Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 listopada 2012 r., III SA/Gd 199/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną.
W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji powołał art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. g ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 674) – zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia, zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli - nie jest osobą tymczasowo aresztowaną lub nie odbywa kary pozbawienia wolności, z wyjątkiem kary pozbawienia wolności odbywanej poza zakładem karnym w systemie dozoru elektronicznego.
Stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. z 10 grudnia 2004 r. Nr 262, poz. 2607 ze zm.), bezrobotny zgłasza się, w celu dokonania rejestracji, do powiatowego urzędu pracy, właściwego ze względu na zameldowanie w miejscu pobytu stałego lub czasowego, a jeżeli nie jest zameldowany - do powiatowego urzędu pracy, na którego obszarze działania przebywa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że w niniejszej sprawie jest bezsporne, iż skarżący w dacie rozstrzygania w przedmiocie wniosku przebywał w areszcie śledczym a zatem nie spełniał wymogów przewidzianych w ustawie o promocji zatrudnienia do przyznania mu statusu osoby bezrobotnej. Z tego względu organy administracji dokonały prawidłowej wykładni powołanych przepisów.
Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że ustawodawca poprzez szerokie regulacje w zakresie świadczeń rodzinnych uwzględnił możliwość udzielenia pomocy rodzinie, która na skutek pozbawienia wolności jego członka i braku zarobkowania popada w problemy bytowe. Nie może jednak skutecznie powoływać zarzutu naruszenia art. 30 Konstytucji RP osoba, która swoim niezgodnym z prawem zachowaniem godność człowieka narusza.
W skardze kasacyjnej, A. K. zaskarżył opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego przez:
- niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. g ustawy o promocji zatrudnienia w miejsce odmowy jego zastosowania na podstawie art. 8 ust. 2, art. 175 ust. 1 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2, 18, 30, 32 i 71 Konstytucji RP, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że decyzja Wojewody Pomorskiego nie narusza prawa,
- naruszenie przepisów art. 8 ust. 2, art. 175 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 2, art. 18, art. 30, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy ich zastosowanie, to jest dokonanie kontroli konstytucyjności art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. g ustawy o promocji zatrudnienia, doprowadziłoby do uznania, że jest on niezgody z przepisami art. 2, 18, 30, 32 i 71 Konstytucji RP i uchylenia zaskarżonej decyzji.
W związku z przedstawionymi zarzutami, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego według norm przepisanych, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu skarżącego wynagrodzenia za udzieloną skarżącemu pomoc prawną.
W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że chociaż zgadza się, iż zgodnie z wykładnią gramatyczną art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. g ustawy o promocji zatrudnienia, skarżący nie jest osobą bezrobotną, to jednak nie można już zaaprobować tezy o konstytucyjności takiego przepisu. Zdaniem skarżącego, przepis ten, odmawiając osobie tymczasowej aresztowanej statusu bezrobotnego, wbrew intencjom samego ustawodawcy, by łagodzić skutki bezrobocia poprzez przyznawanie takiego statusu, a co dalej związanych z nim uprawnień, w tym prawa do zasiłku dla bezrobotnych, narusza przepisy art. 2, 18, 30, 32 i 71 Konstytucji RP. Uznanie go za bezrobotnego, wobec uprawnień, które taki status daje, pozwoliłoby mu i członkom jego rodziny na złagodzenie skutków takiego stanu, w którym skarżący nie ma możliwości podjęcia pracy, a Areszt Śledczy, w którym skarżący przebywa pracy tej nie oferuje. Inni obywatele, nie mogąc podjąć pracy, wspierani są przez Państwo za pomocą instytucji opisanych w ustawie o promocji zatrudnienia. Skarżący przebywa w Areszcie Śledczym i nie będąc osobą prawomocnie skazaną, wobec której powinna działać zasada domniemania niewinności, zostaje pozbawiony możliwości partycypacji w dobrodziejstwach, które za sobą niesie uznanie za bezrobotnego. "Pozbawienie" osoby przebywającej w areszcie prawa do uzyskania statusu osoby bezrobotnej a w konsekwencji uprawnień, umożliwiających zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych takiej osoby, jak i osób jej bliskich, stanowi naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, co jest niedopuszczalne w państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Wobec pozbawienia osoby tymczasowo aresztowanej statusu bezrobotnego, ustawodawca godzi w rodzinę i rodzicielstwo, zamiast pomóc bliskim osoby aresztowanej, gdyż skutki takiej sytuacji uderzają bezpośrednio w obie te instytucje. Rodzina pozbawiona członka, wymaga szczególnego wsparcia, którego państwo odmawia poprzez wyeliminowanie osób takich jak skarżący z grona bezrobotnych.
Następnie, skarżący podniósł, że naruszono:
- art. 30 Konstytucji RP, ponieważ państwo nie jest w stanie zapewnić osobom tymczasowo aresztowanym pracy, nawet gdy te wyrażają taką wolę, nadto zaś pozbawia je prawa do złagodzenia skutków takiego stanu, poprzez możliwość ubiegania się o nadanie statusu bezrobotnego, czym godzi w ich godność jako ludzi;
- art. 32 Konstytucji RP, ponieważ przepis pozbawiający osoby tymczasowo aresztowane, a więc nie skazane, korzystające z domniemania niewinności, prawa do nabycia statusu bezrobotnego stanowi przejaw dyskryminacji z uwagi na tymczasowe aresztowanie.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien odmówić zastosowania art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. g ustawy o promocji zatrudnienia na podstawie art. 8 ust. 2 w związku z art. 175 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji. Skarżący podkreślił, że z uwagi na art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 1 oraz art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, sądy administracyjne mają zarówno uprawnienie, jak i zarazem obowiązek oceny zgodności ustawy z Konstytucją RP w każdej sprawie sądowoadministracyjnej, a w razie stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów ustawy, prawo do odmowy stosowania ich, bez obowiązku zwracania się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego (art. 193 Konstytucji RP). Skarżący nie podziela stanowiska, że prawo do takiej odmowy sądom administracyjnym nie przysługuje, ponieważ to Trybunał Konstytucyjny jest uprawniony do orzekania o zgodności ustawy z Konstytucją RP.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dokonać na podstawie art. 8 ust. 2, art. 175 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oceny, czy przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. g ustawy o promocji zatrudnienia "odmawiając" osobie tymczasowo aresztowanej, a więc jeszcze nie skazanej, w odniesieniu do której znajduje zastosowanie demokratyczna zasada domniemania niewinności, statusu bezrobotnego, nie narusza przepisów Konstytucji RP, w tym art. 2, 18, 30, 32, 71. Takiej kontroli WSA nie przeprowadził, a zatem nie zastosował, mimo uprawnienia i skorelowanego z nim obowiązku, ww. przywołanych przepisów Konstytucji RP.
Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie do zaakceptowania jest pogląd, że nie może skutecznie powoływać się na naruszenie przepisu art. 30 Konstytucji RP osoba, która swoim niezgodnym z prawem zachowaniem narusza godność człowieka. W świetle tego przepisu godność człowieka, zgodnie z prawnonaturalistycznym podejściem, ma charakter przyrodzony, niezbywalny, nierozłącznie jest z nim związana, i wprawdzie jego część zewnętrzna (reputacyjna) może zostać narażona na szwank, wobec takiego a nie innego jego zachowania, to jednak nigdy, wskutek przyrodzonego charakteru tej, nie może zostać on jej pozbawiony, w tym pozbawiony prawa do powołania się na przepis Konstytucji RP potwierdzający taki właśnie status godności człowieka. Wartość jaką stanowi godność człowieka jest nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona stanowi obowiązek władz publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że skarżący nie może powoływać się na art. 30 Konstytucji przesądzając niejako, wbrew zasadzie domniemania niewinności, że skarżący dopuścił się przestępstwa (tj. zachowania godzącego w godność człowieka).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podkreślono, że art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. g ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie jest sprzeczny ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP. Zgodnie z postanowieniami art. 67 ust. 2 Konstytucji RP obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Unormowania ustawy o promocji zatrudnienia należy oceniać kompleksowo, a nie tylko wyrywkowo. Dlatego też, dla oceny niezbędnych do spełnienia warunków do nabycia statusu osoby bezrobotnej konieczne jest również uwzględnienie tych postanowień przedmiotowej ustawy, które wymagają od osoby bezrobotnej pełnej gotowości do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy i to w warunkach wolnościowych, gdyż w tym zakresie są umocowane do działania powiatowe urzędy pracy. Ustawa ta wymaga również osobistego zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, czego nie jest w stanie z uwagi na tymczasowe aresztowanie uczynić skarżący. Nie jest on również gotowy i zdolny do podjęcia pracy w warunkach wolnościowych. Uprawnienia w zakresie wykonywania pracy podczas pozbawienia wolności określa Kodeks karny wykonawczy a nie ustawa o promocji zatrudnienia. Wbrew temu co stwierdza skarżący, analizowane unormowania ustawy o promocji zatrudnienia nie podważają zasady domniemania niewinności, ponieważ mogłyby to czynić tylko uregulowania ustaw normujących prawa i obowiązki osób tymczasowo aresztowanych. Odmowa uznania A. K. za osobę bezrobotną od dnia [...] czerwca 2011 r. nie nastąpiła jako sankcja karna za zarzucane stronie w postępowaniu karnym czyny, lecz jako konsekwencja ustalenia przez organ w postępowaniu administracyjnym, że nie spełnia on przesłanek art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. g ustawy o promocji zatrudnienia. Skarżący został pozbawiony wolności na podstawie przepisów prawa karnego, a nie ustawy o promocji zatrudnienia, która realizowana jest przez publiczne służby zatrudnienia i z racji tego swojego zakresu nie może ona dotyczyć aktywizacji zawodowej osób pozbawionych wolności na podstawie obowiązującego prawa karnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, ponieważ podniesione w niej zarzuty są niezasadne.
W związku z zaistnieniem okoliczności, które nie podlegają weryfikacji w tym postępowaniu, skarżący przebywa w areszcie śledczym. Prawodawca formułując przesłanki uznania za osobę bezrobotną wyraźnie zaznaczył, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia nie będą miały zastosowania wobec osób, które są tymczasowo aresztowane lub odbywają karę pozbawienia wolności. Wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionuje wyniku wykładni językowej przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. g ustawy o promocji zatrudnienia, natomiast formułując zarzut niewłaściwego zastosowania cyt. przepisu wskazuje, że jest on niezgodny z szeregiem przepisów Konstytucji RP i w związku z tym nie powinien zostać zastosowany. Zdaniem skarżącego, sąd administracyjny jest uprawniony do dokonania kontroli konstytucyjności przepisu ustawy o promocji zatrudnienia ma prawo odmówić jego zastosowania.
Odnosząc się do tego poglądu, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że powołany przez skarżącego art. 178 ust. 1 i inne przepisy Konstytucji RP nie są wystarczające, aby uznać, że sędzia sądu administracyjnego może samodzielnie dokonać kontroli zgodności przepisu ustawy z Konstytucją i orzec o utracie przez niego mocy obowiązującej. W tych sprawach właściwy jest Trybunał Konstytucyjny (art. 188 pkt 1 Konstytucji).
Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, żadna z metod wykładni nie może prowadzić do uznania za zasadne stanowiska, jakie prezentuje skarżący, a przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. g ustawy o promocji zatrudnienia jest zgodny z Konstytucją RP. Przede wszystkim, warunek uznania za bezrobotnego, wymieniony w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. g ustawy o promocji zatrudnienia nie ma charakteru dyskryminującego, ponieważ odnosi się do obiektywnej okoliczności, jaką jest możliwość przebywania przez daną osobę poza aresztem czy zakładem karnym. Przepis ten nie odnosi się więc do ewentualnego skazania prawomocnym wyrokiem, i nie neguje zasady domniemania niewinności. Na możliwość swobodnego (chociaż w podstawowym zakresie) poruszania się poza aresztem czy też zakładem karnym w oderwaniu od innych przesłanek świadczy to, że cytowany przepis za osobę bezrobotną pozwala uznać osobę odbywającą karę pozbawienia wolności, tyle że poza zakładem karnym w systemie dozoru elektronicznego. Umieszczona w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. g przesłanka negatywna bierze więc pod uwagę również osoby skazane. Ustawodawca dokonując rozróżnienia nie piętnuje osób pozbawionych wolności, ale nakazuje badać w sposób obiektywny, czy dana osoba może aktywnie poszukiwać i podjąć zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Zatem, przyjęte ograniczenie nie ma również charakteru nieproporcjonalnego do ustanowionych przez ustawodawcę celów. Jednocześnie, podkreślenia wymaga, że świadczenia przewidziane w ustawie o promocji zatrudnienia są związane z koniecznością aktywnego poszukiwania pracy, szkolenia zawodowego, co w sytuacji tymczasowego aresztowania nie może mieć miejsca.
Ponadto, w wypadku stwierdzenia niewątpliwie niesłusznego tymczasowego aresztowania lub zatrzymania w toku właściwego postępowania, skarżący będzie mógł domagać się odszkodowania i zadośćuczynienia, stosownie do treści przepisów Kodeksu postępowania karnego (art. 552 i n. k.p.k.). Odszkodowanie będzie mogło objąć nie tylko szkodę bezpośrednią, ale i utracone korzyści będące bezpośrednim następstwem niesłuszności tymczasowego aresztowania. Z kolei, zadośćuczynienie za doznaną krzywdę (odszkodowanie za szkodę niematerialną) powinno co najmniej równoważyć przeżycia związane z niesłusznym tymczasowym aresztowaniem (por. L. K. Paprzycki [w:] J. Grajewski, L. K. Paprzycki, S. Steinborn, Komentarz aktualizowany do art. 425-673 Kodeksu postępowania karnego, LEX/el. 2014, komentarz do art. 552, tezy 10 i 11). Zatem sam fakt tymczasowego aresztowania, w związku z przesłanką negatywną uznania za osobę bezrobotną określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. g ustawy o promocji zatrudnienia, nie wiąże się ze skutkami, które mają charakter dyskryminujący, świadczący o naruszeniu zasady sprawiedliwości społecznej i godzą w rodzinę skarżącego w sposób sprzeczny z Konstytucją RP.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o przyznaniu ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną, ponieważ takie wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.