Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3704/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1460/17 oddalił skargę Prezydenta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz H.R. i Z.P. - spadkobierców S.Z. i M.Z. wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...] położonej W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 693 m2 z obrębu [...] oraz zobowiązał H.R. i Z.P. do zwrotu na rzecz Miasta [...] należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w wysokości 5.405,53 zł. Od decyzji tej nie złożono odwołania.

Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. Prezydent [...] wystąpił do Starosty [...], na podstawie art. 145a § 1 k.p.a., tj. w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r.

Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2011 r., a Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r.

Następnie z przyczyn formalnych – skierowania decyzji do osoby zmarłej, tj. strony Z.P., Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2015 r. oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu podkreślił, że powyższa decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania albowiem nie została zaskarżona w drodze odwołania. Ponadto zaznaczył, że podana we wniosku Prezydenta [...] podstawa wznowienia postępowania - art. 145a § 1 k.p.a. - związana z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 - nie znajduje odniesienia do ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2011 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent [...]

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy będzie ustalenie, czy zachodzi przesłanka wznowienia postępowania wynikająca z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11.

Z akt sprawy wynika, że aktem notarialnym Rep. Nr [...] z dnia [...] lipca 1975 r., S. i M. małż. Z. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 z 1974 r., poz. 64), nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o powierzchni 42771 m2 za kwotę 657.741 zł. W treści aktu zawarto informację, że na mocy decyzji Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] ustalona została budowa osiedla [...] (część południowa) na terenie W. [...] w obrębie ulic: [...], [...] i [...]. Część powyższej nieruchomości, tj. działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...] o łącznym obszarze 15.842 m2 znalazły się na terenie objętym powołaną wyżej lokalizacją. Reszta tej nieruchomości o łącznym obszarze 26.929 m2 składająca się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] znalazła się na terenie nie objętym powołaną wyżej lokalizacją. W treści aktu podkreślono również, że te działki zostaną nabyte przez Dyrekcję Rozbudowy Miasta [...] na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej.

Dnia 28 lipca 1993 r. H. R. i Z. P. - spadkobiercy właścicieli spornej nieruchomości - złożyły wniosek o zwrot nieruchomości położonych w W. na Osiedlu [...], wskazując, iż zgodnie z Aktem Własności Ziemi Nr [...] rep. [...] z dnia [...] lutego 1973 r., nieruchomości tam ujęte stanowiły własność M. i S. małż. Z. Jak wynika z pisma Urzędu [...], Biura Geodezji i Katastru [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nieruchomość wywłaszczona oznaczona jako:

1. 1. archiwalna działka nr [...] z obrębu [...] stanowi obecnie: działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 4.293 m2, działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 159 m2, działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 162 m2, działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1.315 m2,
2. 2. archiwalna działka [...] z obrębu [...] stanowi obecnie: cz. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], cz. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], cz. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], cz. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 307 m2, działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 2.143 m2,
3. 3. archiwalna działka nr [...] z obrębu [...] stanowi obecnie: działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 693 m2, cz. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], cz. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], cz. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],
4. 4. archiwalna działka nr [...] z obrębu [...] stanowi obecnie: działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1.451 m2,
5. 5. archiwalna działka nr [...] z obrębu [...] stanowi obecnie: działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 4.563 m2,
6. 6. archiwalna działka nr [...] z obrębu [...] stanowi obecnie: działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 334 m2, działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1.491 m2, działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 652 m2,
7. 7. archiwalna działka nr [...] z obrębu [...] stanowi obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 179 m2,
8. 8. archiwalna działka nr [...] z obrębu [...] stanowi obecnie: działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 367 m2, działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1.045 m2, działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 227 m2, działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 211 m2,
9. 9. archiwalna działka nr [...] z obrębu [...] stanowi obecnie: działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 3.523 m2,
10. 10. archiwalna działka nr [...] z obrębu [...] stanowi obecnie: działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1.509 m2, działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 26 m2, cz. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], cz. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],
11. 11. archiwalna działka nr [...] z obrębu [...] stanowi obecnie: działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 4.585 m2,
12. 12. archiwalna działka nr [...] z obrębu [...] stanowi obecnie: działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 264 m2,
13. 13. archiwalna działka nr [...] z obrębu [...] stanowi obecnie: działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 199 m2, cz. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], cz. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],
14. 14. archiwalna działka nr [...] z obrębu [...] stanowi obecnie: cz. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej jako "u.g.n.") poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. • pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2. • pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 stwierdził, że w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z sentencją tego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r.

Starosta [...] wydając w dniu [...] marca 2011 r. decyzję o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. jako dz. ew. nr [...] o pow. 693 m2 z obrębu [...] wskazał, iż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej budową osiedla mieszkaniowego [...] nie został zrealizowany.

Zdaniem Wojewody [...] słusznie organ I instancji stwierdził, iż wskazana we wniosku Prezydenta [...] z dnia 15 kwietnia 2014 r. przyczyna wznowienia z art. 145a § 1 k.p.a. związana z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 nie zachodzi. Organ zauważył, że przyczyną odmowy zwrotu nieruchomości nie było ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany po terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., tj. po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a do tego bowiem terminu odnosi się wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, lecz przeciwnie - podstawą odmowy było stwierdzenie, że cel w ogóle nie został zrealizowany, a więc nie zaistniały podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie jest zasadna.

W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że organ zasadnie zaakceptował pogląd Starosty [...] wyrażony w decyzji z dnia [...] marca 2011 r., że cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, tj. budowa osiedla mieszkaniowego [...] nie został zrealizowany. Podstawę tego rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że zagospodarowanie działki nie może świadczyć o zrealizowaniu na tym terenie inwestycji, która zgodnie z aktem wywłaszczeniowym – uzasadniała pozbawienie własności.

Organy ustaliły, że sporna nieruchomość znajdowała się na terenie objętym lokalizacją inwestycji nr [...] z dnia [...] lipca 1972 r. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] (część południowa) w W. W dniu 23 października 2009 r. oględziny nieruchomości wykazały, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] porośnięta jest krzewami i drzewami liściastymi oraz zielenią wysoką. Podkreślono, że drzewa znajdujące się na tej nieruchomości to samosiejki. Na nieruchomości znajduje się również wydeptana ścieżka, natomiast na części działki znajduje się wykoszony trawnik.

Ponadto z przesłanych przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1982, 1987, 1990, 1995 i 2005 wynika, że na nieruchomości nie wykonano żadnych inwestycji skierowanych na realizację celu wywłaszczenia. Działki te lata przez pozostały w stanie niezmienionym.

W takich okolicznościach Sąd podzielił twierdzenie organu, że wskazana we wniosku Prezydenta [...] z dnia 15 kwietnia 2014 r. przyczyna wznowienia postępowania związana z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 nie zachodzi. Organ słusznie przyjął, że przyczyną odmowy zwrotu nieruchomości nie było ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany po terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., tj. po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a do tego bowiem terminu odnosi się wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, lecz przeciwnie podstawą odmowy było stwierdzenie, że cel w ogóle nie został zrealizowany. Tak więc słuszne jest stanowisko Wojewody [...], który jako organ odwoławczy stwierdził, że zmiana obowiązywania treści art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. dokonana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. nie miała w niniejszej sprawie zastosowania, a w konsekwencji należało uznać, że w sprawie nie zaistniały podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] na podstawie art. 145a k.p.a. w związku z art. 151 § 2 k.p.a.

W dniu 5 lutego 2018 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na niezauważeniu błędu w ustaleniach faktycznych popełnionych przez organ wydający przedmiotową decyzję;
2. 2. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na przyjęciu, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 nie miał zastosowania w niniejszej sprawie;
3. 3. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na niezauważeniu błędnego zastosowania przez organ przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obecnie obowiązującym, podczas gdy z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 wynika, iż w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 22 września 2004 r.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu byłym właścicielom (spadkobiercom) przysługuje uprawnienie do żądania zwrotu takie, jakie im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej u.g.n. z 2003 r. Zatem wniosek o zwrot powinien być rozpatrzony zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 22 września 2004 r., który nieruchomość uznaje za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2. 2. utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

W tym miejscu należy wskazać, iż w sprawie zarówno organ I jak i II instancji orzekał na podstawie art. 137 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu aktualnie obowiązującym (w uzasadnieniu decyzji w tym decyzji zaskarżonej przytoczona jest aktualna treść przepisu), podczas gdy zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego organy były obowiązane orzekać na podstawie art. 137 ust. 1 u.g.n. według stanu prawnego obowiązującego przed dniem 22 września 2004 r. Sąd zatem błędnie ustalił, iż wskazana we wniosku Prezydenta [...] z dnia 15 kwietnia 2014 r. przyczyna wznowienia z art. 145a § 1 k.p.a. związana z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, nie zachodzi.

Z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że jeśli w sprawie ustalono, że w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, wówczas wniosek byłych właścicieli tych nieruchomości oraz ich spadkobierców podlega rozpoznaniu w świetle prawa, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Mając na uwadze treść art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 22 września 2004 r. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Brak jest podstaw do uznania, iż decyzja o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] lipca 1972 r. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] (część południowa) w W. utraciła moc w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 22 września 2004 r. W sprawie dokonano więc błędnego ustalenia, iż decyzja o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] lipca 1972 r. utraciła moc prawną w odniesieniu do nieruchomości ozn. jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 spowodował uchylenie dotychczasowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. a co za tym idzie powrót do brzemienia przepisu sprzed zmiany spowodowanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 131, poz. 1492). Skarżący kasacyjnie organ uważa, że WSA w Warszawie, stosując art. 137 ust. 1 u.g.n. w wersji sprzed 22 września 2014 r., tj. dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - powinien uwzględnić, że nie utraciła mocy decyzja z dnia [...] lipca 1972 r. o lokalizacji inwestycji z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] (część południowa) w W., a zatem brak jest postaw do zwrotu przez Miasto [...] położonej W. przy ul. [...] nieruchomości, oznaczanej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 693 m2 z obrębu [...] na rzecz H. R. i Z. P. - spadkobierców S. Z. i M. Z. Pogląd ten jest błędny, ponieważ wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 posiada charakter zakresowy, a nie derogujący.

W powyższym orzeczeniu Trybunał stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której przed złożeniem wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Tak więc Sąd Konstytucyjny rozstrzygnął o konstytucyjności przepisu wart 137 ust. 1 u.g.n. w stosunku do określonego zakresu czasowego jego obowiązywania. Wskazuje się, że "w tego rodzaju wyrokach niekonstytucyjność odnoszona jest do pewnego wycinka czasowego, co do którego w sposób niezgodny z Konstytucją obowiązuje nakaz lub zakaz stosowania przepisu" (T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Studia Iuridica Lublinensia, vol. XXV, 3, 2016, s. 991). Wyroki zakresowe orzekają zatem o konstytucyjności badanego przez Trybunał przepisu w stosunku do określonego przedziału czasu jego obowiązywania.

Podkreślić w tym miejscu należy, że konkluzji wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji RP ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego". Tak więc terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. mają zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r. lub nie zrealizowano celu wywłaszczenia przez 22 września 2004 r. (por. M. Wolanin [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami.

Komentarz, J. Jaworski, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Legalis 2019). Natomiast wyrok ten nie oznacza, że została przywrócona treść art. 137 ust. 1 u.g.n. sprzed daty wejścia nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 28 listopada 2003 r. W tym zakresie nadal została utrzymana zasada wynikająca z nowego brzmienia art. 137 ust. 1 u.g.n., że jeżeli nieruchomość nie została wykorzystana na cele związane z wywłaszczeniem może ona zostać zwrócona jej byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA z: 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2876/12, z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 761/13 oraz z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 887/17).

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.