Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. S. na pismo Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania okresowych kart prasowych uprawniających do wstępu na teren Sejmu.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
W kwietniu 2018 r. wpłynęły do Kancelarii Sejmu wnioski skarżącego o wydanie na jego rzecz oraz czterech innych osób okresowych kart prasowych. Jako redakcja została wskazana [...] spółka z o. o., a jako redaktor naczelny – skarżący, pełniący funkcję prezesa zarządu tej spółki.
Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Dyrektor Centrum Informacyjnego Sejmu odmówił wydania okresowych kart prasowych, stwierdzając, że dokumenty te są wystawiane na rzecz dziennikarzy w rozumieniu Prawa prasowego.
Z kolei pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Szef Kancelarii Sejmu, działając z upoważnienia Marszałka Sejmu, wyjaśnił, że brak akceptacji dla złożonych wniosków wynika z faktu, że w ocenie Kancelarii Sejmu wnioskodawcy nie są dziennikarzami, a Spółka nie jest redakcją w rozumieniu Prawa prasowego. Stwierdził też, że traktowanie wcześniejszego pisma z dnia [...] maja 2018 r. jako decyzji wydanej przez organ I instancji nie jest uprawnione. Zasady wstępu na teren Sejmu reguluje art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, który pozwala na regulowanie wstępu na posiedzenia Sejmu i komisji sejmowych w regulaminie Sejmu.
Skargę na powyższe pismo złożył K. S. W odpowiedzi na skargę Marszałek Sejmu wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie.
Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone pismo nie należy do aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – zwanej dalej P.p.s.a.). Zaskarżone pismo jest pismem informacyjnym, skierowanym do skarżącego w odpowiedzi na jego wniosek z dnia 22 maja 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania okresowych kart prasowych uprawniających do wstępu na teren Sejmu.
Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, zasady wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu, w tym zasady wstępu na salę posiedzeń Sejmu, w kuluary sali posiedzeń Sejmu oraz zasady wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu, tryb wydawania i kontroli dokumentów uprawniających do wstępu do budynków oraz wstępu i wjazdu na tereny, a także zasady przebywania osób w budynkach i na terenach, z uwzględnieniem zakazu posiadania broni i amunicji oraz materiałów wybuchowych, określa zarządzenie nr 1 Marszałka Sejmu z dnia 9 stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu. Odwołując się do § 5, § 30, § 32 i § 40 ust. 1 tego zarządzenia, Sąd uznał, że ani pismo z dnia [...] maja 2018 r., ani pismo z dnia [...] czerwca 2018 r. nie mają charakteru decyzji administracyjnych ani żadnego innego aktu, ani czynności, które mogą podlegać zaskarżeniu do sądu.
Żądanie wstępu na teren Sejmu nie mieści się w zakresie sprawy publicznej, a odmowy zaakceptowania wniosku o wydanie okresowej karty prasowej uprawniającej do wstępu na teren Sejmu nie można utożsamiać z odmową dostępu do posiedzeń Sejmu lub z dostępem do informacji publicznej, a przez to z charakterem sprawy z zakresu administracji publicznej.
Powoływany z kolei w skardze przepis art. 61 ust. 4 in fine Konstytucji RP w zw. z art. 202c ust. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r. poz. 32 ze zm.) dotyczy sposobu udostępniania informacji publicznej w odniesieniu do Sejmu, a nie zasad wstępu do budynków i na teren Sejmu. Wnioskowanie przez skarżącego wydania kart prasowych uprawniających do wejścia na teren Sejmu nie może mieć charakteru sprawy publicznej także z tego względu, że dotyczy zagadnień organizacyjno – technicznych. Sądy administracyjne są sądami prawa publicznego, których zadaniem jest sprawowanie kontroli administracji publicznej. Funkcja ta nie polega jednak na rozstrzyganiu sporu pomiędzy stronami ani zapewnieniu gwarancji procesowi wymiaru kary.
W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył K. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 2 pkt 1 - 9 P.p.s.a. w zw. art. z art. 184 Konstytucji RP polegające na ustaleniu, że w niniejszej sprawie niedopuszczalna jest sądowa kontrola odmowy zaakceptowania wniosku o wydanie okresowej karty prasowej uprawniającej do wstępu na teren i do budynków Sejmu z uwagi na wadliwe przyjęcie, że Szef Kancelarii Sejmu działający z upoważnienia Marszałka Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej nie jest organem administracji publicznej, a wydana przez niego decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r. o odmowie zaakceptowania wniosku o wydanie okresowej karty prasowej uprawniającej do wstępu na teren i do budynków Sejmu nie stanowi ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej (działalności administracji publicznej) podlegającej kontroli sądu administracyjnego, a w konsekwencji odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja podlegała kontroli sądowoadministarcyjnej;
- 2. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 14, art. 54 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na nieprzeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia Szefa Kancelarii Sejmu działającego z upoważnienia Marszałka Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej z dnia [...] czerwca 2018 r. o odmowie zaakceptowania wniosku o wydanie okresowej karty prasowej uprawniającej do wstępu na teren i do budynków Sejmu, a tym samym pozbawienie skarżącego prawa dostępu do sądu i skutecznego środka odwoławczego w sytuacji naruszenia podstawowych praw i wolności skarżącego.
Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Marszałek Sejmu RP, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Zauważyć na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie". Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio). I chociaż w świetle art. 90 § 2 P.p.s.a.: "Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym", to jednak ocena konieczności tego działania została pozostawiona uznaniu Sądu. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego i rozpoznania złożonej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 – 9 P.p.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji RP (zarzut 1). Za niezrozumiałą należy uznać argumentację skargi kasacyjnej, wskazującą na "wadliwe przyjęcie [przez Sąd pierwszej instancji], że Szef Kancelarii Sejmu działający z upoważnienia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej nie jest organem administracji". Sąd pierwszej instancji nie formułował takich twierdzeń, zaś jak wynika z sentencji skarżonego postanowienia zakwalifikował sprawę jako sprawę ze skargi na pismo właśnie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] czerwca 2018 r.
Kwestionując z kolei ocenę Sądu pierwszej instancji, że wydanie okresowej karty prasowej nie stanowi ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej, skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wstępie sprecyzował, że w jego ocenie ww. pismo Marszałka Sejmu stanowi decyzję administracyjną. Z tak postawioną tezę nie sposób się jednak zgodzić z następujących powodów.
Decyzja administracyjna jako kwalifikowana postać aktu administracyjnego kierowanego do podmiotów w sferze zewnętrznej administracji jest wydawana na podstawie sformalizowanego postępowania prowadzonego głównie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych procedur szczególnych. W świetle art. 104 K.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Za decyzję administracyjną można natomiast uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywołuje określone skutki w sferze stosunku administracyjnego o charakterze materialnoprawnym a wyjątkowo procesowym. Decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata, w indywidualnie oznaczonej sprawie (por. R. Hauser.
M. Wierzbowski (red). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 3. Warszawa 2015 r. str. 54 – 55 wraz z powołaną tam literaturą). Podejmując akt administracyjny indywidualny, organ administracyjny dokonuje konkretyzacji prawa, które inaczej nie mogłyby stanowić podstawy do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonania obowiązków (por. J. Borkowski. B. Adamiak. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 15. Warszawa 2017 r. str. 541).
Takich cech nie posiadało skarżone pismo. Jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji dotyczy ono zagadnień organizacyjno – technicznych i wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie rozstrzyga w sposób władczy i jednostronny na podstawie przepisów prawa sytuacji prawnej podmiotu spoza struktury organizacyjnej, w taki sposób że nie mógł on inaczej realizować należnych mu praw. Skarżącemu nie zostało bowiem ograniczone – wbrew jego twierdzeniom – prawo do uzyskania informacji o działalności Sejmu.
Zauważyć trzeba, że podstawowym przepisem w zakresie dostępu do informacji publicznej jest art. 61 Konstytucji RP, chociaż zagadnienie dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów uregulowane zostało również w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330). Z przepisu art. 3 tej ustawy wynika, że udział w posiedzeniach organów kolegialnych może przybierać różne formy i obejmuje prawo do wstępu (dostęp do posiedzeń sensu stricte) oraz prawo do złożenia wniosku o udostępnienie materiałów dokumentujących przebieg posiedzeń. Istotne jest zatem określenie, jaki charakter ma prawo dostępu do posiedzeń. Posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "prawo dostępu do posiedzeń", a nie "prawo udziału w posiedzeniach" oznacza jednak, że różne mogą być formy dostępu do tych posiedzeniem, tj. od transmisji audiowizualnej po publikację stenograficznych zapisów posiedzeń.
Wynika to również z regulacji art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Prawo dostępu do posiedzeń nie ma zatem charakteru bezwzględnego i musi podlegać pewnym ograniczeniom ze względów organizacyjnych i bezpieczeństwa, gdyż żaden organ nie jest w stanie zapewnić każdemu, kto wyrazi gotowość, prawa wstępu na posiedzenia (por. I. Kamińska, J. Matarewicz, M. Rozbicka – Ostrowska. Komentarz do spraw administracyjnych. 6.2.4. Prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, LEX/el).
Podstawy dostępu do posiedzeń Sejmu i Senatu zostały określone w regulaminach tych organów, do których odsyła art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. Zgodnie zaś z art. 172 ust. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej posiedzenia Sejmu są jawne, a ich jawność zapewnia się m.in. poprzez umożliwienie publiczności obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu, na zasadach określonych przez Marszałka Sejmu w przepisach porządkowych, a więc w zarządzeniu Nr 1 Marszałka Sejmu, na który powołano się w skarżonym piśmie. Jak podkreśla się w doktrynie, regulacja tej kwestii w regulaminie Sejmu stanowi przejaw tzw. autonomii regulaminowej (por. K. Kędzierska. Bezwnioskowy tryb udzielania informacji publicznej [w:] Dostęp do informacji publicznej. Praktyczne wskazówki w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa, Warszawa 2014 r., s. 141).
Pozwala to traktować regulaminy obu izb parlamentu jako samodzielne akty wydawane na podstawie Konstytucji i będące aktami wykonawczymi do niej (por. M. Zubik. W sprawie dostępu do informacji w Kancelarii Sejmu, Opinie, Przegląd Sejmowy z 2003 r., z. 1 (54), s. 59). Analiza postanowień Regulaminu Sejmu pozwala natomiast na konstatację, że określona osoba nie ma prawa, roszczenia, do udziału w obradach, a zgoda na uczestnictwo osób trzecich pozostawiona jest w zasadzie swobodnemu uznaniu uprawnionego organu (por. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, op. cit. s. 214).
Natomiast to od wykazania związku między chronionym przez przepis prawa interesem prawnym, a aktem lub czynnością (bezczynnością) organu administracji publicznej, uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi do sądu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2511/18 i 16 listopada 2018 r. – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższej argumentacji jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 14, art. 54 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 oraz art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zarzut 2). Powoływanie się przy tym przez skarżącego na orzeczenia sądowe dotyczące niedopuszczenia do udziału w posiedzeniach Rady Miasta ani nie przystają do podmiotu, którzy korzysta – jak wyżej wskazano – z autonomii regulaminowej, ani przedmiotu sprawy, która nie dotyczy dopuszczenia do udziału w obradach Sejmu, ale wydania karty prasowej uprawniającej do wstępu na jego teren dziennikarzy w celu wykonywania czynności zawodowych wymagających częstej i regularnej obecności w budynkach tego organu.
Z uwagi na powyższą autonomię regulaminową Sejmu oraz niedopuszczalność skargi na powyższe pismo jako niestanowiące decyzji administracyjnej, poza zakresem rozpoznania skargi kasacyjnej pozostawało to, czy skarżący był uprawniony do uzyskania żądanej karty wstępu, tj. czy spełniał wymogi przewidziane w zarządzeniu Nr 1 Marszałka Sejmu, jak również to czy mógł on w inny sposób uzyskać prawo wstępu do budynku Sejmu. Kwestia ta w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogła stanowić wypowiedzi Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Odnośnie wniosku Marszałka Sejmu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wskazać trzeba, że przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., z. 2, poz. 23).