Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt: IV SA/Po 699/16 odrzucił skargę S.P. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia [..] października 2009 r., nr [..] w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami Miasta Poznania.
Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 18 lipca 2016 r. S.P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia [..] października 2009 r., w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Miasta Poznania wnosząc o stwierdzenie, że § 3 zaskarżonej uchwały narusza prawo. Uzasadniając naruszenie interesu prawnego Skarżąca wyjaśniła, że w Sądzie Rejonowym [..] w P., pod sygn. akt: [..] zawisła sprawa o ustalenie nieważności wykonania prawa pierwokupu nieruchomości. Zdaniem Skarżącej ewentualne stwierdzenie naruszenia przez Miasto Poznań prawa w opisanej części zaskarżonej uchwały spowoduje określone rozstrzygnięcie materialne przez Sąd Cywilny.
W ocenie Skarżącej § 3 zaskarżonej uchwały stanowi całkowicie blankietową regulację poprzez niewskazanie szczegółowo unormowanych zasad wymaganych ustawą o samorządzie gminnym. Z treści § 3 zaskarżonej uchwały wynika, że przez nabywanie nieruchomości rozumie się także wykonywanie przez Miasto Poznań prawa pierwokupu. Skarżąca stwierdziła, że w zaskarżonej uchwale przyjęto, iż poza obowiązkami wynikającymi z ustaw albo przepisów szczególnych Prezydent Miasta nabywa nieruchomości, gdy są one niezbędne do realizacji celów publicznych i zadań własnych Miasta Poznania, a także dla innych celów. Te blankietowo określone "cele publiczne" oraz "inne cele" nie zostały w uchwale w żaden sposób wskazane lub doprecyzowane, a nawet nie zasygnalizowano kierunku ich interpretacji. Wykonanie prawa pierwokupu wynikające z ustawy nie może być traktowane jako swobodny wybór uprawnionej gminy, bowiem takie wnioskowanie stanowi naruszenie pewności obrotu majątkowego i realnej ochrony praw innych osób, w szczególności stanowi naruszenie gwarantowanych prawem cywilnym ochrony praw nabywcy nieruchomości działającego w dobrej wierze. Takie wykonanie musiałoby być precyzyjnie uzasadnione wskazaniem, jakie to "cele publiczne" lub "inne cele" są realizowane pierwokupem w świetle zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o jej oddalenie. W ocenie Rady Miasta, wbrew twierdzeniom Skarżącej określenia zawarte w § 3 zaskarżonej uchwały takie jak: "cele publiczne" i "inne cele" nie mają charakteru blankietowego. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a gospodarowanie to polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 ustawy, w tym na nabywaniu nieruchomości. Uchwała rady gminy, jako akt niższego rzędu nie może zawierać definicji określonych pojęć odmiennych niż definicje powszechnie obowiązujące, ani też nie powinna powtarzać definicji ustawowych. Art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera definicję pojęcia "cele publiczne".
Również pojęcie "inne cele" nie ma charakteru blankietowego i nie zezwala na dowolną interpretację przez organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Jak wynika z treści art. 24 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gminne zasoby nieruchomości wykorzystywane są na cele rozwojowe gmin i zorganizowanej działalności inwestycyjnej, a w szczególności na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem urządzeń infrastruktury technicznej, a także na realizację innych celów publicznych. Tak więc, "inne cele" to nie dowolnie wybrane przez organ gospodarujący zasobem, jakiekolwiek cele, ale cele wynikające ze wspomnianego art. 24 ograniczone zadaniami własnymi gminy, o których wspomina art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Uchwała taka nie może wychodzić poza ramy delegacji ustawowej. Naruszeniem delegacji ustawowej byłoby szczegółowe, kazuistyczne określenie okoliczności i przypadków, w jakich organ wykonawczy może nabywać nieruchomości do zasobu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej wobec czego odrzucił skargę. Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 446 - zwanej dalej jako "u.s.g."), który uzależnia legitymację skargową od naruszenia interesu prawnego wnoszącego taką skargę. Skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Interes faktyczny nie daje legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Sąd zauważył, że z akt sprawy wynika, że skarżąca zamierzała nabyć prawo użytkowania wieczystego działki oznaczonej księgą wieczystą nr [..] położonej w K. i oznaczonej geodezyjnie: arkusz [..] działka nr [..] o powierzchni 11634 m2, natomiast skorzystanie przez Prezydenta Miasta Poznania z prawa pierwokupu ww. nieruchomości uniemożliwiło jej nabycie prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. W ocenie Sądu, aby uzasadnić naruszenie interesu prawnego zaskarżoną uchwałą Skarżąca musiałaby wskazać na przepis prawa, który gwarantowałby jej prawo nabycia prawa użytkowania wieczystego. Przepisy prawa nie dają skarżącej gwarancji nabycia prawa użytkowania wieczystego. Zaskarżona uchwała nie ogranicza praw skarżącej oraz nie pozbawia jej możliwości nabycia nieruchomości będących własnością Miasta Poznania. Zaskarżona uchwała nie ingeruje w prawa Skarżącej, regulując jedynie sytuacje, w których Prezydent Miasta Poznania obowiązany jest do nabycia nieruchomości.
Nie sposób uznać, aby przepis ten w jakikolwiek sposób ingerował w sferę chronionych uprawnień skarżącej. Zdaniem Sądu Skarżąca ma jedynie interes faktyczny w zmianie zasad gospodarowania nieruchomościami.
W skardze kasacyjnej S.P. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez stwierdzenie braku interesu prawnego, a więc niewłaściwe zastosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w sposób, który nie ma oparcia w ustawie, doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, podczas gdy z przedłożonego i niekwestionowanego w sprawie materiału dowodowego obrazującego stan faktyczny i tego stanu fatycznego wynika, że interes prawny istnieje. Zatem nie ma podstaw do zastosowania art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Z tej przyczyny wniosła o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach i kosztów zastępstwa radcowskiego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca kasacyjnie ma interes prawny w domaganiu się uchylenia opisanej uchwały Rady Miasta Poznania, jako że w oparciu o nią ukształtowane zostały jej materialne prawa i obowiązki. Naruszono bowiem interes prawny strony skarżącej kasacyjnie poprzez wykonanie prawa pierwokupu w stosunku do niej, jako nabywcy użytkowania wieczystego od osoby trzeciej. Ponadto interes prawny jest własny, bo poprzez wykonanie pierwokupu odebrano skarżącej nabyte w dobrej wierze prawo użytkowania wieczystego, sprawa dotyczy jej praw indywidualnych, interes skarżącej kasacyjnie jest oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego: konstytucyjnie zagwarantowanej ochronie własności - art. 64 Konstytucji RP. Prawo użytkowania wieczystego poprzez wykonanie pierwokupu zostało jej odebrane z naruszeniem przepisów ustaw, w szczególności ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Związek pomiędzy chronionym prawnie, w tym konstytucyjnie prawem własności, a wykonywaniem prawa pierwokupu przez inne podmioty jest oczywisty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Zarzucając w skardze kasacyjnej niewłaściwe zastosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, w wyniku którego odrzucono skargę, strona skarżąca kasacyjnie wywodziła, iż ma interes prawny, który został naruszony uchwałą w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Miasta Poznania, w wyniku której Prezydent Miasta Poznania wykonał prawo pierwokupu nieruchomości.
Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych jest stanowisko, że prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący przedmiotową sprawę w pełni podziela ten pogląd. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczy zaskarżona uchwała i jej interes prawny oparty jest na normach regulujących to prawo z powołaniem się na treść art. 64 Konstytucji RP. Zaznaczenia jednak wymaga, że skarżący musi spełnić jeszcze następny warunek, mianowicie wykazać naruszenie tego interesu prawnego (ale nie faktycznego).
Przy czym naruszenie interesu prawnego musi być aktualne i bezpośrednie, co oznacza, że po wejściu w życie uchwały naruszenie interesu prawnego w danej sytuacji faktycznej i prawnej istnieje stwarzając realne zagrożenie.
W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała podjęta została w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami Miasta Poznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że skarżąca nie wykazała, by zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny w rozumieniu art. art. 101 ust. 1 u.s.g. Pozytywne rozstrzygnięcie tej kwestii było wymogiem koniecznym dla dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi. Sąd kasacyjny w całości podziela argumentację Sądu pierwszej instancji, przedstawioną na poparcie swojego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i przyjmuje ją za własną, bez konieczności jej powtarzania. Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej nie doprowadziła do podważenia tego stanowiska.
Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca w dniu składania skargi była podmiotem prawa użytkowania wieczystego. Nie wykazano istnienia tego prawa po stronie skarżącej również w toku dotychczasowego postępowania, w tym na etapie wnoszenia skargi kasacyjnej. Tymczasem istnienie interesu prawnego i jego naruszenie musi być aktualne. Aktualna treść księgi wieczystej wskazuje natomiast, że użytkownikiem wieczystym nieruchomości jest [..], tym samym uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zaskarżonym postanowieniem, prawidłowo na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę na przedmiotową uchwałę.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ją oddalił.