Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 375/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 746/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.P. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] oraz umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie (pkt I); zasądził od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] na rzecz skarżącego kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie mianowania P.P. z dniem 15 lipca 2010 r. na stanowisko Dowódcy Zmiany w Jednostce Ratowniczo – Gaśniczej Nr [...] w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] ustalił wyżej wymienionemu m.in. dodatek służbowy w wysokości 1536,00 zł.

Następnie Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] ustalił P.P. z dniem 1 grudnia 2012 r. dodatek służbowy w wysokości 600,00 zł. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...], po rozpatrzeniu wniosku P.P., decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].

Na skutek wniesienia przez P.P. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, który decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1, art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, że przedmiotowa decyzja o ustaleniu wysokości dodatku służbowego, będąca decyzją uznaniową, nie zawierała prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nie wskazano w niej konkretnych powodów i motywów zmiany dodatku służbowego.

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] uznał, że sprawa dotycząca ustalenia przedmiotowego dodatku nadal istnieje i decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 K.p.a., art. 13 ust. 6 pkt 1, art. 87 ust. 1 pkt 2 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 37, poz. 212 ze zm.), z dniem 1 grudnia 2012 r. ustalił P.P. dodatek służbowy w wysokości 600,00 zł.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, gdyż sprawa dotycząca ustalenia wyżej wymienionemu strażakowi dodatku służbowego powinna być załatwiona w formie decyzji. W ocenie organu, niniejsza sprawa nie jest sprawą tożsamą ze sprawą zakończoną decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o mianowaniu P.P. na stanowisko służbowe Dowódcy Zmiany w Jednostce Ratowniczo – Gaśniczej Nr [...] w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...], w której ustalono mu dodatek służbowy w wysokości 1.536 zł. Przedmiotowa sprawa dotyczy zmiany dodatku służbowego, a to oznacza, że nie jest tą samą sprawą i może zostać zakończona decyzją o ustaleniu dodatku służbowego.

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...], przedstawiając regulację dotyczącą dodatku służbowego – art. 86, art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej – wskazał, że przełożony strażaka ma prawo obniżyć dodatek służbowy w przypadku zaistnienia okoliczności uzasadniającej obniżenie dodatku. Przytaczając zebrane w sprawie dowody podał, że ustalenie P.P. dodatku służbowego w wysokości 600,00 zł wynikało z obniżenia stopnia zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych, zaistniałych przypadków braku dyspozycyjności związanej z zajmowanym stanowiskiem i odpowiedzialności za podejmowane decyzje służbowe. Powołał się również na inne szczególnie uzasadnione przypadki, które miały miejsce w tej sprawie.

Na skutek wniesienia przez P.P. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...], który decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, iż stwierdzenie nieważności każdego orzeczenia organu władzy publicznej powoduje taki stan, że pozostaje niezakończone postępowanie administracyjne, które powinno zostać zakończone albo poprzez orzeczenie merytoryczne dotyczące przedmiotu postępowania, albo poprzez umorzenie postępowania, jeżeli zachodzą ku temu przesłanki. Po stwierdzeniu nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] postępowanie w tej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie P.P. wysokości dodatku służbowego wskutek zaistnienia zdarzeń dotyczących tylko tego postępowania. Bezprzedmiotowości niniejszego postępowania nie można upatrywać w istnieniu w obrocie prawnym decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], która dotyczy innego, wcześniejszego samodzielnego postępowania zakończonego wydaniem rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy podał również, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia podstawowych zasad procedury administracyjnej oraz art. 2 Konstytucji RP. Postępowanie administracyjne związane z ustaleniem strażakowi wysokości dodatku służbowego jest wszczynane z urzędu. Ochrona praw nabytych nie ma charakteru bezwzględnego. Jeżeli zostanie stwierdzona nieważność decyzji, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalenia praw i obowiązków strony w zakresie prowadzonego postępowania, a zatem również z uwzględnieniem czasu, dla którego ustalał uprzednio zakres praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. W innym przypadku powstałby okres, w którym taki zakres praw pozostawałby nieustalony, przy istnieniu ustawowych przesłanek do jego określenia.

Ponadto [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż dodatek służbowy może zostać obniżony w sytuacji, gdy dochodzi do obniżenia efektywności działań strażaka. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej, Komendant Miejski PSP ma prawo do analizowania warunków i okoliczności służby pełnionej przez strażaka w każdym czasie. Nie oznacza to, że dodatek służbowy nie może zostać zmieniony na niekorzyść w przypadku, gdy stopień zdyscyplinowania strażaka przy realizacji zadań służbowych mógł ulec istotnej zmianie.

W konsekwencji organ odwoławczy uwzględniając regulację zawartą w § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia uznał, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] miał prawo dokonać P.P. obniżenia wysokości dodatku służbowego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

• art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji ustalającej dodatek służbowy w wysokości 600,00 zł, w sytuacji, gdy postępowanie to jest bezprzedmiotowe z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] i funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], ustalającej dodatek służbowy w wysokości 1.536 zł;
• art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego i reguły ochrony praw słusznie nabytych, w związku z utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która określała wysokość dodatku służbowego ze skutkiem na 3 lata wstecz, w sytuacji, gdy sprawa dodatku służbowego była rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...];
• § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej, poprzez uznanie, że zaszły przesłanki do obniżenia wysokości dodatku służbowego i to ze skutkiem na 3 lata wstecz;
• art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie zarzutu wszczęcia postępowania z urzędu, pomimo braku wniosku strony w tym zakresie i istnienia ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości dodatku służbowego;
• art. 78 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych akt osobowych innych strażaków.

Skarżący wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że w jego ocenie, postępowanie w sprawie ustalenia dodatku służbowego jest bezprzedmiotowe, albowiem po stwierdzeniu nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] nastąpił powrót do stanu określonego w decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], ustalającej dodatek służbowy w wysokości 1.536 zł. Stwierdzenie nieważności decyzji spowodowało uchylenie ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych, na podstawie których została ona wydana. W nowej decyzji organ nie może powoływać się na tę samą podstawę faktyczną, która spowodowała obniżenie mu dodatku służbowego. Nie może również wydać decyzji w sytuacji, gdy istnieje inna decyzja ostateczna dotycząca tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Zdaniem skarżącego, postępowanie w sprawie ustalenia dodatku służbowego powinno zostać umorzone w chwili, gdy po stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] sprawa została przekazana Komendantowi Miejskiemu Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Ponadto skarżący wskazał, że trwałość praw nabytych jest podstawową wartością w demokratycznym państwie prawa. Z uwagi na jej treść organ nie może kształtować sytuacji prawnej jednostki ze skutkiem ex tunc. Decyzja w przedmiocie obniżenia wysokości dodatku służbowego może wywierać skutki jedynie na przyszłość.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. wyjaśnił, że obecnie skarżący pełni służbę w Powiatowej Komendzie Straży Pożarnej w [...]. Ponadto wskazał, że w jego ocenie, pomimo stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie dodatku służbowego, nadal istniały przesłanki do zakończenia tej sprawy w formie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 86 w związku z art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, uposażenie strażaka składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia, w tym dodatku służbowego. Stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej, strażakowi przyznaje się, ustalany kwotowo, dodatek służbowy w wysokości do 50 % otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Warunkami przyznawania i okolicznościami uwzględnianymi przy ustalaniu i zmianie wysokości dodatku służbowego są: 1) dyspozycyjność związana z zajmowanym stanowiskiem i odpowiedzialność za podejmowane decyzje służbowe oraz stopień zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych;

2. udział w ćwiczeniach i zgrupowaniach;
3. udział w akcjach ratowniczych poza terenem działania jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, w której strażak pełni służbę;
4. sprawność fizyczna, potwierdzona wynikami sprawdzianów;
5. inne szczególnie uzasadnione przypadki, uzasadniające przyznanie dodatku służbowego. Przepis § 5 ust. 3 cyt. rozporządzenia stanowi, że dodatek służbowy przyznaje strażakowi i określa jego wysokość przełożony uprawniony do mianowania lub powołania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z cytowanych powyżej przepisów wynika, że strażakowi przysługuje dodatek służbowy, jest to obligatoryjny element jego uposażenia, natomiast uprawnieniem organu właściwego do mianowania lub powołania strażaka jest ustalenie jego wysokości. W tym zakresie powołany przepis zawiera szczegółowe wskazania, jakimi ma kierować się organ właściwy do ustalania wysokości omawianego dodatku. Po pierwsze – dodatek ten jest ustalany jako konkretna kwota, po drugie – jego wysokość nie może być wyższa niż 50% podstawy jego obliczania, czyli łącznej kwoty otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień, po trzecie – przesłankami mającymi wpływ na jego ustalenie lub zmianę jego wysokości są tylko warunki i okoliczności wymienione w pkt 1-5.

Organ jest umocowany do ustalenia wysokości przyznanego strażakowi dodatku służbowego w oparciu o przesłanki określone w w/w przepisie, przy czym jego uprawnienie sprowadza się do ustalenia kwoty dodatku, którego limitowana prawem jest jedynie górna granica. Oznacza to, że przedmiotowy dodatek nie musi być przyznawany każdorazowo w maksymalnej wysokości, a jedynie nie może jej przekraczać. W tym zakresie organy działają w ramach uznania administracyjnego, stąd decyzja dotycząca ustalenia wysokości dodatku służbowego, powzięta w wyniku prawnie dozwolonego wyboru rozstrzygnięcia przez organ, jest decyzją administracyjną o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2705/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że decyzja ustalająca strażakowi dodatek służbowy jest decyzją konstytutywną, kształtuje ona sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Tego rodzaju decyzja nie może działać ex tunc, gdyż tworzy ona nowy stan prawny. Żaden przepis ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, czy rozporządzenia z dnia 27 lutego 2008 r. nie upoważnia organu do ustalenia skarżącemu dodatku służbowego z mocą wsteczną. Ze względu na obowiązującą w polskim prawie zasadę lex retro non agit, aby było możliwe wydanie w konkretnej sytuacji decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, przepis prawa musiałby takie upoważnienie wyraźnie przewidywać (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1099/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązujące w tej materii przepisy umożliwiają zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc). Organy obu instancji nie były zatem uprawnione do ustalenia P.P. wysokości dodatku służbowego z mocą wsteczną, tj. od dnia 1 grudnia 2012 r.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, iż w rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze fakt, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane po stwierdzeniu nieważności wcześniejszej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., ustalającej skarżącemu dodatek służbowy w wysokości 600,00 zł. Wyjaśnił, iż tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie ogranicza się do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, ale powoduje uznanie, że ta decyzja od samego początku nie wywołała skutków prawnych. Dla samej sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji, której stwierdzono nieważność, następstwa prawne mogą być różne. Po stwierdzeniu nieważności decyzji sprawa wraca do ponownego rozpatrzenia, do postępowania głównego. Organ ponownie rozpatrujący sprawę rozstrzyga ją merytorycznie albo wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, w sytuacji, gdy jest ono bezprzedmiotowe. Może być bowiem wykluczona możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy np. w przypadku braku podstawy prawnej decyzji, stwierdzenia powagi rzeczy osądzonej, czy skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. W takim przypadku, po stwierdzeniu nieważności decyzji, sprawa, o której ona rozstrzygała, będzie musiała zostać zakończona wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w niniejszej sprawie wyeliminowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., obniżającej skarżącemu dodatek służbowy, oznacza pozbawienie jej mocy wiążącej od momentu wydania. Nastąpił powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., czyli do stanu, kiedy obowiązywała decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], ustalająca skarżącemu dodatek służbowy w wysokości 1.536 zł. W związku z powyższym prowadzenie przez organ postępowania mającego na celu ustalenie wysokości tego dodatku za okres wsteczny od dnia 1 grudnia 2012 r., należało uznać za bezprzedmiotowe i w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. powinno ono ulec umorzeniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145 § 3 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) orzekł na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art.174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 37, poz. 212 ze zm.), w szczególności przez pominięcie materialnych przesłanek zmiany wysokości dodatku służbowego strażaka, które zostały enumeratywnie wymienione w § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia, a ich negatywne zaistnienie (ustanie) powoduje skutek w postaci wygaśnięcia prawa do dodatku z ostatnim dniem miesiąca, w którym te warunki ustały oraz pominięcie w tym względzie także art. 91 ust. 1 cyt. ustawy;
2. naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 K.p.a., w szczególności poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nie uchyliło materialnoprawnych przesłanek zmiany P.P. dodatku służbowego, które istniały nadal od określonego momentu czasowego. Postępowanie w sprawie ustalenia nowej wysokości dodatku służbowego posiadało swój przedmiot i nie zachodziły podstawy do jego umorzenia. Powołując § 5 ust. 1 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że zarówno ustawodawca, jak i organ wykonawczy, przyjął konstrukcję zmiany dodatku służbowego "z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę", co oznacza, że takie działanie organu Państwowej Straży Pożarnej jest obligatoryjne. Ustawodawca nie określił także czasu, w jakim organ jest obowiązany tej zmiany dokonać. Zmiana dodatku służbowego jest skuteczna w każdym czasie, nawet w odniesieniu do działania wstecz, o ile zaistniały okoliczności uzasadniające tę zmianę. Granicami będą tu przepisy o przedawnieniu oraz możliwość obrony strażaka przed zwrotem pobranego już świadczenia w nadmiernej wysokości. Nie ma to jednak wpływu na samo ustalenie wysokości dodatku.

Skarżący kasacyjnie [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...], mając na uwadze powyższe argumenty podał, że przedmiot postępowania administracyjnego opiera się na istnieniu, bądź braku materialnej podstawy rozstrzygnięcia w zaistniałym stanie faktycznym, a ta nadal istniała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, umarzając postępowanie, naruszył przepis art. 105 § 1 K.p.a.

Ponadto autor skargi kasacyjnej uznał, że w przedstawionym stanie faktycznym błędny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że decyzja o zmianie dodatku służbowego musi bezwzględnie odnosić się jedynie do okresu przyszłego od chwili wydania takiej decyzji. Takie podejście niweczyłoby istnienie przesłanek materialnych, co jest szczególnie charakterystyczne w tej sprawie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organy Państwowej Straży Pożarnej musiały bowiem wydać ponowne rozstrzygnięcie odnoszące się do czasu zaistnienia przesłanek uzasadniających zmianę dodatku.

W świetle § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 27 lutego 2008 r., obowiązek zmiany wysokości dodatku służbowego odnosi się do zdarzeń już zaistniałych (a więc przeszłych), co pominął Sąd pierwszej instancji. Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma żadnych ograniczeń do uregulowania sytuacji strony w zakresie dodatku służbowego od chwili zaistnienia przesłanek uzasadniających taką zmianę. Wynika to z faktu, że zmiany dodatku są obligatoryjne, a uznaniowością objęta jest jedynie wysokość świadczenia w ustalonych prawem granicach.

Pełnomocnik P.P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, iż są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów i ich uzasadnienie zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organ miał obowiązek zmiany P.P. wysokości dodatku służbowego od dnia 1 grudnia 2012 r., albowiem okoliczności uzasadniające tę zmianę istniały już w dniu [...] listopada 2012 r., tj. dacie wydania przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej decyzji nr [...], ustalającej dodatek służbowy w wysokości 600,00 zł. Stwierdzenie nieważności tej decyzji nie uchyliło przesłanek materialnoprawnych zmiany dodatku służbowego. Oznacza to, że postępowanie w sprawie ustalenia wyżej wymienionemu strażakowi dodatku służbowego w określonej wysokości nadal posiadało swój przedmiot i nie zachodziły podstawy do jego umorzenia.

Odnosząc się do sformułowania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji i stwierdzając podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 K.p.a.) zastosował art. 145 § 3 P.p.s.a., umarzając postępowanie administracyjne w tej sprawie. Jako naruszony należało zatem wskazać ten przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z w/w przepisem Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 przyjął jednak, że uzasadnienie przedstawionego zarzutu naruszenia przepisu postępowania pozwalało na jego rozpoznanie.

Spór prawny między stronami wymagał rozważenia, czy fakt wyeliminowania przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], ustalającej wyżej wymienionemu strażakowi dodatek służbowy z dniem 1 grudnia 2012 r. w kwocie 600,00 zł, uprawniał organ, do którego sprawa wróciła – do jej ponownego merytorycznego rozpatrzenia, czy też do uznania, że w tej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Niezbędne stało się także wyjaśnienie, czy organ był uprawniony do ustalenia P.P. wysokości dodatku służbowego z mocą wsteczną, tj. od dnia 1 grudnia 2012 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując oceny sposobu rozstrzygnięcia przez organy Państwowej Straży Pożarnej w [...] niniejszej sprawy wyjaśnić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], stwierdzająca nieważność decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], ustalającej wyżej wymienionemu strażakowi dodatek służbowy z dniem 1 grudnia 2012 r., uchyliła wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia mu decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności swoim rozstrzygnięciem fakt ten jedynie potwierdził.

W tym przypadku wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], ustalającej wyżej wymienionemu strażakowi dodatek służbowy, w trybie stwierdzenia nieważności oznaczało, że od dnia jej wydania nie wywołała ona skutków prawnych. W sensie prawnym nastąpił powrót do stanu, który miał miejsce przed wydaniem tej decyzji, a więc do stanu, w którym nadal obowiązywała decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], w której P.P. ustalono m.in. dodatek służbowy w wysokości 1.536 zł.

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] w postępowaniu prowadzonym z urzędu, zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], ustalającą wyżej wymienionemu strażakowi dodatek służbowy w wysokości 600,00 zł z dniem 1 grudnia 2012 r., nie mógł uwzględniać treści art. 91 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i oceniać zaistnienia okoliczności uzasadniających zmianę wysokości dodatku służbowego w kontekście przesłanek określonych w § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej – w odniesieniu do okresu sprzed daty 1 grudnia 2012 r. Jak wyżej podano, były one już poddane kontroli w powołanym wyżej postępowaniu nadzorczym. W związku z powyższym, postępowanie dotyczące ustalenia P.P. wysokości dodatku służbowego z mocą wsteczną, tj. od dnia 1 grudnia 2012 r. stało się bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. winno zostać umorzone.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawidłowo wskazał, że decyzja ustalająca strażakowi dodatek służbowy jest decyzją o charakterze konstytutywnym, kształtującą jego sytuację wyłącznie na przyszłość. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, tego rodzaju decyzja nie może działać ex tunc i ustalać strażakowi wysokość dodatku służbowego z mocą wsteczną.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 461), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).