Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 października 2015 r. sygn. II SA/Lu 303/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie (dalej SKO) z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy:
Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], Prezydent Miasta Chełm ustalił P. S. opłatę w wysokości 1 321,36 zł miesięcznie za pobyt ojca – M. S., w Domu Pomocy Społecznej w N. (dalej DPS) w okresie od 7 maja do 31 sierpnia 2013 r. Opłatę ustalono od dnia zamieszkania M. S. w placówce (7 maja 2013 r.), przy czym za okres od 7 do 31 maja 2014 r. w wysokości 1 065,62 zł, a od września 2013 r. w wysokości 1 443,11 zł. Ustalono, że do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej należą dwaj synowie M. S.: T. S. i P. S. oraz jego matka K. S. W okresie od maja do sierpnia 2013 r. miesięczny dochód dwuosobowej rodziny P. S. wyniósł 4 057,36 zł, a od września 2013 r. wynosi 4 179,11 zł. Był zatem wyższy niż 300% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt. 2 lit. a) ustawy o pomocy społecznej, wynoszącego 456 zł na osobę w rodzinie. Zaistniały podstawy do ustalenia opłaty i uznania P. S. za obowiązanego do jej ponoszenia. Wobec niepodpisania zaproponowanej umowy konieczne stało się wydanie decyzji.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Podkreśliło, że dla celów ustalenia opłaty obowiązki zstępnych i wstępnych osoby przebywającej w domu pomocy społecznej są zależne wyłącznie od sytuacji ich dochodowej, natomiast okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej czy majątkowej nie mają znaczenia dla ustalenia tego obowiązku. Mogą tylko stanowić podstawę do zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty w całości lub w części w trybie art. 64 ustawy o pomocy społecznej, po zgłoszeniu takiego wniosku przez zainteresowaną osobę.
W skardze P. S. zarzucił niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i nieuwzględnienie jego słusznego interesu, w szczególności poprzez niezbadanie, czy będzie w stanie uiszczać ustaloną opłatę. W tej kwestii nie informowano go o możliwości złożenia dokumentów potwierdzających rzeczywistą jego sytuację materialną. Ocenę dowodów uznano za dowolną poprzez oparcie się tylko na wybranych okolicznościach i pominięcie tych mających istotne znaczenie w sprawie. Nie uwzględniono m.in. faktu, że świadczy dobrowolnie na rzecz swojej matki M. S. alimenty w kwocie 500 zł, co miało – w świetle przepisów art. 8 ustawy o pomocy społecznej, wpływ na ustalenie o pomocy społecznej poprzez nieuwzględnienie okoliczności warunkujących zwolnienie go z ponoszenia opłaty związanych z codziennym utrzymaniem rodziny i pominięciem wniosku o takie zwolnienie. Po pokryciu wszystkich bieżących wydatków rodzina nie dysponuje oszczędnościami. W ocenie skarżącego w większym stopniu opłatą winien być obciążony sam M. S., jako zobowiązany do wnoszenia opłaty w pierwszej kolejności, który posiada własny majątek w postaci udziału w lokalu mieszkalnym, a także jego matka. Sam zresztą swoim postępowaniem doprowadził do sytuacji, w jakiej się znajduje. Ojciec nie łożył na ich utrzymanie, uchylał się od płacenia alimentów, był skazywany za znęcanie się nad rodziną i odbywał karę pozbawienia wolności. Nałożony zatem na niego obowiązek jest sprzeczny z zasadami współżycia społecznego.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że kontrolowane decyzje były zgodne z prawem. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są, w kolejności tam wskazanej: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka;
- małżonek, zstępni przed wstępnymi;
- gmina, której mieszkaniec został skierowany do domu pomocy społecznej. Wysokość opłaty wnoszonej przez poszczególne osoby określają z kolei przepisy art. 61 ust. 2 pkt 2. Opłata podlega ustaleniu w pierwszej kolejności w drodze umowy zawieranej przez kierownika ośrodka pomocy społecznej z małżonkiem, zstępnymi lub wstępnymi mieszkańca domu. Odmowa podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, obliguje organ do wydania, na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3, decyzji określającej wysokość kwoty poniesionych wydatków na świadczenie z pomocy społecznej.
Następnie Sąd wojewódzki podał, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w N., określony w obwieszczeniu Starosty Powiatu Chełmskiego z dnia 14 marca 2013 r. nr 4/2013 w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej w 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. poz. 1491), wynosił 2 727,00 zł. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta Chełma ustalił wysokość opłaty ponoszonej osobiście przez M. S. w kwocie 378,40 zł miesięcznie stanowiącej 70% jego dochodu. Osobami obowiązanymi w dalszej kolejności do ponoszenia opłat są jego synowie: skarżący P. S. i T. S. oraz ich matka K. S., przy czym dochód T. S. nie przekracza kwoty 300% kryterium dochodowego, przez co brak było podstaw do zobowiązania go do ich wnoszenia. Natomiast z urzędu Sądowi wiadome było, że w odrębnym postępowaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], Prezydenta ustalił opłatę także dla K. S. i została ona utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...].
W kwestii stanu majątkowego skarżącego Sąd wskazał, że nie kwestionował on ustaleń wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i w kwietniu 2013 r. osiągnął dochód z pracy w wysokości 2.429,11 zł a żona 1 628,25 zł, łącznie 4 057,36 zł. Podczas kolejnego wywiadu ustalono, że wynagrodzenie we wrześniu 2013 r. wyniosło odpowiednio 2 429,11 zł i 1 750,00 zł, łącznie 4 179,11 zł. Kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosiło w dacie wydawania decyzji 456. Tak więc dochód skarżącego w kwietniu i wrześniu przekroczył 300% kryterium dochodowego (456 zł x 300% x 2 osoby). Po uiszczeniu opłat pozostała rodzinie kwota nie była niższa niż 300 % tego kryterium (4 057,36 zł - 1 321,36 zł; 4 179,11 zł - 1 443,11 zł). Skarżący był zatem obowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.
Odnosząc się do zarzutów skargi podano, że art. 64 ustawy o pomocy społecznej nie miał zastosowania w sprawie. Nie miał także wpływu na wynik sprawy umowny ustrój rozdzielności majątkowej między skarżącym i jego żoną, a umowa ta została zawarta w dniu 3 marca 2014 r., czyli już po wydaniu decyzji i wniesieniu skargi. Organy wyjaśniły i należycie oceniły wszystkie okolicznością mające znaczenie dla sprawy, w tym dwukrotnie z udziałem skarżącego wywiad środowiskowy. Nie wykazano natomiast związku pomiędzy naruszeniem art. 10 i art. 81 K.p.a. i wpływem na wynik sprawy niezawiadomienia strony o zebranym materiale dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie. Organy zawiadomiły skarżącego przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości złożenia wniosków dowodowych. Nie miało wpływu na wynik sprawy także uiszczanie przez skarżącego alimentów na rzecz matki. Wykładnia art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej w łączności z przepisami art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4, nie pozwalała na pomniejszenie jego dochodu o dobrowolne świadczenia na rzecz matki. Kwestia zaś wysokości opłaty ponoszonej przez samego M. S. została rozstrzygnięta odrębną decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2013 r., a podnoszona przez skarżącego kwestia posiadanego przez ojca majątku mogłaby co najwyżej stanowić podstawę ewentualnego postępowania nadzwyczajnego dotyczącego ustalenia wysokości opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.
W skardze kasacyjnej P. S., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz orzeczenia o kosztach postępowania, wyrokowi temu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej: "P.p.s.a."), zarzucił naruszenie:
- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art 144 § 4 P.p.s.a poprzez oddalenie skargi i niewyjaśnienie w uzasadnieniu wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia pomimo, że postępowanie administracyjne zawierało wady odnośnie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a których zauważenie przez Sąd winno spowodować uwzględnienie skargi i stanowić osnowę sporządzonego uzasadnienia, dotyczy to art. 77 § 1 kpa i art. 80 K.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności braku wyjaśnienia rzeczywistej sytuacji materialnej M. S. oraz P. S.,
- art. 106 § 2 i 3 P.p.s.a, przez oddalenie wniosków dowodowych złożonych na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. zmierzających do ustalenia istotnego dla rozstrzygnięcia faktu posiadania przez M. S. zdolności finansowych do opłacania pobytu w domu pomocy społecznej,
- prawa materialnego, a to:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez nie obciążanie opłatą w większym stopniu M. S., który jest osobą obowiązaną do jej wnoszenia w pierwszej kolejności, a który posiada własny majątek w postaci udziału w lokalu mieszkalnym, a ponadto unika stawiennictwa na komisję w przedmiocie uzyskania renty celem uzyskania własnego wyższego dochodu,
- art. 61 ust. 2 pkt 2 lit b ustawy o pomocy społecznej poprzez obciążenie go opłatą za pobyt M. S. w domu pomocy społecznej, podczas gdy po odliczeniu orzeczonej opłaty dochód P. S. jest niższy od 300 % kryterium dochodowego,
- art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieuwzględnienie świadczonych przez niego alimentów na rzecz matki M. S., a tym samym nieprawidłowe określenie jego dochodu.
W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd wojewódzki nie dostrzegł uchybień w zakresie postępowania dowodowego organów, które wpłynęły na wadliwe ustalenia faktyczne. Nie uwzględniono wniosku dowodowego mającego ukazać działanie M. S. na własną niekorzyść poprzez pozbawianie się dochodu w postaci zasiłku z MOPR na skutek niezłożenia stosownego wniosku o przyznanie takiego świadczenia. Jest on ponadto współwłaścicielem mieszkania w C. Pomimo przedłożonych do akt sądowych dowodów na uiszczanie na rzecz matki świadczeń alimentacyjnych nie zostały one uwzględnione przy ocenie prawidłowości ustalania przez organu dochodu rodziny. Ma to zaś bezpośrednio wpływ na dochód, który pozostanie mu po zapłaceniu alimentów i opłaty, który będzie niższy niż 300 % kryterium dochodowego. Skarżący kasacyjnie ponownie zwrócił uwagę, że M. S. jest osobą uzależnioną od alkoholu, nigdy nie poddał się leczeniu odwykowemu, co w rezultacie doprowadziło do choroby [...]. Sam przyczynił się do powstania wymogu całodobowej opieki nad nim i konieczności pobytu w domu pomocy społecznej. M. S. nigdy nie pracował i nie łożył na utrzymanie dzieci, a jego jedynym źródłem dochodu był handel alkoholem pochodzącym z przemytu. Uchylał się od płacenia alimentów dzieciom, dwukrotnie skazywany za znęcanie się nad rodziną, odbywał też karę pozbawienia wolności. Nie utrzymuje żadnych kontaktów z najbliższą rodziną, w tym ze skarżącym i jego matką. Rodzina nie była także informowana, że istnieje konieczność opieki nad M. S. i możliwość umieszczenia go w ośrodku pomocy społecznej. Obciążenie go opłatą jest zatem dla niego krzywdzące.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że przyjęty przez sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 77, art. 80, K.p.a. oraz art. 106 § 3 P.p.s.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stan faktyczny sprawy przyjęty w postępowaniu administracyjnym, jako podstawa orzekania, a następnie zaakceptowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie został ustalony z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa.
Wskazać należy, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Istotne w tym rozwiązaniu jest to, że wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie.
W rozpoznawanej sprawie osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłat za pobyt M. S. są jego synowie: P. S., T. S. oraz K. S. matka M. S. Niekwestionowaną okolicznością jest, że M. S. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w N. decyzją Prezydenta Miasta Chełm z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] i jednocześnie ustalono opłatę ponoszoną przez mieszkańca DPS w N. w wysokości 70 % jego dochodu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Starosta Chełmski orzekł o umieszczeniu M. S. w DPS w N. M. S. jest mieszkańcem DPS w N. od dnia 7 maja 2013 r.
W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 77 i art. 80 K.p.a. dotyczył niewyjaśnienia rzeczywistej sytuacji materialnej M. S., który posiada zdolności finansowe do opłacania za swój pobyt w DPS i P. S. (syna), dla którego wyliczono zbyt wysoką kwotę odpłatności, gdyż nie uwzględniono dobrowolnie płaconych alimentów na rzecz matki skarżącego, bowiem Sąd pierwszej instancji w tym zakresie oddalił wniosek dowodowy.
Stwierdzić jednak należy, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające doprowadziło do przyjęcia, że syn T. S. nie został obciążony odpłatnością za pobyt ojca w DPS, gdyż dochód jego nie przekracza kwoty 300 % ustawowego kryterium dochodowego.
Podstawą ustalenia stanu faktycznego sprawy były dwukrotnie przeprowadzane wywiady środowiskowe z dnia 9 maja 2013 r. i z dnia 15 listopada 2013 r., które były podpisane bez uwag przez skrzącego i ta część postępowania wyjaśniającego została przeprowadzona z udziałem skarżącego, co wymagało wcześniejszego ustalenia daty dla przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Dlatego też naruszenia przepisów o informowaniu, nie może być skuteczne.
Ustalona wysokość dochodów małżonków była przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji, który stwierdził, że na wynik sprawy nie mogą mieć wpływu kwoty wpłacane na rzecz matki, gdyż dwie z wpłat dokonano po wydaniu zaskarżonej decyzji i po wniesieniu skargi, a trzecia dniu 28 listopada 2013 r., czyli już po wywiadzie środowiskowym z dnia 15 listopada 2013 r. Zestawienie tych dat dowodzi, że przekazywanie tych kwot na rzecz matki obywa się okazjonalnie, co można odczytywać jako udzielanie doraźnej pomocy.
Przepis art. 110 K.p.a. stanowi o związaniu organu własną decyzją, w tym ustalonym stanem faktycznym i prawnym na dzień jej wydania. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że stan faktyczny dotyczący pensjonariusza DPS w N. został ustalony prawidłowo, a zarzut kasacyjny ma charakter postulatu i oczekiwania od pensjonariusz podjęcia określonych działań celem zwiększenia jego własnej zdolności finansowej do ponoszenia opłaty w większej wysokości. Zdarzenie przyszłe i niepewne, z którego skarżący kasacyjnie uczynił zarzut procesowy nie jest trafny, ze względu na granice czasowe wydania zaskarżonej decyzji wyznacza art. 110 K.p.a. Przedmiotem oceny organów orzekających jest wszystko to, co wydarzyło się do czasu wydania decyzji.
Na sytuację majątkową M. S. nie wpływa też udział w mieszkaniu w C. przy ul. [...] po zmarłym ojcu, w którym zamieszkuje K. S. - matka skarżącego, współwłaścicielka tego mieszkania. Przypomnieć należy, że matka M. S. również została obciążona opłatą za pobyt syna w DPS.
Ustalony stan faktyczny potwierdza, że zarzuty prawa materialnego dotyczące kwestionowania wysokości opłaty za pobyt w DPS nie mogły okazać się skuteczne. Wysokość ta zostało określona zachowaniem reguł wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy. Szczegółowe wyliczenie opłaty zostało przedstawione w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.