Wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., I OSK 375/08

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 13 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. z/s w W.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1451/07

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia WSA del. do NSA Maria Werpachowska (spr.)
Kamil Wertyński protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z/s w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej działki nr [...] oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1451/07 oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej działki nr[...].

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym.

Nieruchomość, stanowiąca zabudowaną działkę gruntu, położona w W., przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...], stanowiąca własność F. P. w 20%, E.P. w 5% i W. z S. W. w 75%, co wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W. [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] lipca 2001 r. L. dz. [...], objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie tego dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).

Minister Budownictwa na podstawie materiałów inwentaryzacyjnych Biura Odbudowy Stolicy z lat 1945-46, notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] grudnia 1950 r., znajdującej się w aktach własnościowych, pisma Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] listopada 1954 r. przekazującego odwołanie E. P. do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej oraz na podstawie znajdującego się w aktach własnościowych opisu budynków sporządzonego przez resort Techniczno-Budowlany Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie w dniu [...] października 1948 r. sprawdzonego w terenie w dniu [...] marca 1955 r., ustalił, że na przedmiotowej działce gruntu znajdował się budynek frontowy murowany o [...] kondygnacjach, podpiwniczony, mieszkalny, użytkowany w całości, odbudowany w 1945 r.; oficyna lewa murowana, stosy gruzów; oficyna prawa o 1 kondygnacji, komórka, użytkowana w całości odbudowana w 1945 r.; oficyna poprzeczna, drewniana o 1 kondygnacji, szopa użytkowana w całości, nowy budynek z 1946 r.; oficyna prawa drewniana, o 1 kondygnacji, tartak, nowy budynek 1946 r. W budynkach były czynne instalacje sieci miejskich: wodociąg, kanalizacja i elektryczność.

W dniu [...] Iutego1949 r. do Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie wpłynął wniosek F. P., E. P. i W. W., na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o przyznanie prawa własności czasowej do w/w nieruchomości.

Pismem z dnia [...] września 1954 r. Stołeczny Urząd Budownictwa Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie poinformował, że według "opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego teren posesji przy ul. [...] przeznaczony jest pod użyteczność publiczną - [...]. Budynek na tej posesji nie jest przewidziany do adaptacji. Zmiany stanu istniejącego nie przewiduje się do końca 1960 r. plan nie zatwierdzony".

Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1954 r. nr [...] odmówiło F. P., E. P. i W. W. przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej, nr hip. [...]. Organ w uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości jest przeznaczony pod użyteczność publiczną-[...].

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, po rozpatrzeniu odwołania E. P. z dnia [...] października 1954 r., decyzją z dnia [...] lutego 1955 r. nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1954 r. nr [...].

Sąd Powiatowy dla Warszawy [...] w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1955 r. Dz. kw. [...] dokonał w księdze wieczystej wpisu prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

W dniu [...] marca 2002 r. Wydział Geodezji i Nieruchomości Urzędu Gminy Warszawa [...] przekazał do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosek z dnia [...] października 2001 r. W. W., J. K.- T., S. H.-S., A. Z., D. C., A. P. i W. P. (w miejsce, którego wstąpiła spadkobierczyni J. J.) o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1955 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1954 r. nr [...] odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczoną nr hip. [...].

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1955 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1954 r. nr [...].

Organ ustalił na podstawie prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, że w chwili obecnej następcami prawnymi byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości są J. M. K.-T., W. W., S. H.-S., A. E. P., D. E. C. oraz J. B. J.. Podniósł, że z postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po W. W. wynika, że zmarła ona w dniu [...] kwietnia 1952 r., a spadek po niej nabyły na podstawie ustawy dzieci: M. W., B. W. i M. H.-S. po 1/3 części spadku każde z nich. Oznacza to, że w chwili wydania badanego w trybie nadzoru orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1954 r. nie żyła strona, której odmówiono ustanowienia prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.

Minister Budownictwa stwierdził, że organ administracji obowiązany był ustalić krąg następców prawnych osoby zmarłej, aby postępowanie o przyznanie prawa do nieruchomości mogło toczyć się z ich udziałem. Niedopełnienie tego obowiązku spowodowało rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zatem zapadłe rozstrzygnięcie dotyczące zmarłej W.W. rażąco narusza art. 6 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego - Dz. U. Nr 34, poz. 311 (obecnie art. 8 k.c). Nadto organ II instancji również nie badał kto ma przymiot strony w postępowaniu dotyczącym prawa do nieruchomości i utrzymał w mocy rażąco wadliwe orzeczenie organu I instancji, co oznacza, że jego rozstrzygnięcie dotknięte jest również taką samą wadą.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wniosek właściciela gruntu lub jego następcy prawnego, będącego w posiadaniu gruntu o przyznanie prawa własności czasowej należało uwzględnić - "gmina uwzględni wniosek" - jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Organ ustalił, że Archiwum Państwowe m.st. Warszawy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z lat 1947 -1950, który obejmowałby nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], oznaczoną nr hip. [...].

Wskazał, że skoro przedmiotowa nieruchomość nie była objęta do dnia wydania decyzji ostatecznej powojennym planem zagospodarowania przestrzennego, to organ administracji winien był w zakresie oceny, czy zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa własności czasowej do gruntu omawianej nieruchomości odnieść się do "Ogólnego planu zabudowania m.st. Warszawy" zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (nr VIII reg 1000/31), a wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216).

Na wydruku tego planu uprawniony geodeta oznaczył granice przedmiotowej nieruchomości. Z oznaczenia wynika, że w części przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę zwartą 4-kondygnacyjną, natomiast w pozostałej części brak jest oznaczenia funkcji w planie dla tej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Minister Budownictwa stwierdził, że zarówno Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem z dnia [...] października 1954 r., jak i Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] lutego 1955 r. utrzymującą w mocy orzeczenie organu I instancji odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, nie przeprowadzając stosownego postępowania wyjaśniającego, naruszyły art. 44, art. 75 ust. 1 i 2 oraz art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341). Uznanie, iż teren nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], hip. [...] przeznaczony został pod użyteczność publiczną - [...], które to przeznaczenie, zdaniem organu I i II instancji, według planu zagospodarowania przestrzennego nie dawało się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela, przy braku jakichkolwiek dokumentów stwierdzających istnienie planu potwierdzającego takie przeznaczenie, świadczy również o naruszeniu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

W tej sytuacji organ podniósł, że zachodzą przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności zarówno decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1955 r., jak również orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] października 1954 r.

Badając, czy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1955 r. oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] października 1954 r. wywołały nieodwracalny skutek prawny, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa organ ustalił, że dawna nieruchomość warszawska oznaczona nr hip. [...], wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych z obrębu [...]:

• nr [...], będącej własnością komunalną,
• nr [...] będącej własnością komunalną w użytkowaniu wieczystym [...],
• nr [...] będącej własnością komunalną w użytkowaniu wieczystym "[...]" Spółka z o.o.
• nr [...] będącej własnością komunalną.

Odnośnie działki nr ewid. [...], z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...], z akt administracyjnych wynika, że podstawą nabycia prawa użytkowania wieczystego była umowa w formie aktu notarialnego zawarta w dniu [...] lutego 1984 r. rep. A Nr [...], pomiędzy Skarbem Państwa a Spółdzielnią Budowlano - Mieszkaniową [...] "[...]" z siedzibą w W., poprzedzona ostateczną decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...] Wydział Terenów Urzędu Dzielnicowego Warszawa-[...] z dnia [...] września 1983 r. nr [...]. Następnie na podstawie umowy przeniesienia prawa wieczystego użytkowania gruntu, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] czerwca 1997 r. rep. A nr [...] Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa [...] "[...]" z siedzibą w W. przeniosła na rzecz Spółki z o.o. z siedzibą w W. "[...]" prawo użytkowania wieczystego opisanej działki nr ewid. [...].

Minister Budownictwa wskazał, że w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną - tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do działki ewid. nr [...] - to ta właśnie decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy, stąd oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji i aktu notarialnego przy ocenie legalności decyzji administracyjnej odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania własności czasowej nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Budownictwa nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., złożyła "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, uznając dotychczasowe ustalenia za prawidłowe, stwierdził że wtórny obrót nieruchomością nawet w przypadku zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, nie przesądza o nieodwracalności skutków prawnych decyzji dekretowych.

Decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w części, w której przyjęto, iż odnośnie działki nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...], nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne stała się przedmiotem skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 158 § 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa oraz art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece polegające na bezpodstawnym przyjęciu w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], będącej w chwili wydania zaskarżonej decyzji w użytkowaniu wieczystym Spółki "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W., iż nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego dające podstawę do wznowienia postępowania, to jest art. 40 § 2 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, polegające na pozbawieniu strony czynnego udziału w postępowaniu poprzez niedoręczenie zaskarżonej decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony.

Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa.

W uzasadnieniu podniesiono, że cofnięcie, zniesienie, czy odwrócenie skutków prawnych decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1954 r. w stosunku do działki nr ewid. [...], będącej w chwili wydania zaskarżonej decyzji w użytkowaniu wieczystym Spółki "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W., nie może już - zdaniem skarżącej - nastąpić w drodze postępowania administracyjnego (jak mogłoby to nastąpić wobec poprzednika prawnego Spółki Spółdzielni "[...]"), albowiem nastąpiły nieodwracalne skutki prawne z tego powodu, że nieruchomość ta została skutecznie i w sposób prawnie chroniony (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) rozporządzona na rzecz osoby trzeciej w tzw. wtórnym obrocie. Wskazując na naruszenie art. 40 § 2 kpa w zw.

z art. 145 § 1 pkt 4 kpa podniesiono, że zaskarżona decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie przez skarżącą Spółkę.

Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe ustalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r. skargę "[...]" Sp. z o.o. w uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest podstaw do podważenia jej legalności. Za bezzasadny Sąd uznał zarzut skargi odnoszący się do tych rozważań organu, których przedmiotem była ocena czy decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1955 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1954 r., odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] - wywołały nieodwracalne skutki prawne w zakresie dotyczącym działki nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym spółki z o.o. "[...]".

Sąd wskazał, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA OPS 7/96 okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z uzasadnieniem powołanej uchwały, ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej otworzy w powyższej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego i przyznanie tego prawa oraz jego dalszy obrót powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji o ustanowieniu tego prawa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1451/07 skargę kasacyjną wniósł "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości pełnomocnik wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie zarzutu naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania, a mianowicie, że strona skarżąca została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa nie została doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej. W dniu [...] sierpnia 2007 roku Minister Budownictwa wydał postanowienie, w którym dokonał sprostowania oczywistej omyłki w decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r., wskazując, iż w rozdzielniku wymienionej decyzji zaistniała oczywista omyłka, polegająca na nieuwzględnieniu w rozdzielniku decyzji, pełnomocnika Spółki "[...]" Sp. z o.o. - strony postępowania, biorącej dotychczas w tym postępowaniu udział, na wniosek którego zainicjowane zostało postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2007 r. pełnomocnik skarżącej skierował do Ministra Budownictwa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r., w którym Minister Budownictwa sprostował "oczywistą omyłkę" w decyzji z dnia [...] czerwca 2007 roku. Okoliczności stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania - jak w przedmiotowej sprawie pominięcie pełnomocnika strony przy doręczaniu decyzji - nie mogą być zakwalifikowane jako błąd lub omyłka w rozumieniu przepisu art. 113 § 1 k.p.a. i nie jest możliwe ich sprostowanie w trybie tego przepisu (v. wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2089/98).

Kasator podkreślił, że Sąd I instancji odniósł się jedynie do zarzutów zawartych w pkt 1 skargi z dnia 31 lipca 2007 r., w przedmiocie naruszenia przepisów art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece, nie odniósł się natomiast do zarzutu, że Minister Budownictwa nie doręczył pełnomocnikowi strony skarżącej zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r.

Stwierdzenie wad będących przyczynami wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji skutkować powinno uwzględnieniem skargi, niezależnie od tego, czy dane naruszenie prawa ma wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, polegającego na nieuwzględnieniu wynikającego z tych przepisów obowiązku doręczania pełnomocnikowi strony skarżącej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 roku. Powołał się również na art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269), wskazując, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W końcowej części skargi kasacyjnej stwierdził, że Minister Budownictwa dopuścił się naruszenia, które powinno zostać uwzględnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której normatywne przesłanki określone zostały w § 2 art. 183 P.p.s.a. Zakres postępowania sądu kasacyjnego jest inny niż sądu administracyjnego I instancji. Ten ostatni sąd, rozpoznając sprawę sądowoadministracyjną, nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek poddać zaskarżony akt pełnej kontroli pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, niezależnie od zarzutów postawionych w skardze. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny o ile, tak jak w niniejszej sprawie, nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, może rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że nie może podjąć własnej inicjatywy w celu ustalenia innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze kasacyjnej. Nie jest też zobowiązany ani uprawniony do zastępowania stron i ich profesjonalnych pełnomocników oraz jakiegokolwiek uzupełniania, modyfikowania lub konkretyzowania podstaw kasacyjnych. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego i 2) naruszeniu przepisów postępowania. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię sprowadza się do mylnego zrozumienia treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumpcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Uchybienie normom postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenia prawa materialnego, z tym że należy dodatkowo wykazać, iż naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżących oparł skargę kasacyjną na zarzucie rażącego naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. stanowi w istocie jedynie katalog orzeczeń, jakie sąd administracyjny I instancji może wydać uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie. Zatem przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej tylko w sytuacji, gdyby treść rozstrzygnięcia nie mieściła się w powyższym katalogu. W przypadku zaś, gdy strona formułuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania, a mianowicie, że strona skarżąca została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu, konieczne jest jednoczesne wskazanie, które to przepisy zostały przez organ administracji naruszone w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, a czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwie nie dostrzegł. Zatem powołana norma (art. 145 § 1 pkt 1 lit b) P.p.s.a.) może stanowić podstawę zarzutu skargi kasacyjnej określonego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., ale tylko w jednoznacznym powiązaniu z innymi przepisami postępowania i to dopiero ewentualne naruszenie powiązanych przepisów decyduje o zasadności uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. Pełnomocnik skarżących nie dopełnił powyższego wymogu w sposób należyty. W podstawach kasacyjnych nie powiązał bowiem omawianej normy z żadnymi przepisami procedury administracyjnej. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołany został art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć dokładne wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Artykuł 145 § 1 kpa posiada 8 punktów, a każdy z nich stanowi samodzielną podstawę wznowienia postępowania. Autor skargi kasacyjnej nie wskazując w treści zarzutu oraz w uzasadnieniu do tego zarzutu żadnego z 8 punktów art. 145 § 1 sformułował go wadliwie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko przepisy, które zostały wyraźnie wymienione przez kasatora jako naruszone. Nie może domniemywać intencji skarżącego i samodzielnie ustalać naruszenie jakich przepisów zamierzał on wytknąć Sądowi I instancji (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r. sygn. IV CKN 1518/00, OSNC 2001, nr 1, poz. 39).

Zatem treść zarzutu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jego zasadności.

Wobec nieprawidłowo postawionego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić jego zasadności, w związku z czym orzekł, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji wyroku.