Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 405/21 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następujących ustaleniach faktycznych i prawnych.
O. F. wystąpiła o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad dziadkiem J. W., który został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie to wydano na stałe, z adnotacją, że niepełnosprawność istnieje od [...]-tego roku życia. Ustalono, że żona J. W. - W. W. jest również osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Małżonkowie W. zamieszkują ze swoją córką J. W. (matką O. F.), osobą aktywną zawodowo, nie legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. W toku wywiadu środowiskowego ustalono, że O. F., która nie pracuje zawodowo, opiekuje się J. W., choć nie zamieszkuje z nim.
Decyzją z [...] lutego 2021 r. Prezydent Miasta [...] odmówił O. F. przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na art. 17 ust. 1 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej: "u.ś.r."). Następnie, po rozpoznaniu odwołania O. F., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało tę decyzję w mocy.
Na skutek skargi złożonej przez O. F. na decyzję Kolegium, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzje organów obydwu instancji. Sąd Wojewódzki podkreślił, że kwestie sporne w sprawie koncentrują się wokół tego, czy skarżąca spełnia przesłanki normatywne do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dziadkiem, skoro zostało ustalone, że osoba wymagająca opieki ma córkę nie dotkniętą dysfunkcjami kwalifikującymi do znacznego stopnia niepełnosprawności, zaś art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowi o tym, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki wskazane w przepisie tj. rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaakcentował, że przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy mieć na względzie cel regulacji, jakim jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sprawie całkowicie pominięto ocenę stopnia zaangażowania córki J. W. w opiekę nad matką (W. W.) oraz wpływu przedsiębranych z tego tytułu czynności na możliwość świadczenia opieki nad J. W.. Przedwcześnie, zdaniem Sądu I instancji, przyjęto że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., co świadczyło o naruszeniu art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: skarżący kasacyjnie), zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z 17 ust. 1 a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że skarżąca wnuczka osoby wymagającej opieki spełnia normatywne przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dziadkiem, mimo, że zostało ustalone, iż osoba wymagająca opieki ma córkę (osobę pracującą), wspólnie zamieszkującą z osobą wymagającą opieki, która nie posiada orzeczenia zaliczającego ją do znacznego stopnia niepełnosprawności;
- przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."), poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, jak i procesowego.
Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu są trafne.
Z dokumentów przedstawionych przez organy wynika, że J. W. (dziadek skarżącej) pozostaje w związku małżeńskim z W. W., która - podobnie jak on - legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. J. W. posiada córkę, w osobie J. W., która w pierwszej kolejności jest zobowiązana do alimentacji. J. W. pozostaje aktywna zawodowo i zamieszkuje pod tym samym adresem, co J. W. i W. W. Faktyczną opiekę nad dziadkiem sprawuje jednak wnuczka - O. F. Wobec tak zebranego materiału dowodowego, jak również wobec rozważenia przez Kolegium tych okoliczności faktycznych w decyzji nie było podstaw do stawiania organowi zarzutu przedwczesnego rozstrzygnięcia sprawy. Wszystkie wymagane przepisami prawa ustalenia zostały w sprawie poczynione i zgodnie z wolą ustawodawcy prawidłowo ocenione przez Kolegium, które dokonało prawidłowej ich subsumcji.
Zasadnie zatem Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie prawa materialnego. Prawidłowo w skardze kasacyjnej przyjęto, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełniać określone ustawą przesłanki. Nie wystarczy zatem sama okoliczność sprawowania opieki nad schorowanym członkiem rodziny. Skarżąca będąc wnuczką należy do osób o których mowa w art. art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zatem dla przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego konieczne byłoby spełnienie przez nią przesłanek o których mowa w tym przepisie. Kolegium w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustaliło, że osobą spokrewnioną z osobą niepełnosprawną w pierwszym stopniu jest J. W. nielegitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że Skarżąca nie spełniała przesłanek, o których mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Prawidłowość stanowiska Kolegium umacnia podjęta w dniu 14 listopada 2022 r. (po wydaniu zaskarżonego wyroku) przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwała w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 2/22), w uzasadnieniu której wskazano, że odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o., i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. należy wskazać, że zarzuty te nie zostały literalnie powiązane ani z konkretnymi przepisami prawa materialnego (lit. a), ani z przepisami kodeksu postępowania (lit. c). Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Mając jednak na uwadze gwarancje prawa do sądu, Sąd doszedł do wniosku, że zarzut ten w powiązaniu z uzasadnionym zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u. ś. r. również należało uznać za zasadny.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.
Podstawą do odstąpienia od zasądzenia na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w pkt 2 wyroku był art. 207 § 2 p.p.s.a.