Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 303/05 oddalił skargę T. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Prezes ZUS decyzją z [...] w oparciu o art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 z późn. zm.), odmówił T. W. przyznania w drodze wyjątku renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Organ podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS zaznaczył, że tylko łączne spełnienie tych warunków pozwala na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. T. W. na przestrzeni 55 lat życia posiada ponad 19-letni staż ubezpieczeniowy, który w ocenie organu, jest zbyt krótki, by mógł uzasadniać pozytywne załatwienie wniosku. Ponadto Prezes ZUS wskazał na liczne, dłuższe przerwy w zatrudnieniu w latach 1968-1970, 1970-1972 i 1975-1983, kiedy nie były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne. Od daty ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, czyli od 15.01.1999 r. do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu 31.01.2003 r., tj. przez 4 lata i 17 dni nie udowodniono żadnego okresu zatrudnienia popartego opłaceniem składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. W tym czasie skarżący był zdolny do pracy i nie istniały, zdaniem organu, żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające nabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Ocenie podlegała także sytuacja materialna, która jednak nie jest jedynym kryterium przesądzającym o możliwości przyznania tego rodzaju świadczenia.
Decyzją z [...] Prezes ZUS, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. W. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Prezesa ZUS. W jego ocenie, w sprawie zostały wykazane szczególne okoliczności dające możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał skargi za zasadną.
Sąd wskazał, że na tle całej ustawy z 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 z późn. zm.) określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, art. 83 jest regulacją szczególną - pozwalającą na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są one finansowane z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS.
Z treści przepisu art. 83 ust. 1 omawianej ustawy wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich tych czterech przesłanek. W sprawie bezspornym jest, że T. W. jest całkowicie niezdolny do pracy, jak również to, że nie ma on niezbędnych środków utrzymania, zważywszy na jego trudną sytuację materialną. Jednakże skarżący na przestrzeni 55 lat życia udokumentował łączny okres ubezpieczenia wynoszący niewiele ponad 19 lat. Nawet gdyby doszło do uwzględnienia okresu od dnia 21.07.1971 r. do 31.03.1972 r., to okoliczność ta nie powoduje zdaniem Sądu zmiany stanu faktycznego w pozostałym zakresie. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zwiększony w ten sposób staż ubezpieczeniowy nie uprawniałby do przyznania emerytury w drodze wyjątku, albowiem T. W. nie osiągnął wieku emerytalnego. Wprawdzie w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy skarżący posiada ponad 5-letni okres ubezpieczenia, jednakże całkowita niezdolność do pracy powstała po upływie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia, który nie był okresem związanym z jego aktywnością zawodową. Okres 18 miesięcy nie ma znaczenia, jeżeli ubezpieczony całkowicie niezdolny do pracy udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet lub 25 lat dla mężczyzn (art. 57 ust. 2 przedmiotowej ustawy). Warunek ten nie został jednak spełniony, skarżący nie posiada wymaganych 25 lat stażu ubezpieczeniowego.
W okresie 32-letniej aktywności zawodowej skarżący posiada liczne przerwy w odprowadzaniu składki na ubezpieczenie społeczne, które w znaczący sposób zmniejszyły łączny okres ubezpieczenia i to właśnie ten fakt wpłynął na odmowę przyznania świadczenia w zwykłym trybie. Przy ustalaniu prawa do renty w drodze wyjątku bierze się pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że opieka nad członkiem rodziny, na którą w okresie od 1968-1970 r. powołuje się skarżący, nie może być kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie jest to bowiem przeszkoda w podjęciu zatrudnienia, której nie można usunąć. Uzależnienie alkoholowe (1975-1983 i później do 1985 r.) również nie stanowi niedającej się usunąć przeszkody, która uniemożliwiałaby świadczenie pracy. Nie jest też zdarzeniem skutkującym niezdolność do pracy. Bycie bezrobotnym i rejestracja w urzędzie pracy (1994-1995 i od 1999 r. do stycznia 2003 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy) z kolei świadczą jedynie o statusie osoby bezrobotnej, natomiast nie odzwierciedlają rzeczywistej aktywności w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami. Za okoliczność szczególną, bowiem uważa się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan, wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Dlatego też zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał za nieuzasadnione.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł T. W. reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, zaskarżając wyrok ten w całości.
Na zasadzie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) – przez dokonanie przez Sąd własnych, nie wynikających z zaskarżonych decyzji ustaleń faktycznych, co do oceny braku szczególnych okoliczności powodujących niespełnienie wymagań dających prawo do uzyskania emerytury lub renty na zasadach ogólnych, co spowodowało, że de facto Sąd I instancji orzekł co do istoty sprawy, zamiast, po ustaleniu braku w zaskarżonych decyzjach ustaleń w powyższym zakresie, uchylić je i przekazać sprawę organowi administracyjnego do ponownego rozpoznania ze wskazaniem konieczności uzupełnienia postępowania w powyższym zakresie.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku naruszył przepisy postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy, przekraczając swoje uprawnienia w zakresie kontroli sądowej legalności i zgodności z prawem decyzji administracyjnej. W zaskarżonych decyzjach poza stwierdzeniem, iż skarżący nie wykazał szczególnych okoliczności powodujących niespełnienie wymagań dających prawo do uzyskania emerytury lub renty na zasadach ogólnych, co jest jednym z warunków przyznania renty w drodze wyjątku, brak jakiegokolwiek odniesienia do podanych przez skarżącego okoliczności w tym zakresie. W szczególności świadczy o niewystarczającym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych oraz braku wszechstronnego i wnikliwego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, pominięcie w uzasadnieniu decyzji analizy i oceny, dlaczego organ administracyjny uznał, iż podane przez skarżącego okoliczności nie mieszczą się w ramach "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy z 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W tej sytuacji Sąd I instancji po ustaleniu wadliwości zaskarżonej decyzji, w tym zakresie winien, zdaniem skarżącego, orzec jej uchylenie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, a nie dokonywać samodzielnie ustaleń faktycznych i uzupełnienia braków zaskarżonej decyzji poprzez przeprowadzenie własnej analizy i przywołanie nowej argumentacji mającej uzasadnić negatywną decyzję organu administracyjnego, co do przyznania renty w drodze wyjątku. Sąd I instancji, w ocenie skarżącego, winien zobowiązać organ administracyjny do wyjaśnienia, dlaczego podniesione przez skarżącego okoliczności uzasadniające brak ciągłości zatrudnienia nie zostały zakwalifikowane jako okoliczności szczególne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez T. W. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7.06.2005 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określone zostały w § 2 art. 183. Odmiennie zatem niż sąd administracyjny I instancji, który rozpoznając skargę sądowoadministracyjną, nie będąc związany granicami tej skargi, ma obowiązek poddać zaskarżony akt pełnej kontroli pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem niezależnie od zarzutów i wniosków postawionych w skardze, Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny związany jest granicami skargi, a więc może rozpoznać sprawę tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, a przede wszystkim w jej podstawach, chyba że wystąpią przesłanki nieważności postępowania, to wówczas te Sąd niezależnie od zarzutów sformułowanych w podstawach kasacyjnych musi wziąć pod uwagę z urzędu przy rozpoznaniu sprawy. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Stąd też sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach skargi wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.
W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną T. W. w podstawie kasacyjnej, opartej na art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie "przepisów postępowania administracyjnego" mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany pod adresem zaskarżonego wyroku zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za chybiony. Przede wszystkim wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wymienione w podstawie kasacyjnej (art. 1 § 1 i 2) nie są przepisami postępowania administracyjnego. Przepisy te stanowią, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem wyznaczają one ramy kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd administracyjny, jeśli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, może kontrolować działalność administracji publicznej tylko pod kątem zgodności tej działalności z obowiązującym prawem materialnym i procesowym, jakie organ administracji publicznej stosował w sprawie będącej przedmiotem oceny sądu. Przepisy te nie określają natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, te bowiem zawarte są w ustawie z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Jeżeli zatem strona zamierza – jak w przypadku tej sprawy – postawić w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, to winna wskazać konkretny przepis – przepisy powołanej wyżej ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który w jej ocenie został naruszony w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu.
Podstawą skargi kasacyjnej bowiem, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 omawianej ustawy (który powołano w podstawie kasacyjnej skargi kasacyjnej T. W.) może być tylko naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (a nie przepisów regulujących postępowanie administracyjne). Sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego przeprowadza w granicach zakreślonych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W rozpoznawanej sprawie ani w podstawie kasacyjnej, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano w ogóle jaki przepis – przepisy – z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Przy tak jak w omawianym przypadku skonstruowanej podstawie kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, którą wyznaczają przede wszystkim podstawy kasacyjne, nie mógł zająć w sprawie merytorycznego stanowiska.
Z tych względów wzmiankowaną skargę kasacyjną należało na podstawie art. 184 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalić.