Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2018 r., sygn. I SA/Wa 2115/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] (pkt 1.) oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2.).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda B. decyzją z [...] marca 1992 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. - dalej jako "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził nabycie przez Miasto i Gminę w S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej S., obręb S., stanowiącej działki nr: [...], [...], [...] o łącznej pow. 1550 m², uregulowane w księdze wieczystej Kw nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r., w części dotyczącej działki nr [...], wystąpił L. S. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2016 r. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1992 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto i Gminę w S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], została wydana z naruszeniem prawa.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina S. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2017 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy, stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r., mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące m. in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej.
Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że aktem notarialnym z 2 listopada 1976 r. Rep. A Nr [...] J. K. i J. K. sprzedali L. S. m.in. nieruchomości oznaczone jako działki nr: [...]/102, [...]/101, [...]/103, [...]/100, [...]/101, [...]/101, [...]/100, o łącznej pow. 4,84,18 ha, wpisane w Kw nr [...], pod warunkiem, że Naczelnik Miasta w S. nie wykona prawa pierwokupu przysługującego mu na podstawie art. 29 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach i art. 596 i następne Kodeksu cywilnego. W § 5 wskazano, że umowę o przeniesienie własności wyżej wymienionych nieruchomości na kupującego strony zobowiązują się zawrzeć w ciągu dni dziesięciu po bezskutecznym upływie ustawowego trzymiesięcznego terminu do wykonania prawa pierwokupu przez uprawniony organ.
Następnie na podstawie wyjaśnień L. S. oraz Starostwa Powiatowego w B., Minister stwierdził, że w skład działki nr [...] wchodzi parcela nr [...]/102, która objęta jest Kw nr [...]. Zatem postanowienie Sądu Rejonowego w B. z [...] grudnia 2007 r. dotyczyło również działki nr [...]. W karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część badanej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. wskazano, że Skarb Państwa stał się właścicielem m. in. działki nr [...], według stanu określonego w Kw nr [...].
Z informacji przekazanych przez Sąd Rejonowy w B. odnośnie treści Kw nr [...] wynika, że w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. w księdze wieczystej nie było ujawnionej działki nr [...], lecz w "papierowej" księdze wieczystej widnieje jedynie zapis, iż księga wieczysta prowadzona jest dla nieruchomości stanowiącej powierzchnię na dzień zakończenia prowadzenia tomu IV, tj. wynoszącą 240,65,95 ha i objęta jest wyciągiem karta [...] (bez wskazania jakich dokładnie numerów działek ta powierzchnia dotyczy). Jednakże przed, jak i po tej dacie w Kw nr [...] dokonywanych było wiele zmian w dziale I-O m. in. poprzez sprostowania danych w dziale I-O oraz odłączanie różnych działek ewidencyjnych. 6 kwietnia 1964 r. wpisano natomiast do księgi wieczystej w dziale ll Skarb Państwa - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej na podstawie art. 32 pkt 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, a 3 listopada 1989 r., na wniosek Urzędu Miejskiego w B. sprostowano właściciela na "Skarb Państwa".
Dodatkowo Starostwo Powiatowe w B. poinformowało, że nie posiada dokumentów, na podstawie których Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...]. Jednocześnie wyjaśniono, że w ewidencji gruntów założonej w 1961 r. właściciela działki nr [...] nie podano, natomiast jako podmiot władający tą działką ujawniono Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Komunikacji. Ponadto wskazano, że w 1961 r. ewidencja gruntów była zakładana, co do zasady, według stanu władania. Ponadto wyjaśniono, że w 1973 r. miało miejsce odnowienie operatu ewidencyjnego S., w ramach którego został założony nowy rejestr gruntów. W jednostce rejestrowej nr [...] nowego rejestru, w której zapisana była m. in. działka nr [...], jako właściciela wpisano Państwo Polskie, bez podania podstawy wpisu i odwołania się do jakiegokolwiek dokumentu. Dane zawarte w dawnej matrykule katastralnej S., prowadzonej do 1939 r. wskazują, że parcele, które w 1961 r. utworzyły działkę nr [...], były zapisane jako własność osób fizycznych.
Gmina S. również nie przedstawiła żadnych dokumentów na podstawie których działka nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa.
W przedmiotowej sprawie nie ustalono, że Skarb Państwa posiadał w dacie komunalizacji tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a tym samym, że przedmiotowe mienie podlegało działaniu ustawy.
W związku z czym zachodziła konieczność uznania, iż decyzja komunalizacyjna, w kontrolowanej części, została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy.
Dodatkowo, w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego, ustalone zostało, że działka nr [...] wchodzi w skład drogi gminnej oznaczonej nr [...] (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] marca 2003 r.). Zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 - dalej jako "u.d.i.p.") drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu terytorialnego. W rezultacie droga publiczna nie może stanowić własności innego podmiotu, niż podmiot publiczny. Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego.
Organ wskazał, że uznanie drogi oznaczonej nr [...] za drogę gminną mocą uchwały Rady Miejskiej w S. z [...] marca 2003 r. po wydaniu decyzji komunalizacyjnej, oznacza, że w niniejszej sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne i nie można stwierdzić nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina S., zarzucając naruszenie:
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie wniosek L. S. o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r., wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Miasto i Gminę w S., z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w jednostce ewidencyjnej S. Wobec tego, że komunalizacja dotyczy przekształceń własnościowych jakie zaszły 27 maja 1990 r. pomiędzy Skarbem Państwa, a gminami, stroną postępowania komunalizacyjnego – zgodnie z art. 28 k.p.a. – jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Ponadto, stroną takiego postępowania może być wyłącznie podmiot, który wykazał, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, który to tytuł wyklucza jej komunalizację. Te same zasady dotyczą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Tylko bowiem podmiot, który wykaże, że 27 maja 1990 r. służył mu do nieruchomości tytuł prawnorzeczowy wykluczający jej skomunalizowanie, gdyż nie była ona własnością ogólnonarodową, może skutecznie żądać przeprowadzenia takiego postępowania. Zmiany własnościowe które miały miejsce po 27 maja 1990 r. nie mają znaczenia dla procesu komunalizacji (por. wyrok NSA z 1 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1620/09).
W ocenie Sądu pierwszej instancji z akt sprawy wynika, że L. S. wywodzi swój tytuł własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z umowy notarialnej z 2 listopada 1976 r. i wykazu zmian gruntowych otrzymanego w 1998 r. Sąd zwrócił uwagę, że wspomniana umowa nie przenosi prawa własności nieruchomości (wynika to z § 5 tej umowy), a jej przedmiotem są grunty oznaczone jako działki nr: [...]/1, [...]/2, [...], ujawnione pod nr [...] artykułu matrykuły (wedle załączonego do wniosku nieważnościowego wykazu zmian gruntowych). Z załączonego do sprawy wypisu z rejestru gruntów, sporządzonego według stanu na 27 maja 1990 r. wynika, że właścicielem działki nr [...] o pow. 0,05 ha (dr), ujawnionej w jednostce rejestrowej nr [...], było Państwo Polskie.
Zdaniem Sądu w tej sprawie faktem jest to, że z pisma Starosty Powiatowego w B. z 18 maja 2015 r. wynika, że działka nr [...] została utworzona w 1961 r. m.in. z parceli nr [...]/102, o której mowa w umowie notarialnej z 1976 r. Akta sprawy dowodzą też tego, że powierzchnia parcel ujawnionych w Kw nr [...], a wymienionych w umowie notarialnej z 1976 r. (4,84,18 ha) pokrywa się z powierzchnią nieruchomości zapisanej w Kw nr [...], nabytej przez L. S. przez zasiedzenie z dniem 3 listopada 1996 r. (postanowienie Sądu Rejonowego w B. z [...] grudnia 2007 r. sygn. akt [...]), co mogłoby wskazywać, że wymieniona wyżej parcela nr [...] stanowi część skomunalizowanej działki ewidencyjnej nr [...].
Sąd zwrócił uwagę, że nawet gdyby założyć, że nabycie przez zasiedzenie dotyczyło gruntu stanowiącego w dacie komunalizacji część działki nr [...], to nie można przyjąć, że komunalizacja naruszyła sferę prawną L. S. Zasiedzenie nastąpiło z datą późniejszą, niż 27 maja 1990 r., a nawet późniejszą, niż data wydania decyzji komunalizacyjnej (11 marca 1992 r.). Przesłanką zasiedzenia był określony stan faktyczny odnoszący się do gruntu (odpowiednio długotrwałe posiadanie samoistne gruntu). Domniemania wynikające z posiadania nie są zaś przesłanką komunalizacji (por. wyrok NSA z 24 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2580/12). Posiadanie nie wyłącza komunalizacji z mocy samego prawa (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 892/05).
Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że nabycie parceli nr [...] przez zasiedzenie nie było bezpośrednim skutkiem prawnym decyzji komunalizacyjnej, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. (zasiedzenie nie było nieodwracalnym skutkiem prawnym decyzji komunalizacyjnej). Zasiedzenie wiązało się bowiem z okolicznościami odnoszącymi się do faktycznego władania nieruchomością (okresu tego władania, dobrej lub złej wiary posiadacza, rodzaju posiadania - art. 172 § 1 i 2 k. c.).
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie L. S. nie wykazał, aby komunalizacja stwierdzona decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. w zakresie dotyczącym działki nr [...] naruszała prawo własności wnioskodawcy, jakie służyło mu 27 maja 1990 r. do tejże nieruchomości lub przynajmniej części tej nieruchomości. Wobec tego uruchomienie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania nieważnościowego na wniosek L. S. i przejście do fazy merytorycznej kontroli legalności wspomnianej decyzji komunalizacyjnej było przedwczesne.
W ocenie Sądu takie działanie organu nadzoru naruszyło art. 157 § 2 w zw. z art. 28 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien wyjaśnić, czy L. S. może wykazać w niniejszej sprawie swój interes prawny, w szczególności, czy przysługiwał mu w dacie 27 maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej wówczas jako działka nr [...] lub też części tej nieruchomości. W zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego organ nadzoru, albo wyda decyzję, co do istoty sprawy, o której mowa w art. 104 § 2 k.p.a., jeżeli L. S. wykaże swój interes prawny albo umorzy postępowanie nadzorcze jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli L. S. nie wykaże w sprawie swego interesu prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
1/ naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:
a/ art. 133 p.p.s.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwej ocenie prawnej, która doprowadziła Sąd do zakwestionowania legitymacji procesowej skarżącego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, b/ art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonych decyzji podczas gdy w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji wydanych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji ponieważ organ administracji nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy c/ art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie podczas gdy w niniejszej sprawie złożona przez Gminę S. skarga powinna zostać oddalona w całości, 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię tj. przepisu art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. przejawiającą się w zakwestionowaniu legitymacji skarżącego do wszczęcia i prowadzenia postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] tj. wskazanie, że skarżący nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwej ocenie prawnej, która doprowadziła Sąd do zakwestionowania legitymacji procesowej skarżącego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego.
Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że po pierwsze, w art. 133 p.p.s.a znajdują się trzy paragrafy (1, 2 i 3). Po drugie, przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nakazuje wydanie orzeczenia przez sąd po zamknięciu rozprawy na postawie akt sprawy, a ewentualne otwarcie zamkniętej rozprawy jest możliwe wówczas, gdy istotne okoliczności ujawnią się po jej zamknięciu (art. 133 § 3 P.p.s.a.). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, Lex nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11, Lex nr 1145067). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11, Lex nr 1149159; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., sygn.. akt II OSK 1609/10, Lex nr 1132105). Sąd pierwszej instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Ponadto Sąd pierwszej instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy, a zatem nie mógł też naruszyć art. 133 § 3 p.p.s.a.
Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.
Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że przepisy art. 145 - 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy ustawy p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA: z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3175/18; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 244/19; z 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2639/17; z 24 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 679/17; z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1717/18 - wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z18 czerwca 2019 r. sygn. akt I GSK 586/17,CBOSA).
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenie przepisu art. 28 k.p.a.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. W wyroku z 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". W orzecznictwie sądowym i doktrynie ugruntował się pogląd, że pojęcie strony jakim posługuje się przepis art. 28 k.p.a. może zostać wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, która stanowi podstawę uprawnienia lub obowiązku.
W niniejszej sprawie L. K. żądał stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r., w części dotyczącej działki nr [...]. Przypomnieć należy, że decyzja komunalizacyjna jedynie potwierdza, że określony podmiot (gmina) nabył prawo własności z dniem wskazanym w przepisie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) a więc odnosi się do istniejącego w tej dacie stanu prawnego i nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek późniejszych zdarzeń - po dniu jej wejścia w życie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 501/06, Lex nr 342611; wyrok NSA z 20 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 523/06, Lex nr 347999). Zatem w rozpoznawanej sprawie źródłem interesu prawnego skarżącego zmierzającego do badania legalności ww. decyzji jest wskazanie, że przysługuje mu prawo własności w dniu 27 maja 1990 r. do skomunalizowanego mienia, na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/17, wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1117/11; wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2453/14, CBOSA). W skardze kasacyjnej skarżący nie podważył skutecznie ustaleń faktycznych. A skoro tak, to Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. W szczególności, że z przywołanych przez skarżącego dokumentów (aktu notarialnego, postanowienia Sądu Rejonowego w B.), nie wynika aby skarżącemu w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwało prawo własności do części działki nr [...], a posiadanie nieruchomości nie wyłącza komunalizacji z mocy samego prawa.
W sytuacji nieskuteczności podważenia oceny Sądu pierwszej instancji dotyczącej stanu fatycznego sprawy i legitymacji do wszczęcia przez wnioskodawcę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, nie mógł być też skuteczny zarzut naruszenia art. 157 § 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.