Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r. (sygn. akt II SAB/Łd 13/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – orzekając na wniosek W. R. – w pkt I. uzupełnił wyrok wydany w dniu 4 września 2018 r. w sprawie ze skargi W. R. na bezczynność Wójta Gminy [...] poprzez dodanie pkt 4, 5 i 6 o następującej treści: 4. wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych, 5. przyznaje od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego W. R. sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych, 6. oddala skargę w pozostałej części; w pkt II. oddalił wniosek w pozostałym zakresie.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wójt Gminy [...] zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie:
- 1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)
- - ) poprzez błędną wykładnię art. 217 ust. § 1 k.p.a. - wskutek błędnego uznania, iż strona przeciwna, wnosząc o doręczenie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...], w prawo własności wraz z klauzulą jej ostateczności lub prawomocności, wnosiła tym samym o wydanie zaświadczenia w tym przedmiocie a skoro tak to w ślad za tym brak podstaw do uzupełnienia wyroku, wyrokiem Wojewodzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28.11.2018 r.;
- - art. 149 § 1 pkt 3 i § 1 a p.p.s.a - poprzez stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, biorąc pod uwagę fakt, iż skarżący w swoich wcześniejszych pismach i skardze z dnia 20 grudnia 2017 r. domagał się doręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. znak: [...], z potwierdzeniem ostateczności i prawomocność, a skoro brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu także naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. z uwagi na brak podstaw do wymierzenia grzywny o której w nim mowa i zasądzenie sumy pieniężnej wskazanej w pkt 5 wyroku;
- 2. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - poprzez naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne, co skutkowało następnie wydaniem wyroku uzupełniającego z dnia 28 listopada 2018 r.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Ponadto autor skargi kasacyjnej – na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. - wnosił również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i to łącznie ze skargą kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 września 2018 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania W. R. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału - wydanym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 374 ze zm.) – sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, gdyż przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Mając na uwadze, że w/w zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału przedmiotowa sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, wyznaczone w tym samym składzie i na ten sam dzień, na który została również wyznaczona sprawa ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...], wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 września 2018 r., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił: nie uwzględnić wniosku Wójta Gminy [...], wniesionego w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a., uznając go za zbędny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym, należy wyjaśnić, że – jak na wstępie to nadmieniono - przedmiotowa sprawa dotyczyła skargi, wniesionej przez W. R. na bezczynność Wójta Gminy [...]. Oceniając zatem zasadność tego rodzaju skargi, w odróżnieniu od skarg wnoszonych na określone akty i czynności organów administracji publicznej, sąd administracyjny sam czyni ustalenia faktyczne. Wprawdzie ustalenia te obejmują badanie treści akt administracyjnych, ale czynność ta nie jest dokonywana w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a w trybie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego powodu w rozpoznawanej sprawie zarzuty kasacyjne, oparte na art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – już co do zasady – nie mogły mieć jakiegokolwiek znaczenia. Sąd administracyjny przepisów tych bowiem w ogóle nie stosuje.
Uzupełniająco dodać w tym miejscu wypada, że powyższy pogląd nie jest w żaden sposób sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), gdyż uchwała ta odnosi się do sytuacji, w której skarżący kasacyjnie zaskarża wyrok sądu wojewódzkiego, wydany w sprawie ze skargi wniesionej na określony akt lub czynność, formułując zarzuty procesowe, dotyczące zarówno postępowania sądowego, jak i postępowania administracyjnego. Istotą w tych ostatnich zarzutów jest zaś to, że – zdaniem skarżącego kasacyjnie – sąd wojewódzki wadliwie nie dostrzegł, iż wydając zaskarżony akt lub czynność, organ dopuścił się istotnych uchybień procesowych.
W analizowanej natomiast sprawie organ administracji nie prowadził żadnego postępowania, bo - jak wyżej wspomniano - postępowanie ze skargi na bezczynność określonego organu prowadził jedynie sąd.
Odnosząc się natomiast do zarzutów opartych na art. 149 §1 i § 1a p.p.s.a. oraz art. 217 § 1 k.p.a. wyjaśnić należy, przepisy te nie były podstawą rozstrzygnięć zawartych w zaskarżonym tą skargą kasacyjną wyroku. Z tego powodu w tym przypadku nie miały one żadnej doniosłości prawnej. Zaskarżony w tej sprawie wyrok był jedynie wyrokiem uzupełniającym wyrok Sądu Wojewódzkiego w Łodzi z dnia 4 września 2018 r., a w którym to wyroku Sąd I instancji przesądził o kwestiach regulowanych tymi przepisami. Dodać trzeba, że od wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 4 września 2018 r. została przez organ wniesiona odrębna skarga kasacyjna, która w sprawie o sygnaturze akt I OSK 377 /19 została rozpoznana przez skład orzekający.
Co do zaś zarzutu opartego na art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazać wypada, że zgodnie z tym przepisem, sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że w/w grzywna jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w przypadkach wskazujących, że bez takiej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tak też funkcję owej grzywny rozumiał Sąd Wojewódzki, akcentując znaczy upływ w tym przypadku terminu do rozpoznania wniosku strony.
Z kolei, przyznanie stronie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (oprócz spełnienia w pewnym zakresie również funkcji represyjno-prewencyjnej) ma spełniać głównie funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie w/w sumy ma bowiem przede wszystkim na celu uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej.
Mając zatem na uwadze charakter bezczynności organu w analizowanej sytuacji oraz termin do załatwienia sprawy, wynikający z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd Wojewódzki wymierzył Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 500 zł oraz w tej samej wysokości przyznał na rzecz W. R. od organu sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.
Zdaniem składu orzekającego, w realiach rozpoznawanej sprawy stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie budzi zastrzeżeń. Okres czasu bowiem, w którym organ pozostawał w bezczynności (od 2001 r,) był bardzo znaczny. Ponadto okoliczność stwierdzenia przez Sąd Wojewódzki, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, niewątpliwie wpływała także na treść zaskarżonego w tej sprawie wyroku uzupełniającego, tym bardziej, że w skardze, jak i w piśmie ją uzupełniającym (pismo z dnia 28 marca 2018 r.) W. R. szeroko opisywał zarówno cel jego starań o uzyskanie formalnego potwierdzenia o dokonaniu przekształcenia przysługującemu mu poprzednio prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jak i przebieg tych starań (bezskuteczna wymiana korespondencji z organem oraz z sądem wieczystoksięgowym). Poza tym, skoro autor skargi kasacyjnej, oprócz wskazania w niej na art. 149 § 2 p.p.s.a. i stwierdzenia, że Sąd Wojewódzki naruszył w/w przepis bo (cyt.): brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu" a tym samym brak było podstaw do wymierzenia grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej wskazanej w pkt 5 wyroku, nie przytoczył żadnej innej argumentacji, która podważała by – w tej mierze - zasadność stanowiska Sądu Wojewódzkiego, to w/w zarzut należało uznać także za nieusprawiedliwiony.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie został uwzględniony, gdyż uczestnik nie wykazał by koszty takie w tym przypadku poniósł.