Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 17 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SAB/Kr 23/18) oddalił skargę P. S. na bezczynność Wójta Gminy T. w przedmiocie informacji publicznej.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, P. S. wniósł skargę na bezczynność w zakresie wniosku z 6 listopada 2017 r. i 10 grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej podając, że na wskazanej przez organ stronie internetowej brak jest możliwości wyszukania postępowania o konkretnym oznaczeniu, nie przesłano mu kopii umowy z inspektorem, kopii zgłoszenia uszkodzenia pojazdu, dokumentów geodezyjnych i nie wyjaśniono, dlaczego droga znajduje się na działkach rolnych. Przekazywane mu informacje są także wadliwe, wprowadzają w błąd oraz przekazywane są mu po ustawowym terminie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż w piśmie z 29 grudnia 2017 r. omyłkowo podano błędny numer postępowania, zaś w piśmie z 20 listopada 2017 r. przekazano informację o prawidłowym numerze, a po otrzymaniu skargi przesłano skarżącemu informacje o przetargu. Skarżący bezzwłocznie otrzymywał żądane informacje, o ile sprecyzował żądanie w sposób umożliwiający jego realizację. Domaganie się natomiast wszystkich dokumentów związanych z prowadzonymi pracami organ uznał za żądanie uzyskania informacji publicznej przetworzonej.
Oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżący nie wykazał, jakich żądanych informacji publicznych w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) mu nie udostępniono. Z jego skargi nawet nie wynika, jakiej konkretnie informacji mu nie udzielono.
Jak podał Sąd pierwszej instancji, skarżący we wniosku z 5 listopada 2017 r. żądał przesłania wszystkich dokumentów dotyczących remontowanego odcinka drogi, wymieniając w szczególności kopię protokołu odbioru, notatkę z wizji na drodze, szczegółowych pisemnych informacji (dokumentów), jaki został wybrany wykonawca remontu i dlaczego oraz jak został wybrany inspektor nadzoru oraz wszystkich dokumentów z nadzoru i dokumentów z okresowych kontroli remontowanego odcinka drogi. W odpowiedzi pismem z 20 listopada 2017 r. otrzymał protokół odbioru robót po wykonaniu modernizacji drogi i notatkę z wizji z 23 października 2017 r. oraz informację o możliwości wglądu do dokumentacji przetargowej z postępowania na stronie internetowej oraz informację, że czynności modernizacji nadzorował inspektor nadzoru posiadający stosowne uprawnienia.
Z kolei w piśmie z 10 grudnia 2017 r. skarżący wskazując, iż strona internetowa do której odsyłało pismo z 20 listopada 2017 r. nie istnieje, zażądał przedstawiania mu dokumentów w postaci:
- a) umowy [...] wraz z kosztorysem powykonawczym,
- b) wszystkich wynikłych w czasie remontu protokołów, uwag, reklamacji,
- c) wszystkich informacji na temat przetargu na remont drogi,
- d) kopii umów z inspektorem nadzoru oraz dokumentów potwierdzających jego uprawnienia a także wszystkich dokumentów wytworzonych przez niego w czasie nadzoru nad remontem,
- e) informacji czy były zgłoszenia uszkodzenia pojazdów w czasie remontu – wraz z ich kopiami lub informacji o braku takich zgłoszeń,
- f) informacji o zgłoszeniach nieprawidłowości przed, w trakcie i po remoncie drogi w 2017 r.,
- g) informacji o kontrolach stanu dróg (z podaniem dat i konkluzji),
- h) informacji kto sporządził notatkę służbową z 20.10.2017 r.,
- i) informacji kto usunął żwir/kamienie/kamyczki z drogi,
- j) dokumenty geodezyjne i informację, kto dopuścił do stanu, że droga przebiega po gruntach rolnych,
- k) umowy z firmą która wygrała przetarg z poprzedniego remontu drogi.
W odpowiedzi pismem z 29 grudnia 2017 r. skarżący otrzymał: żądaną umowę wraz z kosztorysem powykonawczym, informację, że w trakcie remontu nie sporządzono innych protokołów, uwag, reklamacji, kopię uprawnień inspektora nadzoru, informację, że Gmina otrzymała adresowane do wykonawcy remontu zgłoszenie o uszkodzeniu samochodu, informację, że nie zanotowano informacji o nieprawidłowościach przed, w trakcie i po remoncie drogi, informację o osobach spisujących notatkę z 20 października 2017 r., informację że Gmina nie usuwała ani nie zlecała usunięcia żwiru i kamyków z drogi.
Jednocześnie w zakresie informacji dotyczących wyłonienia wykonawcy modernizacji drogi skarżący powtórnie został odesłany do strony internetowej, zaś co do żądania dokumentacji geodezyjnej i informacji dlaczego droga przebiega po gruntach rolnych oraz umowy z firmą wykonującą poprzedni remont skarżący został wezwany do sprecyzowania wniosku.
Wskazując na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżący w zakresie wniosku z 5 listopada 2017r. otrzymał żądaną informację, z wyjątkiem wyjaśnienia, dlaczego wybrana została konkretna firma remontowa, a ponieważ żądanie to dotyczyło motywów podjętych decyzji, to nie mieściło się w katalogu z art. 6 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. i brak jest podstaw, aby uznać, iż organ pozostaje w stanie bezczynności. Żądane informacje w tym zakresie stanowią jedynie o pewnym procesie myślowym, procesie rozważań, etapie wypracowywania finalnej koncepcji, celem przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół, co oznacza, iż można w takim przypadku jedynie mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej – dokumentu w postaci wyłonienia firmy. Są one tylko wyrazem stanowiska organu, nie stanowiąc informacji publicznej. W zakresie wskazania firmy remontowej organ udzielił informacji publicznej.
W odniesieniu do żądania z 10 grudnia 2017 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący otrzymał żądaną informację publiczną, w zakresie w jakim sprecyzował, o jakie konkretnie dokumenty i informację mu chodzi. O ile rzeczywiście podany mu numer postępowania przetargowego był błędny, o tyle jednak żądaną w tym punkcie informację – jakie firmy brały udział w przetargu – otrzymał w formie pisemnej. Pytanie o motywy wyboru nie jest natomiast żądaniem udzielenia informacji publicznej.
Podsumowując, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący uzyskał informację publiczną w zakresie tego o co zapytał, zaś ze skargi nie wynika czego konkretnie mu nie udostępniono, a było przez niego skonkretyzowane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało nieudzieleniem skarżącemu informacji publicznej:
- a. żądanej w piśmie z 5 listopada 2017 r. w zakresie:
A. czy przy odbiorze dokonanym 31 sierpnia 2017 r. wszystko było w porządku, jak również, czy były zastrzeżenia do nawierzchni lub pobocza,
B. dokumentów dotyczących nadzoru przez inspektora nadzoru,
C. dokumentacji dotyczącej okresowych kontroli stanu dróg dla przedmiotowego odcinka z ostatnich 12 miesięcy,
- b. żądanej w piśmie z dnia 10 grudnia 2017 r. w zakresie:
A. dokumentu w postaci zgłoszenia przez osobę, która uszkodziła pojazd na przedmiotowym odcinku drogi,
B. dokumentów geodezyjnych dotyczących przebiegu przedmiotowej drogi,
C. dokumentu w postaci umowy z wykonawcą, który wygrał przetarg na poprzedni remont przedmiotowej drogi,
D. informacji dotyczących wykonawców, którzy brali udział w przetargu na poprzedni remont przedmiotowej drogi, a także dlaczego wybrano wykonawcę, który wykonywał remont drogi, jaka była długość okresu gwarancji oraz czy były składane jakiekolwiek reklamacje w trakcie i po wykonaniu poprzedniego remontu.
- 2. prawa procesowego, tj:
- a. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak ustalenia oraz dokonania w sposób wyczerpujący w uzasadnieniu wyroku analizy tego:
A. jakich informacji publicznych domagał się udostępnienia skarżący od Wójta Gminy T.,
B. czy Wójt Gminy T. udostępnił żądane przez skarżącego informacje publiczne, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku,
- b. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której zastosowany winien zostać art. 149 P.p.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia uzasadnionej skargi,
- c. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 oraz art. 161 § 3 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że brak podstaw do zobowiązania organu do wykonania czynności w określonym terminie wskutek wykonania tych czynności po terminie, w tym również po złożeniu skargi, zwalnia Wojewódzki Sąd Administracyjny ze stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ, wnosząc o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna wniosek ten poparła, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, jako błędny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten, w swej treści wymienia jedynie niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a więc odnosi się on do formalnej strony uzasadnienia, a nie jego merytorycznej poprawności. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy i nie można za pomocą tak sformułowanego zarzutu, tj. jako samodzielnej podstawy, kwestionować merytorycznej poprawności stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji.
Nie podlegał uwzględnieniu także zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Za pomocą tego zarzutu skarżący podjął próbę wykazania których konkretnie żądań udostępnienia informacji publicznej organ nie uwzględnił, a przez to pozostaje w bezczynności. Analiza akt sprawy prowadzi jednak do zbieżnych ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji wniosków, że organ zrealizował żądania skarżącego, na tyle na ile zostały one określone precyzyjnie i konkretnie, a tym samym nie można mu przypisać zarzucanej bezczynności. Stanowisko to potwierdza również przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tabela, w której dokonano porównania, czego domagał się skarżący i jak to zrealizowano. Opisywany skutek i wskazywanie, co organ pominął, przede wszystkim dowodzi, że na skutek podjętej z organem współpracy, ten realizował żądania strony skarżącej. Natomiast próba dalszego precyzowania wcześniejszych żądań na obecnym etapie jako spóźniona, jest nieskuteczna.
Zauważyć trzeba, że w wykonaniu żądania udzielenia informacji "czy przy odbiorze dokonanym 31 sierpnia 2017 r. wszystko było w porządku, jak również, czy były zastrzeżenia do nawierzchni lub pobocza", organ doręczył skarżącemu protokół odbioru robót z 31 sierpnia 2017 r. Ponieważ nie zgłoszono w nim żadnych zastrzeżeń, czy wad wykonanych robót, to słusznie założył organ, że negatywna odpowiedź na tak postawione pytanie wynika z samego protokołu, podobnie jak żądanie przedstawienia dokumentów nadzoru również uzupełnione w dalszej kolejności, na skutek sprecyzowania żądania przez skarżącego.
Z kolei informacje o przeprowadzonych kontrolach stanu drogi zostały skarżącemu przedstawione w protokole z przeglądu drogi wykonanego przed jej remontem. Jak trafnie przy tym zauważa skarżący, jednocześnie poproszono go o sprecyzowanie, za jaki okres Gmina ma mu przedstawić pozostałe dokumenty, ale z akt sprawy nie wynika, aby do tego sprecyzowania doszło. Tym samym brak realizacji żądania jest skutkiem zaniechania ze strony samego skarżącego a nie zaś organu. Odnośnie informacji, czy ktokolwiek zgłaszał nieprawidłowości przed, w trakcie i po remoncie drogi w 2017 r. organ udzielił informacji, że otrzymał takie zgłoszenie jedynie do wiadomości. Żądania przedstawienia dokumentacji geodezyjnej, dotyczyło z kolei przebiegu drogi po działkach rolnych, jednakże na podstawie czego skarżący sformułował takie twierdzenie, pomimo wezwania nie sprecyzował. Z kolei dokument w postaci umowy z wykonawcą został stronie przesłany, zaś skarżący został poinformowany, gdzie jest dostępna dokumentacja związana z przetargiem na modernizację.
W konsekwencji powyższego, wobec prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organ nie pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności, niezasadne okazały się być również zarzuty naruszenia art. 151 w związku z art. 149 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 oraz art. 161 § 3 P.p.s.a.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do przepisu art. 204 pkt 1 P.p.s.a.