Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1031/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. M. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie dotyczącym ustalenia zdolności do służby.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Z. M. został uznany za zdolnego do wykonywania zatrudnienia i do zarobkowania w normalnych warunkach. U badanego stwierdzono jednocześnie istnienie inwalidztwa od kwietnia 2001 r., jednak na skutek poprawy stanu zdrowia od dnia 11 sierpnia 2008 r. nie zaliczono go do żadnej grupy inwalidzkiej.
Na skutek wniesionego przez Z. M. odwołania, Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA w W. uchyliła powyższe orzeczenie i orzeczeniem nr [...] z dnia [...] października 2008 r. uznała go za zdolnego do wykonywania zatrudnienia i do zarobkowania w normalnych warunkach oraz nie zaliczyła go do żadnej grupy inwalidzkiej. W uzasadnieniu organ podkreślił, że po skierowaniu skarżącego na dodatkową konsultację neurologiczną, zgadza się z orzeczeniem organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2008 r. i nie widzi podstaw do jego zmiany. Organ wskazał, iż aktualne schorzenia wymienione w rozpoznaniu nie powodują całkowitej niezdolności do służby, a jedynie ją ograniczają.
Na to orzeczenie Z. M. złożonej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł między innymi, że Komisja nie orzekła o stopniu zdolności do służby i związku schorzenia ze służbą. Wskazał, iż wydane wcześniej orzeczenia z dnia [...] lipca 2002 r. oraz z dnia [...] lipca 2005 r. zaliczały go do trzeciej grupy inwalidzkiej, natomiast zaskarżone orzeczenie nie zawiera podstaw prawnych i tym samym zostało wydane w sposób dowolny, zaś jego uzasadnienie jest wymijające. Skarżący stwierdził ponadto, iż jego sprzeciw od orzeczenia nr [...] z dnia 9 października 2008 r. został rozpatrzony niezgodnie z prawem.
W odpowiedzi na skargę Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA w W. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Stwierdziła również, iż zaskarżone orzeczenie nie jest aktem administracyjnym, wobec czego nie podlega kognicji sądu administracyjnego.
Postanowieniem z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 101/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Z. M. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w W. nr [...] z dnia 9 października 2008 r., wskazując, że w zakresie dotyczącym zagadnienia inwalidztwa oraz związku inwalidztwa ze służbą, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast w zakresie dotyczącym zagadnienia zdolności do służby skarga została wniesienia po upływie przewidzianego prawem trzydziestodniowego terminu. Sąd podkreślił jednak, iż zaskarżone orzeczenie nie zawierało pouczenia o możliwości, sposobie i terminie jego częściowego zaskarżenia do sądu administracyjnego.
Postanowieniem z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 101/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku Z. M., przywrócił termin do wniesienia skargi na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w W. nr [...] z dnia 9 października 2008 r. w zakresie dotyczącym ustalenia zdolności do służby.
Wyrokiem z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1031/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Z. M. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w W. z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie dotyczącym ustalenia zdolności do służby, wskazał, że wprawdzie, zaskarżone orzeczenie nie określa kwestii zdolności do służby w sposób przewidziany przez ustawodawcę w § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 z późn. zm.), to jednak w ocenie Sądu nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Sąd podkreślił, że z akt postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika bowiem, iż orzeczenie nr [...] z dnia [...] października 2008 r. spełnia wymogi określone w przepisach obowiązującego prawa. W sprawie zgromadzono również odpowiednią dokumentację medyczną.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący rozpatrzenia jego sprzeciwu od zaskarżonego orzeczenia w sposób niezgodny z prawem. Zgodnie bowiem z § 20 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r., członek komisji lekarskiej mający w sprawie orzeczenia odrębne zdanie może wnieść na piśmie sprzeciw od orzeczenia z podaniem uzasadnienia. W takim przypadku przewodniczący komisji lekarskiej przesyła orzeczenie wraz z załączonym sprzeciwem i pozostałymi dokumentami do Centralnej Komisji Lekarskiej, która obowiązana jest zająć stanowisko w sprawie w ciągu 7 dni od jego otrzymania. W związku z tym Sąd wskazał, że skarżący nie był w ogóle uprawniony do wniesienia sprzeciwu od orzeczenia, bowiem prawo takie przysługiwało wyłącznie członkowi komisji lekarskiej.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Z. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- a) § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 z późn. zm.), poprzez uwzględnienie prawidłowości wydania Orzeczenia przez Okręgową Komisję Lekarską MSWiA Nr [...] z dnia [...] października 2008 r., w zakresie "stopnia zdolności do służby", podczas, gdy stopień ten w rzeczywistości nie został określony, co stanowi istotne uchybienie kwalifikacji lekarskiej do służby,
- b) § 13 powołanego wyżej rozporządzenia, poprzez uwzględnienie prawidłowości wydania Orzeczenia przez Okręgową Komisję Lekarską MSWiA w zakresie "związku schorzenia (niezdolności lub ograniczonej zdolności) ze służbą", podczas, gdy ten związek w rzeczywistości nie został w żaden sposób określony, chociaż istnieją do tego uzasadnione podstawy wynikające z wcześniejszych orzeczeń lekarskich, co stanowi istotne uchybienie w kwalifikacji lekarskiej do służby,
- c) § 16 powołanego wyżej rozporządzenia, poprzez uwzględnienie prawidłowości wydania Orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA, pomimo braku istotnego elementu tego orzeczenia w postaci określenia, że "ograniczona zdolność do służby pozostaje w związku ze służbą", zważywszy, że w uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia jest mowa o tym, że stwierdzone schorzenia nie powodują całkowitej niezdolności do służby, a jedynie ją "ograniczają",
- 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- a) art. 6 K.p.a., poprzez niedziałanie na podstawie przepisów prawa, to jest uwzględnienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia w postaci Orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA, które jest niekompletne, gdyż nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa,
- b) art. 7 kpa oraz 77 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków w celu niezbędnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a przez to brak wzięcia pod uwagę jakichkolwiek okoliczności odnośnie braków Orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA, podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania i pominięcie jego słusznego interesu prawnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Okręgowa Komisja Lekarska wydając orzeczenie o zdolności do służby skarżącego powinna brać pod uwagę podstawy prawne, na jakich wydaje decyzję, a zatem między innymi szczegółowe wytyczne dotyczące wystawiania orzeczeń o zdolności do służby oraz elementy konieczne takich decyzji. Wskazano, że w części A przedmiotowego orzeczenia została pominięta rubryka w pkt 2, to jest - "Stopień zdolności do służby", co wydaje się jest podstawą wydania tego rodzaju orzeczenia.
Podniesiono, że orzeczenie, o którym mowa nie zawiera zakwalifikowania skarżącego do żadnej kategorii określonych w § 10 i 11 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 1991 r. (Z – zdolny, N – niezdolny). Zdaniem skarżącego kasacyjnie jest to niedopuszczalny brak formalny, który przesądza o tym, że orzeczenie zostało wydane w sposób wadliwy. Jego zasadniczym celem jest bowiem sklasyfikowanie osoby podlegającej badaniu w kategorii "zdolności" albo "niezdolności" do służby.
Wskazano, że w orzeczeniu w pkt 3 nie ma określenia "związku schorzenia (niezdolności lub ograniczonej zdolności) ze służbą", co zdaniem skarżącego kasacyjnie powinno zostać bezwzględnie wypełnione z uwagi na jednoznaczną treść uzasadnienia zawartego w pkt 9 orzeczenia, tj: "Aktualne schorzenia wymienione w rozpoznaniu nie powodują całkowitej niezdolności do służby, a jedynie ją ograniczają, a zatem brak jest podstaw do orzeczenia grupy inwalidzkiej".
Zdaniem autora skargi kasacyjnej na braki i zaniechania w zakresie kompletności Orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA należy spojrzeć w szerszym świetle, biorąc pod uwagę poprzednie orzeczenia o zdolności do służby skarżącego kasacyjnie. W ich świetle, zaskarżone orzeczenie nie jest wiarygodne. Przytaczając treść poprzednich orzeczeń Komisji Lekarskiej stwierdzono, że skarżący kasacyjnie posiada ciągle te same schorzenia, jednak we wcześniejszych orzeczeniach lekarze bez wątpliwości zakwalifikowali schorzenia jako schorzenia pozostające w związku ze służbą. Natomiast obecnie odmówiono takiej kwalifikacji, oraz uznania, że skarżący kasacyjnie jest osobą o ograniczonym stopniu do służby.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, że kontrola orzeczeń komisji lekarskich dokonywana przez sąd administracyjny nie może dotyczyć kwestii czysto medycznych, gdyż orzeczenia komisji lekarskich nie podlegają merytorycznej ocenie sądu.
W niniejszej sprawie funkcjonariusz straży pożarnej starszy kapitan mgr inż. Z. M. z dniem [...] kwietnia 2001 r. na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz. 400 ze zm.) został zwolniony ze służby w Państwowej Straży Pożarnej decyzją Nr [...] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2001 r.
Po skierowaniu na badania lekarskie uzyskał w dniu [...] lipca 2002 r. orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w W. z dnia [...] lipca 2002 r., z którego wynika, że jest całkowicie niezdolny do służby w Państwowej Straży Pożarnej, istnieje związek schorzenia ze służbą oraz zaliczony został do trzeciej grupy inwalidów, które to inwalidztwo istnieje od kwietnia 2001 r. i ma charakter czasowy. Następny termin badania kontrolnego wyznaczono na lipiec 2005 r. Wskazano także, że może wykonywać lekkie prace.
Orzeczenie to wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53. poz. 214 ze zm.). Zgodnie z upoważnieniem zwartym w tej ustawie, określonym w art. 21 ust. 4, Minister Spraw Wewnętrznych wydał rozporządzenie z dnia 16 stycznia 1995 r. w sprawie zasad orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, emerytów i rencistów policyjnych, trybu postępowania i właściwości komisji lekarskich w tych sprawach, sposobu przeprowadzania kontrolnych badań lekarskich oraz wzywania inwalidów na te badania (Dz. U. Nr 8, poz. 41 ze zm.).
W myśl § 1 tego rozporządzenia przy orzekaniu o inwalidztwie funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej komisja lekarska ustala, czy nastąpiła całkowita niezdolność do służby wskutek stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu oraz czy powoduje ono całkowitą lub częściową niezdolność do pracy.
Jak już o tym była mowa wyżej Komisja lekarska w sprawie Z. M. wydała orzeczenie z dnia 15 lipca 2002 r. o całkowitej niezdolności do służby w Państwowej Straży Pożarnej, natomiast o inwalidztwie orzekła czasowo, wyznaczając termin badania kontrolnego za trzy lata.
Po przeprowadzeniu badania kontrolnego orzeczeniem z dnia 8 lipca 2005 r. Komisja lekarska stwierdziła, że Z. M. jest nadal całkowicie niezdolny do służby i zdolny do pracy, co uzasadnia utrzymanie trzeciej grupy inwalidzkiej i inwalidztwo to pozostaje w związku ze służbą, jest czasowe, a termin badania kontrolnego wyznaczono na lipiec 2008 r. Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w W. orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. stwierdziła, że Z. M. jest zdolny do wykonywania zatrudnienia i do zarobkowania w normalnych warunkach, stan zdrowia uległ poprawie, co nie daje podstaw do zaliczenia zainteresowanego do którejkolwiek z grup inwalidzkich.
Od tego orzeczenia Z. M. odwołał się wskazując, że jego stan zdrowia uległ pogorszeniu, a nie poprawie.
Okręgowa Komisja Lekarska w Warszawie skierowała Z. M. na dodatkową konsultację neurologiczną i orzeczeniem z dnia [...] października 2008 r. stwierdziła, że zainteresowany jest zdolny do wykonywania zatrudnienia i do zarobkowania w normalnych warunkach i że nie zalicza się go do żadnej grupy inwalidzkiej.
Zgodnie z § 5 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 16 stycznia 1995 r. właściwość i tryb postępowania komisji lekarskich, orzekanie i tryb zatwierdzania orzeczeń, kierowanie do komisji lekarskich, rozpatrywanie odwołań i sprzeciwów od orzeczeń komisji lekarskich oraz uchylanie orzeczeń komisji lekarskich w trybie nadzoru regulują przepisy w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych.
Przepisy te zawarte są w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.). W myśl § 22 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia orzeczenia następne wydawane w ramach kontrolnych badań lekarskich, sporządza się na formularzu według wzoru stanowiącego załącznik nr 5 do rozporządzenia.
Skarżący kasacyjnie zarzuca natomiast naruszenie § 11, 13 i 16 powołanego rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r., które to przepisy nie miały w jego sprawie zastosowania, gdyż dotyczą kandydatów do służby lub do służby na stanowiskach kierowniczych lub specjalistycznych.
Z tych względów zarzut naruszenia tych przepisów uznać należy za chybiony.
Zgodzić się jednak należy ze skarżącym kasacyjnie, iż nie wszystkie elementy orzeczenia komisji lekarskich precyzyjnie odpowiadają przewidzianemu w powołanym rozporządzeniu z dnia 9 lipca 1991 r. wzorowi określonemu w załączniku nr 5.
W szczególności w zaskarżonym orzeczeniu brak powołania dokładnej podstawy prawnej ustalenia niezdolności do służby w Państwowej Straży Pożarnej oraz rozbieżność między sentencją orzeczenia, które wskazuje na zdolność do pracy a uzasadnieniem, w którym wskazano na zdolność do służby.
Są to naruszenia prawa procesowego, które jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku.
Wskazać bowiem jeszcze raz należy, że w obrocie prawnym pozostają ostateczne orzeczenia Komisji lekarskich z dnia [...] lipca 2002 r. i [...] lipca 2005 r., w których stwierdzono całkowitą niezdolność do służby w Państwowej Straży Pożarnej, zaś zaskarżone orzeczenie nie dokonało zmiany tej kwalifikacji.
Podnoszone natomiast przez skarżącego kasacyjnie kwestie dotyczące ustalenia związku jego schorzeń ze służbą w Państwowej Straży Pożarnej oraz stopniem inwalidztwa należą do sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji dotyczących renty lub zaopatrzenia emerytalnego.
Z tych względów zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.