Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 3768/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 9 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 229/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...], Wojewoda [...] w pkt 1 stwierdził, że parcele katastralne pb nr [...],[...],[...] oraz pgr nr [...],[...],[...] i [...] (objęte dawnym zaginionym wykazem hipotecznym lwh [...] ks. gr. gm. kat. [...]), położone w S., powiat w., stanowiące byłą własność W. B., nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz w pkt 2 umorzył postępowanie odnośnie do nieruchomości oznaczonej jako parcele katastralne pgr nr [...] i [...] (objęte dawnym zaginionym wykazem hipotecznym lwh [...] ks. gr. gm. kat. [...]).

Odwołanie w części dotyczącej pkt 1 decyzji Wojewody [...] złożyła Gmina S. Odwołanie w części dotyczącej pkt 2 decyzji Wojewody [...] złożyła M. M. Decyzją z [...] listopada 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołań M. M. oraz Gminy S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że zebrany materiał dowodowy potwierdza, że w chwili wejścia w życie dekretu o reformie rolnej majątek ziemski W. B., ujęty lwh [...],[...],[...], liczył 53,2723 ha powierzchni ogólnej, w tym użytków rolnych w rozumieniu § 5 ust. 1 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. – 39,4152 ha, nie spełniał normy obszarowej wynikającej z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Organ odwoławczy podniósł, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że co do nieruchomości objętych wykazem hipotecznym lwh [...] zapadło już orzeczenie z [...] sierpnia 1945 r. (znak: [...]), w którym Wojewódzki Urząd Ziemski w K. postanowił "uznać, że nieruchomość ziemska [...], w gromadzie S., pow. w. położona, objęta lwh [...],[...] ks. grunt, dla gm. kat. [...] przy Sądzie Grodzkim w K. prowadzonej, stanowiąca własność W. B., nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e Dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, gdyż jak to stwierdza odpis arkusza posiadłości gruntowych wydany przez [...] Urząd Skarbowy, Dział Katastralny w K. z dnia [...] marca 1945 r. Nr ks. zam. [...] – ogólny obszar tej nieruchomości ziemskiej wynosi 53 ha 11 ar 91 m2, w czym jest użytków rolnych 39 ha 41 ar 52 m2". Organ podniósł, że fakt wydania tego orzeczenia potwierdza również pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1951 r. (nr [...]), zgodnie z którym "Małżonkowie B. posiadają wprawdzie orzeczenia b. Wojew. Urzędu Ziemskiego z dn. [...].8.45 r. wyłączające ich nieruchomości ziemskie w S. spod działania dekretu z dnia [...].9.44 r....".

Minister podniósł, że [...] sierpnia 1945 r. zapadły dwa orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K.: znak: [...], dot. majątku W. B. (w aktach sprawy) i znak: [...], dot. majątku A. z L. B. (nieodnalezione). Na treść tego ostatniego aktu powołuje się jednak decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z [...] kwietnia 1963 r. (znak: [...]).

W ocenie organu, z akt sprawy nie wynika, aby zapadłe w sprawie orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z [...] sierpnia 1945 r. (znak: [...]), dotyczące majątku W. B., zostało zmienione, uchylone bądź wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące powagi rzeczy osądzonej i wskazał, że postępowanie zakończone ww. orzeczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z [...] sierpnia 1945 r. jest tożsame z postępowaniem prowadzonym z wniosku M. M. Ma ono ten sam przedmiot (tj. nieruchomości dawniej objęte lwh [...]) i dotyczy tego samego interesu prawnego stron (wydania decyzji na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia z 1 marca 1945 r.). W obu sprawach występuje też zgodność podmiotowa. Wnioskodawczyni jest bowiem następczynią praw zbywalnych po W. B., adresacie orzeczenia z [...] sierpnia 1945 r. (znak: [...]).

Ponadto, Minister wskazał, że nie podziela stanowiska strony, że ww. orzeczenie z [...] sierpnia 1945 r. nie załatwiło sprawy ostatecznie, ponieważ "w dniu [...] sierpnia 1950 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. wydało zaświadczenie (znak: [...]), że nieruchomość została przejęta na Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W konsekwencji tego Sąd Grodzki w K. (...) postanowił w dniu [...] listopada 1950 r. urządzić dla nieruchomości zbiór dokumentów oznaczony Nr Rep. [...] i złożyć w nim zaświadczenie, celem ujawnienia przeniesienia prawa własności nieruchomości w miejsce W. B. na rzecz Skarbu Państwa".

W ocenie organu odwoławczego, późniejsze wystawienie ww. zaświadczenia przez Prezydium PRN w W. nie czyni decyzji wydanej na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia nieostateczną, czy wręcz niebyłą. Minister dodał również, że orzeczenie z [...] sierpnia 1945 r. o niepodpadaniu pod działanie dekretu o reformie rolnej nieruchomości objętych lwh [...] jest dla M. M. korzystne, ponieważ odpowiada jej żądaniu. Rozstrzygnięcie, które do tej pory nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany, powoduje zatem konieczność uznania postępowania z wniosku M. M. w odniesieniu do parcel ujętych lwh [...] za bezprzedmiotowe.

Organ odwoławczy wskazał też, że przedmiotowe postępowanie dotyczy nieruchomości oznaczonych nr [...],[...],[...] oraz nr [...],[...],[...] i [...] (dawny zaginiony wykaz hipoteczny lwh [...]), co do których nie stwierdzono wydania orzeczenia z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. Wobec faktu, że parcele te wchodziły w skład majątku ziemskiego niespełniającego normy obszarowej z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, Minister uznał, że nieruchomości te nie podległy przejęciu na cele reformy rolnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w części, w jakiej utrzymała ona w mocy pkt 2 decyzji Wojewody [...], złożyła M. M. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził m.in., że analiza pozyskanych przez Wojewodę [...] akt archiwalnych potwierdza, że [...] sierpnia 1945 r. została wydana przez Wojewódzki Urząd Ziemski w K. decyzja stwierdzająca, na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r., że nieruchomość ziemska [...], w gromadzie S., pow. w., objęta lwh [...], stanowiąca własność W. B., nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o reformie rolnej, gdyż ogólny obszar tej nieruchomości wynosi 53 ha 11 ar 91 m2, w tym użytków rolnych 39 ha 41 ar 52 m2. Analiza akt sprawy potwierdza również prawidłowość stanowiska organu, że sprawa zakończona ww. decyzją z [...] sierpnia 1945 r. jest tożsama pod względem przedmiotowym i podmiotowym ze sprawą zainicjowaną wnioskiem M. M., a w konsekwencji, że w odniesieniu do nieruchomości objętych dawnym lwh [...] wystąpił stan powagi rzeczy osądzonej.

Nie budzi zaś wątpliwości tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie teza, że ta sama sprawa administracyjna nie może być rozstrzygana kilka razy. Wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z decyzji ostatecznej. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym.

Z kolei, według art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zdaniem sądu wojewódzkiego za prawidłowe należało więc uznać umorzenie przedmiotowego postępowania w odniesieniu do nieruchomości objętych dawnym wykazem hipotecznym lwh [...].

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zarzuty skargi koncentrują się na wykazaniu, że w niniejszej sprawie nie ma wystarczających dowodów na to, że decyzja Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z [...] sierpnia 1945 r. stała się ostateczna i obowiązująca w stosunku do W. B. Ponadto, skarżąca podnosi, że wobec zmiany stanu faktycznego sprawy po wydaniu ww. decyzji z [...] sierpnia 1945 r., nie można mówić o tożsamości obu spraw, a w konsekwencji o powadze rzeczy osądzonej w odniesieniu do nieruchomości objętych wykazem hipotecznym lwh [...].

Sąd wojewódzki powyższych zarzutów nie podzielił.

W aktach sprawy znajduje się pozyskany przez Wojewodę [...] z Archiwum Państwowego w K. odpis decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z [...] sierpnia 1945 r., sporządzony [...] marca 1951 r. i poświadczony za zgodność z oryginałem. Na powyższym odpisie zawarto adnotację o podjęciu ww. decyzji przez W. B.: "Czystopis podjąłem [...] VIII. /-/ W. B. m.p.". Fakt, że decyzja z [...] sierpnia 1945 r. została wobec W. B. wydana potwierdza również treść pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1951 r., gdzie wprost wskazano, że "Małżonkowie B. posiadają wprawdzie orzeczenia b. Wojew. Urzędu Ziemskiego z dn. [...].8.45 r. wyłączające ich nieruchomości ziemskie w S. spod działania dekretu z dnia [...].9.44 r....".

Ponadto, z akt sprawy nie wynika, aby decyzja z [...] sierpnia 1945 r. została zmieniona, uchylona bądź wyeliminowana z obrotu prawnego. Wbrew zarzutom skargi, takiego skutku nie powoduje również wobec decyzji z [...] sierpnia 1945 r. okoliczność wydania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. późniejszego zaświadczenia z [...] sierpnia 1950 r. Prawidłowo, w ocenie sądu wojewódzkiego, wskazał organ, że okoliczność ta nie czyni pozostającej w obrocie prawnym decyzji z [...] sierpnia 1945 r. nieostateczną czy niebyłą. Wobec powyższego, poczynione w niniejszej sprawie ustalenia organów znalazły w pełni oparcie w zebranym materiale dowodowym. Sąd podkreślił również, że skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów pozwalających na wysnucie wniosków odmiennych niż wynikające z treści dokumentów zebranych w aktach sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. M., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

A. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji organu drugiej instancji w całości podzielił ustalenia i ocenę organu drugiej instancji co do nieprawidłowego uznania, że decyzja Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z [...] sierpnia 1945 r., znak: [...] stała się ostateczna i wiążąca organy administracji publicznej rozpatrujące niniejszą sprawę, podczas gdy:

1. a. ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności z: (1) Ewidencji Nieruchomości Ziemskich podlegających Dekretowi z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, prowadzonej przez Powiatowy Urząd Ziemski w W. według stanu na III i IV kwartał 1946 r., jak również według stanu na [...] października 1947 r., (2) zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, znak: [...] z [...] sierpnia 1950 r. oraz (3) pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Oddział Urządzeń Rolnych z [...] sierpnia 1950 r. wynika, że decyzja z [...] sierpnia 1945 r. nie funkcjonowała w obrocie prawnym, gdyż grunty w S., będące własnością W. B., były w dalszym ciągu, pomimo rzekomego wydania decyzji z [...] sierpnia 1945 r., traktowane przez ówczesne władze i urzędy administracji państwowej jako podpadające pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej,
2. b. zaświadczenie z [...] sierpnia 1950 r. jako wydane na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej w zw. z art. 1 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 12 sierpnia 1946 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 30 kwietnia 1947 r. w sprawie przekazania starostom czynności, dotyczących wpisywania w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej w zw. z art. 33 i art. 37 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej było innym niż decyzja władczym aktem uprawnionego organu, stanowiącym urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego, istniejących na chwilę jego wydania,
3. c. z pisma z [...] sierpnia 1950 r., sporządzonego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. (następcy Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 12 sierpnia 1946 r. w zw. z art. 33 i art. 37 ustawy z dnia 20 marca 1950 r.), wynika, że w stosunku do gruntów będących własnością W. B. "toczy się postępowanie o przejęcie ich na cele reformy rolnej na mocy art. 2 ust. 1 pkt. e dekretu P.K.W.N. z dnia [...].9.1944 r.", która to okoliczność została całkowicie pominięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
4. d. pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1951 r. było jedynie pismem informacyjnym do Prokuratury Sądu Wojewódzkiego w K. odnoszącym się do sprawy karnej A. L. (byłej żony W. B.), zaś decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z [...] kwietnia 1963 r., znak: [...], odnosiła się do gruntów stanowiących własność A. L. i decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z [...] sierpnia 1945 r., znak: [...], co oznacza, że nie mogą one stanowić dowodu na fakt funkcjonowania w obrocie prawnym i ostateczność decyzji z [...] sierpnia 1945 r., bowiem żadne z nich nie odnosi się do tej decyzji,
5. e. w przypadku, gdyby decyzja z [...] sierpnia 1945 r. istotnie stała się ostateczna i funkcjonowała w obrocie prawnym, wówczas właściwy organ, Minister Rolnictwa i Reform Rolnych, zapewne przejąłby grunty będące własnością W. B. na podstawie zarządzenia wydanego w oparciu o art. 1 pkt 4 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa w zw. z art. 5 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r., co jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie miało miejsca, gdyż do przejęcia doszło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co potwierdza zaświadczenie z [...] sierpnia 1950 r. i dokonanie na podstawie tego zaświadczenia odpowiednich zmian ujawniających jako właściciela Skarb Państwa w miejsce W. B., co w konsekwencji oznacza, że w niniejszej sprawie nie można uznać, że decyzja z [...] sierpnia 1945 r. funkcjonowała w obrocie prawnym, stała się ostateczna i obowiązująca w stosunku do W. B., poprzednika prawnego skarżącej;

B. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji organu drugiej instancji w całości podzielił ustalenia i ocenę organu drugiej instancji co do nieprawidłowego uznania, że wobec ostateczności decyzji z [...] sierpnia 1945 r. decyzja ta, zgodnie z zasadą trwałości decyzji, wiąże organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie, wobec czego względem nieruchomości oznaczonej jako parcele katastralne PGR nr [...] i [...], objęte dawnym zaginionym wykazem hipotecznym lwh [...] ks. gr. gm. kat. [...] istnieje stan powagi rzeczy osądzonej, podczas gdy:

1. a. wobec faktu przejęcia gruntów stanowiących własność W. B. przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co potwierdza zaświadczenie z [...] sierpnia 1950 r. i dokonanie na podstawie tego zaświadczenia odpowiednich zmian ujawniających jako właściciela Skarb Państwa w miejsce W. B., nie można uznać, że decyzja z [...] sierpnia 1945 r. w ogóle funkcjonowała w obrocie prawnym, stała się ostateczna i obowiązująca w stosunku do W. B., a w konsekwencji, że zaistniał stan powagi rzeczy osądzonej względem nieruchomości,
2. b. nawet gdyby uznać, że decyzja z [...] sierpnia 1945 r. istotnie funkcjonowała w obrocie prawnym i stała się ostateczna, co nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, to wskutek przejęcia przez Skarb Państwa gruntów w S., stanowiących własność W. B., po dacie wydania decyzji z [...] sierpnia 1945 r. na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co potwierdza zaświadczenie z [...] sierpnia 1950 r. i dokonanie na podstawie tego zaświadczenia odpowiednich zmian ujawniających jako właściciela Skarb Państwa w miejsce W. B., stan faktyczny niniejszego postępowania uległ zmianie w stosunku do stanu faktycznego postępowania, w którym wydano decyzję z [...] sierpnia 1945 r., wobec czego nie można mówić o tożsamości spraw, a co za tym idzie, także o istnieniu powagi rzeczy osądzonej względem nieruchomości.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, wszystkie powyższe naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio doprowadziły do nieprawidłowego ustalenia, że decyzja z [...] sierpnia 1945 r. funkcjonowała w obrocie prawnym i była ostateczna, jak również, że wskutek wydania tej decyzji powstał stan powagi rzeczy osądzonej w stosunku do nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ogłoszonego w dniu 9 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 229/18 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie - innemu sądowi, względnie, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ogłoszonego w dniu 9 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 229/18 i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w zaskarżonej części decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2017 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r., znak: [...], to jest w części, w jakiej zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji dotyczący umorzenia postępowania odnośnie do nieruchomości oznaczonej jako parcele katastralne PGR nr [...] i [...] (objęte dawnym zaginionym wykazem hipotecznym lwh [...] ks. gr. gm. kat.

S.), położonej w S., powiat w., a to na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm prawem przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem z [...] października 2020 r., sygn. akt I OSK 3768/18, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.), poinformował strony o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej (pkt 1 zarządzenia).

M. M. (pismo z [...] listopada 2020 r.), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (pismo z [...] listopada 2020 r.), Starosta W. (pismo z [...] listopada 2020 r.), Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "[...]" w S. (pismo z [...] listopada 2020 r.) i Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (pismo z [...] listopada 2020 r.) wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy o sygn. akt I OSK 3768/18, ze skargi kasacyjnej M. M. na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z [...] listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3768/18, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że zarzuty te są praktycznie tożsame z zarzutami jakie zostały sformułowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do wyników przeprowadzonej kontroli, a w szczególności z przedstawionym stanowiskiem prawnym.

Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, brak jest w sprawie podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Sąd ten bowiem dokonał wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i prawidłowo oddalił skargę, albowiem w toku postępowania administracyjnego wykazano, że wniosek skarżącej został już rozstrzygnięty decyzją Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z [...] sierpnia 1945 r., znak: [...]. Wskazać ponadto trzeba, że w ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis ten nie może też służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z 21 sierpnia 2019 r., sygn.. akt I OSK 263/19, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r., nr [...], w pkt 2 umarzającą postępowanie, prowadzone w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1954 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, dalej jako: "rozporządzenie") w zakresie nieruchomości oznaczonej jako parcele katastralne pgr nr [...] i [...] (objęte dawnym zaginionym wykazem hipotecznym lwh [...] ks. gr. gm. kat. S.).

W rozpoznawanej sprawie nie jest przedmiotem sporu, że nieruchomość ziemska S., w gromadzie S., pow. w., objęta lwh [...], stanowiąca własność W. B., nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej, gdyż ogólny obszar tej nieruchomości wynosił 53,1191 ha, w tym użytków rolnych 39,4152 ha. Skarżąca natomiast kwestionuje, że postępowanie administracyjne w ww. zakresie było bezprzedmiotowe.

Stanowisko skarżącej kasacyjnie nie jest trafne.

Podstawą rozstrzygnięcia organów w ww. części było ustalenie, że w stosunku do nieruchomości objętych wykazem hipotecznym lwh [...] zapadło już, na podstawie § 5 rozporządzenia, rozstrzygnięcie, a więc istnieje stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, orzeczeniem z [...] sierpnia 1945 r. (znak: [...], Wyłączenie z parcelacji maj. S.), Wojewódzki Urząd Ziemski w K. (a więc organ właściwy do orzekania w pierwszej instancji) na podstawie art. 1 Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 15 sierpnia 1944 r. o organizacji wojewódzkich i powiatowych urzędów ziemskich i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej postanowił "uznać, że nieruchomość ziemska S., w gromadzie S., pow. w. położona, objęta lwh [...],[...] ks. grunt. dla gm. kat. S. przy Sątodzie Grodzkim w K. prowadzonej, stanowiąca własność W. B. - nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e Dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, gdyż jak to stwierdza odpis arkusza posiadłości gruntowych wydany przez [...] Urząd Skarbowy - Dział Katastralny w K. z dnia [...] marca 1945 r. Lw. zam. [...] oraz wyciąg hipoteczny wydany przez Sąd Grodzki w K., Urząd Ksiąg Gruntowych z dnia [...] paźdz. 1944 r. Nr.ks.zam. [...] – ogólny obszar tej nieruchomości ziemskiej wynosi 53 ha 11 ar 91 m2, w czym jest użytków rolnych 39 ha 41 ar 52 m2, a według oświadczenia właściciela z dnia [...] lipca 1945 r. żadnej innej nieruchomości ziemskiej na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej nie posiada." (odpis orzeczenia poświadczony za zgodność z oryginałem z [...] marca 1951 r. – akta adm. Tom III k.172).

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej powyższe orzeczenie funkcjonowało w obrocie prawnym. Potwierdza to bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Po pierwsze, wynika to z treści ww. orzeczenia, które odwołuje się do złożonego przez W. B. oświadczenia z [...] marca 1945 r. i na którym znajduje się adnotacja o podjęciu orzeczenia przez W. B.: "Czystopis podjąłem [...] VIII. /-/ W. B. m.p.").

Po drugie, wynika to z treści pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1951 r., gdzie wprost wskazano, że "Małżonkowie B. posiadają wprawdzie orzeczenia b. Wojew. Urzędu Ziemskiego z dn. [...].8.45 r. wyłączające ich nieruchomości ziemskie w S. spod działania dekretu z dnia [...].9.44 r. o ref. rolnej, jednakże w świetle postanowień dekretu z dnia [...].11.45 r. /Dz. Ust. Nr. 57 z dn.17.12.45 r./ rozparcelowane przed dniem [...].8.45 r. nieruchomości ziemskie nie podlegają zwrotowi, a ich właściciele mogą się jedynie domagać odpowiedniego ekwiwalentu.. " (akta adm. Tom III k. 173).

Po trzecie, zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że [...] sierpnia 1945 r. zapadły dwa orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K.: znak: [...], dotyczące majątku W. B. i znak: [...], dotyczące majątku A. z L. B. Na treść tego ostatniego aktu powołuje się decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z [...] kwietnia 1963 r. (znak: [...]). Wbrew jednak twierdzeniom skarżącej, fakt wydania orzeczenia dotyczącego majątku W. B. potwierdza również A. L. była żona W. B., bowiem podczas przesłuchania [...] maja 1951 r. wskazała, że "otrzymałam pismo z Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K., którego odpis znajduje się w aktach, a raczej nie tego pisma co otrzymałam, bo to zgubił Dr. W., a odpis pisma które podobne w treści otrzymał mój separowany mąż W. B.. Uznano że ziemie majątku mojego nie podpadają pod parecelację" (akta adm. Tom III, k. 165).

Pośrednio okoliczność powyższą potwierdza także odpis pisma Urzędu Wojewódzkiego K. Dział Rolnictwa i R.R. Oddział Urządzeń Rolnych z [...] stycznia 1950 r. znak: [...] Parcelacja maj, [...] - własność A. B. i W. B., skierowanego do Ministerstwa Rolnictwa i Ref. Rolnych Departamentu Przebudowy Ustroju Rolnego w W., sporządzony [...] marca 1951 r. i poświadczony za zgodność z oryginałem. W piśmie tym wskazano bowiem m.in., że: "Nieruchomość ziemska [...], tzn. część stanowiąca własność ob. A. B. oraz część będąca własnością W. B., została potraktowana przez Pełnomocnika do spraw reformy rolnej jako jedna całość i przejęta w dniu [...] lutego 1945 r protokolarnie na cele reformy rolnej." Dalej, że "przeniesienie prawa własności nieruchomości ziemskich [...] na rzecz Skarbu Państwa oraz uregulowania prawa własności na nabywców z parcelacji dotychczas nie dokonano.".

Reasumując stwierdzono, iż "mając na względzie, że nieruchomości ziemskie [...] własność A. B. i W. B. zostały faktycznie rozparcelowane przed dniem [...].VIII.1945 r. – Urząd Wojewódzki przedkładając skompletowane akta w tej sprawie, wnosi o przejęcie przedmiotowych nieruchomości na cele reformy rolnej na podstawie art. 1 pkt 4 Dekrety z dnia 18.XI.1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy i osadnictwa /Dz.U.R.P. Nr. 57 z dnia 17.XII.1945 r./." - (akta adm. Tom III k. 170).

Jak wynika z akt W. B. orzeczenie otrzymał, a brak jakiegokolwiek dowodu świadczącego o tym, że powyższe orzeczenie zostało zmienione, uchylone bądź stwierdzono jego nieważność przemawia za tym, że ww. orzeczenie rozstrzygnęło sprawę w sposób definitywny i jest ostateczne. Zatem brak stwierdzenia ostateczności orzeczenia na jego odpisie nie oznacza, że ww. rozstrzygnięcie takiej cechy nie ma.

Wyjaśnić trzeba, że do stwierdzenia, że występuje res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów, chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Jak jednolicie wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, aby stwierdzić istnienie tożsamości sprawy, należy ustalić, czy wnioskodawca powołuje się na nowe okoliczności, nie będące przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, czy też na okoliczności stanowiące podstawę ustalenia stanu faktycznego w sprawie już rozstrzygniętej, mając przy tym na względzie złożone przez niego dowody.

Co istotne, niezmienność stanu faktycznego przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać wyłącznie w odniesieniu do tzw. faktów prawotwórczych, czyli takich, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sprawy będą bowiem tożsame wówczas, gdy m.in. stan faktyczny, który był podstawą rozstrzygnięcia o ich meritum, okazał się taki sam. Innymi słowy, chodzi o taki stan faktyczny, od którego zależy treść rozstrzygnięcia sprawy ujętego w decyzji administracyjnej; okoliczności faktyczne, które były podstawą do stwierdzenia konkretyzowanych w decyzji uprawnień i obowiązków (por. R.A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 162-163).

Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w niniejszej sprawie. Postępowanie zakończone wydaniem orzeczenia z [...] sierpnia 1945 r. jest tożsame z postępowaniem z wniosku skarżącej kasacyjnie. Dotyczy bowiem tej samej nieruchomości ziemskiej, objętej lwh [...]. Dotyczy tego samego interesu prawnego – wydania decyzji na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia. M. M. jest następczynią prawną W. B. Prawdą jest, że [...] sierpnia 1950 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. wydało zaświadczenie, że ww. nieruchomość została przejęta na Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Także, że Sąd Grodzki w K. postanowił złożyć powyższe zaświadczenie w urządzonego dla tej nieruchomości zbioru dokumentów ozn. Nr Rep. [...], celem ujawnienia przeniesienia prawa własności tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie są to jednak okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, i które powodują, że w jakikolwiek sposób zdezaktualizowały się zawarte w orzeczeniu z [...] sierpnia 1945 r. ustalenia co do tego, że ww. nieruchomość nie podpada pod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. z uwagi na wielkość użytków rolnych (39,4152 ha), ani też by zaistniała jakakolwiek podstawa prawna skutkująca ponownym rozpoznaniem sprawy.

Mając na uwadze podane argumenty, nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji, o oddaleniu skargi kasacyjnej.