Uzasadnienie
Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w dniu 3 grudnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiadomiło o wszczęciu na wniosek skarżącej L. M., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tegoż Kolegium z dnia 28 września 2001 r. Decyzją z dnia [...], Kolegium wskazując na art. 158 § 1 i 127 § 3 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 września 2001 r. Podano w uzasadnieniu, że skarżącej przyznany został zasiłek stały z tytułu opieki nad dzieckiem za okres od maja 1999 r. do października 2000 r. Z uwagi na zmianę przepisów, czyli ustawy o pomocy społecznej Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia 12 stycznia 2000 r. uchylił decyzję przyznającą zasiłek, która jednak uchylona została następnie decyzją odwoławczą Kolegium. Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia 31 marca 2000 r. odmówił skarżącej zasiłku, miast uchylić decyzję z dnia 18 maja 1999 r. przyznającą zasiłek. Decyzja ta została utrzymana w mocy, ale Kolegium stwierdza, że była ona dotknięta wadą nieważności. Jednakże błąd ten skorygował Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 1326/00 uchylił tę decyzję. Nie można zatem było tej sprawy już rozpoznać, gdyż nie było jej przedmiotu - jak podkreśla Kolegium.
Następnie Kierownik Ośrodka decyzją z dnia 27 sierpnia 2001 r. ponownie odmówił skarżącej świadczenia w postaci zasiłku stałego, a decyzja ta wydana została w związku z ponownym rozpoznaniem sprawy po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzedniej decyzji. Kolegium jednakże stanęło na stanowisku, że skoro po wyroku NSA nie ma już decyzji przyznającej świadczenie skarżącej, to postępowanie należy umorzyć, a skarżącej wypłacić zasiłek stały za okres od marca do października 2000 r. Nadto wydając decyzję z dnia 28 września 2001 r.(co do której skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności) Kolegium dostrzegło istnienie decyzji mającej walor "rzeczy osądzonej" z dnia 20 grudnia 2000 r. utrzymanej w mocy decyzją Kolegium z dnia 25 stycznia 2001 r.
Wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy (odwołanie) nie znalazł pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę ponownie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy swoją decyzję. Uzasadnienie decyzji zawiera identyczną argumentację, jaka była przedstawiona przy rozstrzygnięciu odmawiającym stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 września 2001 r.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuca rażące naruszenie prawa, a mianowicie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. z uwagi na treść powołanego wyżej wyroku NSA. Zdaniem skarżącej doszło do sytuacji, w której nie ma żadnej decyzji, a to oznacza sytuację taką jak gdyby wyroku nie wykonano.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zważył, iż skarżąca obawia się, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji zamyka jej drogę do dalszego postępowania w sprawie. Należy zatem podnieść, że powołane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 września 2001 r. decyzje z dnia 20 grudnia 2000 r. i 25 stycznia 2001 r. zostały wyrokiem z dnia 3 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 826/01 uchylone, a zatem sprawa będzie rozpatrywana merytorycznie. Nie ma więc takiej sytuacji, o jakiej pisze skarżąca. We wszystkich tych sprawach chodzi bowiem o ten sam zasiłek i uchylenie decyzji przez sąd administracyjny spowoduje, że organ administracyjny ponownie wyda decyzje, a jeżeli by tego nie zrobił, to stronie przysługuje skarga na bezczynność organu.
Stwierdzenie nieważności decyzji ma natomiast miejsce w trybie nadzwyczajnego postępowania. Nie można zatem stwierdzić nieważności decyzji w sytuacji, gdy jest ona dotknięta wadą, ale wadą niekwalifikowaną. Konieczne jest ustalenie, czy w samej decyzji zaistniał błąd tak wielkiej wagi, że aż kwalifikujący tę decyzję mającą walor decyzji ostatecznej do eliminacji z obrotu prawnego. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że wada, jaka tkwi w decyzji, która ma podlegać stwierdzeniu nieważności, musi być wyjątkowo ciężka. Wada ta musi bowiem dać się ocenić w kategoriach przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. i to w taki sposób, że nie ma wątpliwości, iż jedna z podstaw wymienionych w tym przepisie ma miejsce.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przeprowadziło analizę stanu sprawy po wydaniu wyroku przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2001 r. (II SA/Gd 1326/00) i doszło do wniosku, że ponowne rozpoznanie sprawy było bezprzedmiotowe, ponieważ moc prawną zachowała decyzja z dnia 18 maja 1999 r. przyznająca zasiłek stały do października 2000 r. Nie było więc podstaw do wydawania decyzji, skoro obowiązywała decyzja przyznająca świadczenie, i dlatego wydaną w tych okolicznościach decyzję z dnia 27 sierpnia 2001 r. uchylono, a postępowanie umorzono. Z kolei podniesiono w decyzji z dnia 28 września 2001 r., że ostateczna jest decyzja z dnia 20 grudnia 2000 r. odmawiająca świadczenia na rzecz skarżącej. Ta decyzja została zaskarżona do Sądu i jak podniesiono wyżej została uchylona wyrokiem z dnia 3 marca 2004 r. W żadnym razie nie oznacza to jednak, że zaskarżona decyzja zawierała wadę prawną powodującą uznanie, że zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca nie wystąpiła ze skargą na decyzję z dnia 28 września 2001 r., bowiem gdyby tak uczyniła, to Sąd by rozważał wszelkie wady decyzji mające wpływ na wynik sprawy (lub w przypadku naruszenia prawa procesowego istotny wpływ na wynik sprawy), gdy natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji takiej możliwości nie ma. Sąd natomiast nie dopatrzył się żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a.
Wyrok z dnia 3 marca 2003 r. II SA/Gd 826/01 uchylał te decyzje, na które powołuje się w decyzji z dnia 28 września 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżącej przysługiwał więc wniosek o wznowienie postępowania, skoro podstawą decyzji były decyzje następnie przez Sąd uchylone (art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a.). Podstawa wznowieniowa nie jest jednak jednocześnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.
Z tych więc względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 listopada 2005 r. złożyła L. M., która wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Jako podstawę skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wskazała art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenie przepisów postępowania, ponieważ uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie oparcie rozstrzygnięcia wyroku na niczym nieuzasadnionych twierdzeniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego z pominięciem twierdzeń strony skarżącej.
Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej WSA w wyroku oparł się na twierdzeniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z pominięciem stanowiska skarżącej w skardze z dnia 17 kwietnia 2003 roku oraz w piśmie z dnia 17 grudnia 2003 roku do których załączono wiele dowodów. Brak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odniesienia do twierdzeń skarżącej i oparcie orzeczenia na twierdzeniach strony przeciwnej, czyni niniejszą skargą kasacyjną w pełni uzasadnioną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Art. 176 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), wprowadził dwojakiego rodzaju wymagania, którym powinna odpowiadać skarga kasacyjna. Po pierwsze powinna ona czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sadowym, wymienionym w art. 46 oraz art. 47 powołanej ustawy). Po drugie, skarga kasacyjna powinna spełniać wymagania szczególne właściwe tylko dla niej – jak podkreśla się w doktrynie, mające charakter materialny, a mianowicie winna zawierać:
- oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości czy w części,
- przytoczenie podstaw kasacji i ich uzasadnienie,
- wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia,
- oznaczenie zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
O ile uzupełnienie wymagań wymienionych w pierwszej kolejności, przewidzianych dla pism w postępowaniu sadowym stanowi brak, który może zostać uzupełniony w trybie art. 49 w związku z art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to uzupełnienie wymagań szczególnych przewidzianych tylko dla skargi kasacyjnej, wymienionych w cyt. art. 176 po wyrazie "oraz" nie podlega sanacji. Brak jednego z tych istotnych elementów skargi kasacyjnej sprawia, iż wniesione pismo nie może być uznane za ważnie złożoną skargą kasacyjną, co przekreśla możliwość nadania jej dalszego biegu. Powoduje to, że skarga kasacyjna niespełniająca wymagań merytorycznych podlega odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 178 wymienionej ustawy. Z tego względu, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę zgodnie z art. 183 omawianej ustawy – poza kwestią nieważności postępowania, którą Sąd z urzędu bierze pod rozwagę – w granicach skargi kasacyjnej, nie może on domniemywać ani podstawy prawnej, na której opiera się skarga kasacyjna, ani też zakresu zaskarżenia oraz jej kierunków. Istotne znaczenie ma więc zawarcie w skardze kasacyjnej obok przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia Sądu I instancji, z zaznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany orzeczenia.
Pozwala to na wyznaczenie granic, w ramach których następuje rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto w skardze kasacyjnej musi znaleźć się wyraźne wskazanie, czy dotyczy ona całego orzeczenia Sądu I instancji, czy też jedynie jego części. Decyduje to bowiem o przedmiocie kasacji oraz prawomocności orzeczenia pierwszoinstancyjnego w części niezaskarżonej. Braki skargi kasacyjnej w omawianym zakresie uniemożliwiają rozpoznanie sprawy. Podkreślić tu należy, że w celu zapewnienia skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu - stawianego przez ustawę – ustawodawca w art. 175 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadził przymus adwokacko-radcowski dla jej sporządzenia. Wymogi bowiem jakie stawia skardze kasacyjnej art. 176 ustawy sprawiają, że musi być ona sporządzona przez osoby profesjonalnie trudniące się obsługą prawną. Zakłada się, że osoby te z racji wykonywanego zawodu znają – a przynajmniej powinny znać – zasady obowiązujące przy sporządzaniu skargi kasacyjnej. Przechodząc do tych ogólnych rozważań na grunt rozpatrywanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna wniesiona przez L. M. nie w pełni odpowiada wymaganiom stawianym tego rodzaju środkom zaskarżenia wymienionym w art. 176 ww. ustawy. Skarga ta bowiem nie przytacza podstaw kasacyjnych, które m.in. wyznaczają granice skargi kasacyjnej. Podstawy kasacyjne wymienione w art. 176 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – mogą zgodnie z art. 174 tej ustawy stanowić:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie wnosząca skargę kasacyjną L. M. w podstawie kasacyjnej powołując się na art. 174 pkt 2 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które – jej zdaniem – miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wnosząca skargę kasacyjną poza wskazaniem art. 174 pkt 2 ww. ustawy, który określa, że skarga kasacyjna może być oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie podała ani w podstawie kasacyjnej ani nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej konkretnego przepisu – przepisów – postępowania, który Sąd naruszył wydając zaskarżony wyrok. Chodzi tu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ramach których Sąd przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego. Jeżeli zatem – jak w tej sprawie – strona postępowania sądowoadministracyjnego niezadowolona z orzeczenia Sądu Administracyjnego zamierza od niego wnieść skargę kasacyjną stawiając mu zarzut naruszenia norm postępowania, to musi wskazać przepis (przepisy) powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który Sąd I instancji naruszył dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego doń aktu. W rozpoznawanej sprawie – jak wykazano – wnosząca skargę kasacyjną w ogóle nie wskazała jaki przepis – przepisy z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego został naruszony zaskarżonym wyrokiem, poprzestając tylko na ogólnikowym stwierdzeniu naruszenia przez Sąd przepisów postępowania. W istocie zatem uznać trzeba, że podstawa kasacyjna w tym zakresie nie została w skardze kasacyjnej sformułowana.
Tego rodzaju skarga pozbawiona jednego z podstawowych elementów konstrukcyjnych jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 178 i 180 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.