2008 r. I OSK 1443/10, cbosa). Przyznawane świadczenie zawierało w sobie oczywiście pewien element odszkodowania z powodu utraty przez repatrianta jego dotychczasowego mienia, ale miał on charakter niejako wtórny w stosunku do wspomnianego elementu socjalnego.

Zasadnicze znaczenie miała niewątpliwie konieczność udzielenia repatriantom pomocy. Dopiero, określając wielkość udzielanej pomocy, rejonowi pełnomocnicy i przedstawiciele PKWN i rządu odpowiedniej republiki radzieckiej opierali się na wartości pozostawionego mienia, stosując tu, o ile to było możliwe, "oceny ubezpieczeniowe" (uzasadnienie uchwały I OPS 11/13, ONSAiWSA 2014/6/90, s. 66). Uzasadniony i powszechnie podzielany przez judykaturę jest pogląd, że świadczenia zabużańskie miały głównie charakter socjalny, zaś pomoc ta należna była przede wszystkim z powodu migracji obywateli polskich i osiedlania się przez nich w nowym miejscu. Zagadnienie to podniósł Trybunał Sprawiedliwości, który stwierdził, że "Dla państwa polskiego sytuacja tych obywateli [obywateli narodowości polskiej lub narodowości żydowskiej, którzy zamieszkiwali na ziemiach zabużańskich] wynikała z przymusowej sytuacji geopolitycznej, która nie przyniosła mu żadnych korzyści.

W tym kontekście system rekompensat przyjął początkowo formę nie prawdziwego odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego za nieruchomości wywłaszczone de facto lub bez podstawy prawnej, lecz pomocy materialnej udzielanej przeniesionym obywatelom polskim mającej na celu ułatwienie ich osiedlenia się na terytorium państwa polskiego, którego granice zostały na nowo ustalone" (postanowienie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 czerwca 2014 r. w sprawie C-370/13, Henryk i Jan Teisseyre, ECLI:EU:C:2014:2033).

Prawo rekompensaty (prawo zaliczania) jest niezbywalnym prawem majątkowym o charakterze publicznoprawnym przez co nie mieści się w klasycznej definicji prawa własności (wyrok Sądu Najwyższego z 21 listopada 2003 r. sygn. akt I CK 323/02, OSNC 2004/6/103; wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 22 czerwca 2004 r. w sprawie skargi nr 31443/96, Broniowski przeciwko Polsce; art. 4 ustawy zabużańskiej). Uprawnione jest zatem wprowadzenie przez ustawodawcę odmiennych reguł ustalania i wypłacania prawa do rekompensaty, które będzie odbiegać od procedur przewidzianych np. przy wywłaszczaniu (art.

1. 21. ust. 1 Konstytucji RP, art. 112-135 ustaw z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.).

W wyroku K 2/04 Trybunał Konstytucyjny uznał za konstytucyjnie odmienne ukształtowanie sytuacji prawnej obywatela i nie-obywatela. Sąd konstytucyjny uznał za zgodne z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 64 ust. 1 i 2, jak również stwierdził, że nie jest niezgodne z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP związanie posiadania obywatelstwa polskiego z możliwością skorzystania przez właścicieli nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego z prawa do zaliczenia wartości (art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 39).

Trybunał wskazał, że "Uzasadnieniem tak pomyślanej kompensacji było umożliwienie obywatelom polskim (i ich rodzinom) rozpoczęcia w miarę normalnego bytowania, w ślad za manifestowanym przywiązaniem do obywatelstwa polskiego (tj. polskiej przynależności państwowej), wyrażającym się wolą przemieszczenia się na terytorium państwa polskiego w jego powojennych (i obecnych) granicach lub, co najmniej, wyrażeniem na to zgody. W sytuacji gdy umowy republikańskie wiązały jednoznacznie przyrzeczoną kompensację z wymogiem posiadania obywatelstwa polskiego oraz faktem przemieszczenia się celem zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej nowych granicach, ustawodawca, regulując kwestie zakresu podmiotowego prawa zaliczenia (służącego urzeczywistnieniu prawa do kompensacji), mógł – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego – zasadnie nawiązać do wymogów objętych zobowiązaniami wskazanymi w umowach republikańskich.

W szczególności mógł i nadal może ograniczyć kompensację do kręgu obywateli polskich i to tylko tych, którzy zostali objęci przemieszczeniem (repatriacją) na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach" (cz. III pkt 10 uzasadnienia wyroku K 2/04).

Zasadą jest, że do spadku nie należą prawa i obowiązki wynikające ze stosunków karnoprawnych, administracyjnoprawnych i finansowoprawnych (E. Skowrońska-Bocian, J. Wierciński, Komentarz do art. 922 Kodeksu cywilnego, w: J. Gudowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom VI. Spadki, wyd. II, uw. 3). Prawo do rekompensaty jest prawem majątkowym o charakterze publicznoprawnym. Nie ma przeszkód, by do jego dziedziczenia musiał zaistnieć warunek publicznoprawny, a takim warunkiem jest posiadanie polskiego obywatelstwa (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 523/17).

Zasadność tego wymogu potwierdził również Trybunał Konstytucyjny, który w cytowanym już wyroku odniósł się do wymogu posiadania polskiego obywatelstwa przez spadkobierców uprawnionego: "W odniesieniu do unormowań zawartych w art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 2 ust. 2 kwestionowanej ustawy należy podkreślić, że przewidziane tam wymogi posiadania obywatelstwa polskiego i zamieszkania na stałe (po przesiedleniu) na terytorium Polski stanowią przesłanki przyznania (nabycia) prawa zaliczenia. Samo wprowadzenie tych wymogów stanowi logiczną konsekwencję pierwotnego ukształtowania prawa zaliczenia jako przysługującego tylko obywatelom polskim, przemieszczonym na terytorium państwa polskiego w jego granicach powojennych.

Należy też pamiętać, że prawo zaliczenia jest prawem publicznym (jakkolwiek majątkowym) o wyraźnej i związanej z jego genezą funkcji socjalnej ("pomocowej")". Niewątpliwie Trybunał zastanawiał się nad konstytucyjnością omawianego rozwiązania i uznał jego dopuszczalność, choć nie dał temu wyrazu - w normatywnie istotnym zakresie - w sentencji orzeczenia (w szczególności świadczy o tym cz. III pkt 10 uzasadnienia wyroku K 2/04).

Trybunał zwrócił również uwagę na bardzo istotną kwestię. Otóż państwo polskie nie wywłaszczyło właścicieli zabużańskich nieruchomości (ani w wyniku działań legalnych, ani "przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej" - art. 77 ust. 1 Konstytucji RP – państwa polskiego). Nie uzyskało również w stosunku do tych nieruchomości żadnych praw majątkowych. W efekcie czego - a należy również pamiętać o ogromnych stratach ludnościowych i materialnych spowodowanych eksterminacją i eksploatacją ludności polskiej przez obu okupantów - państwo polskie poniosło dotkliwe straty terytorialne, które przełożyły się na sytuację finansową państwa (sytuacja ta tylko w pewnym stopniu została zrekompensowana przez otrzymanie Ziem Odzyskanych). Pomoc materialna dla osób zamieszkujących tereny poza obecnymi granicami państwa była publiczną pomocą socjalną, która nie wynikała z jakiejkolwiek winy państwa polskiego.

Państwo polskie nie wzbogaciło się również na stracie swoich obywateli. Wobec tego, rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o prawo do rekompensaty na inne osoby niż obywatele polscy mogłoby godzić w zasadę sprawiedliwości społecznej i zasadę solidaryzmu. Każde państwo ma pełne prawo do pomocy swoim obywatelom. Z tych samych względów może tej pomocy odmówić osobom nie spełniającym tej przesłanki. Istotne jest jedynie, by racja stojąca za odmową nie była arbitralna, tzn. żeby była należycie usprawiedliwiona. W niniejszej sprawie rozróżnienie to jest uzasadnione (wyrok NSA z 6.11.2014 r. I OSK 2201/14, ONSAiWSA 2015/6/119).

Zawężenie prawa zaliczenia poprzez wymóg obywatelstwa polskiego i zamieszkania po przesiedleniu na stałe w Polsce w jej obecnych granicach pozostaje w racjonalnym związku z "kompensacyjno-pomocowym" charakterem zobowiązań państwa polskiego, wyrażonych w umowach republikańskich i realizowanych w kolejnych unormowaniach służących realizacji tychże zobowiązań. Jako takie nie pozbawiają publicznoprawnego prawa zaliczenia jego istoty, jak też nie dyskryminują w sposób nieproporcjonalny i nierówny osób objętych zakresem przyrzeczeń (tj. zobowiązań publicznoprawnych) zawartych w układach republikańskich (cz. III pkt 10 uzasadnienia wyroku K 2/04, odnośnie do wzorca kontroli z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).

Prawo do rekompensaty, tak jak wcześniej prawo zaliczenia, znajduje ochronę w art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Podlega również rygorom równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, cz. III pkt 10 uzasadnienia wyroku K 2/04). Nie może jednak ujść uwadze, że prawo do rekompensaty jest ściśle związane z relacją między obywatelem i państwem. Pojawia się tu więc relacja publicznoprawna, podczas, gdy art. 64 Konstytucji RP chroni przede wszystkim własność (i prawo dziedziczenia) rozumianą przez pryzmat prawa prywatnego. Prawo dziedziczenia gwarantuje sukcesję dóbr (obowiązków), lecz tylko w określonej konstelacji, tj. głównie podmiotów prywatnych między sobą (brak np. krajowej jurysdykcji do wiążącego rozstrzygania kwestii dziedziczenia na terenie innych państw, bez stosownych postanowień prawa międzynarodowego). W niniejszej sprawie chodzi o relację Skarb Państwa - nie-obywatel polski, w sytuacji gdy przedmiot świadczenia jest istotowo związany z przynależnością państwową.

Jej brak może uzasadniać odmienne ukształtowanie przejścia (dziedziczenia) tego prawa. Decyduje o tym charakter prawa do rekompensaty, jak również wzgląd na inne wartości i normy konstytucyjne (zasada proporcjonalności - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dobro wspólne odniesione do obywateli - art. 1 Konstytucji RP, zasada sprawiedliwości społecznej, zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasada ochrony prawa nabytych - art. 2 Konstytucji RP).

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zgodnie z powołanym przepisem każdy kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji, natomiast wyjątki od tej zasady określa ustawa. Ograniczenie w dziedziczeniu prawa do rekompensaty wynika wprost z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy zabużańskiej. Została tym samym zachowana przesłanka formalna z art. 37 ust. 2 Konstytucji RP (ograniczenie wprowadzono ustawą). Przywołany przepis ustawowy spełnia standardy konstytucyjne, dlatego też rozpatrywany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł przynieść spodziewanego rezultatu

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.

Według Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu organy władzy krajowej przez bezpośrednią znajomość społeczeństwa i jego potrzeb, co do zasady znajdują się w lepszym położeniu, niż sędzia międzynarodowy, by zdecydować, co leży w "interesie publicznym". Jedynie bowiem interes publiczny może uzasadniać ingerencję w prawo własności (decyzja ETPC z dnia 3 czerwca 2014 r. nr 33081/11, w sprawie M. Woźniak i E. Woźniak oraz Chruśliński i Powodzińska v. Polska, Lex 1477695, na tle art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną - Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm. oraz art. 1 do Protokołu nr 1). W niniejszej sprawie odnośnie do relewantnych przepisów wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, nie doszukując się w nim uchybienia norm konstytucyjnych. Sam ten fakt oczywiście nie przesądza o zgodności przepisów ustawy z art. 14 Konwencji i Protokołem nr 1, lecz wskazuje, że dana sprawa była rozpatrywana przez jeden z najważniejszych organów władzy sądowniczej.

Argumentacja przedstawiona przez TK uzasadnia dopuszczalność zróżnicowania sytuacji obywatela i nie-obywatela. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie uznał, że wywód trybunalski przeprowadzony w stosunku do konstytucyjnych wzorców kontroli odpowiada wzorcom wskazanym w skardze kasacyjnej, co do naruszenia art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Mimo, że w praktyce orzeczniczej art. 1-3 Protokołu nr 1 stosowane są łącznie z postanowieniami art. 14 Konwencji (L. Garlicki, Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Komentarz, C.H. Beck 2011, t. II, s. 467-468, nb 5), to w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia obu wzorców kontroli.

Według art. 1 Protokołu do Konwencji mienie każdej osoby fizycznej i prawnej jest chronione. Przewiduje on również, że nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym. Prawo do rekompensaty jest pochodną faktycznego wywłaszczenia obywateli polskich zamieszkujących tereny, które nie znalazły się w nowych granicach Rzeczpospolitej, przy czym to nie państwo polskie dokonało wywłaszczenia. Dodatkowo sytuacja ta odnosi się do wydarzeń sprzed powstania, a tym samym ratyfikowania, samej Konwencji i 1 do niej Protokołu. Wzmacnia to słuszność powiązania otrzymania środków z budżetu państwa polskiego z posiadaniem polskiego obywatelstwa mimo, że w przedmiotowej sprawie chodzi o możliwość dziedziczenia po uprawnionym prawa do rekompensaty w ramach obecnie obowiązującego stanu prawnego. Nie doszło zatem do naruszenia zasady niedyskryminacji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził tym samym, że nie zostały naruszone wskazane przepisy, a ustawodawca mógł ograniczyć możliwość dziedziczenia prawa do rekompensaty tylko do obywateli polskich, co jest uzasadnione interesem publicznym (zarówno przez wzgląd na istotę prawa do rekompensaty, zasadę sprawiedliwości, jak i na kwestie fiskalne - obciążenie rekompensatą podatnika polskiego).W świetle przedstawionych rozważań skład orzekający nie znalazł także podstaw do przedstawienia Trybynałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.