Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 622/17, oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie przyznania pomocy w realizacji kosztów związanych z utrzymaniem rodziny.
Wyrok powyższy został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
A. W. wnioskiem z dnia 1 grudnia 2016 r. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o pomoc w realizacji kosztów związanych z utrzymaniem rodziny oraz w przezwyciężeniu trudnej sytuacji, w jakiej znalazła się rodzina, jak również o przyśpieszenie realizacji wniosku i jego wypłat. We wniosku wskazał, że koszty rodziny winny składać się z: żywności zwykłej (ok. 550 zł), żywności bezglutenowej (350 zł), czynszu i wywozu śmieci (426 zł), energii (153,58 zł), gazu (64,96 zł), dojazdów (ok. 200 zł). Na opłacenie kosztów rodziny skarżący posiada niewystarczające środki własne w postaci dodatków: mieszkaniowego i energetycznego, alimentów na syna, zasiłku wychowawczego i zasiłku rodzinnego. Strona przedstawiła zestawienie dochodów i wydatków za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku podkreślając, że nie ma możliwości opłacenia wszystkich kosztów ani też ich zredukowania. Poza tym podkreślił, iż rodzina składa się z dwóch osób, czyli: wnioskodawcy, niezdolnego do podjęcia pracy i jego małoletniego syna.
A. W. wskazał, że jest obciążony komornikiem, który zajmuje 60% jego wszystkich stałych dochodów, na rzecz dwójki pozostałych dzieci. Jednocześnie oświadczył, iż ze względu na konieczność samotnego wychowywania syna jest mu ciężko znaleźć pracę, która obejmowałaby tylko pierwszą zmianę, lecz pomimo tego aktywnie poszukuje pracy zarówno przez urząd pracy, jak i na własną rękę. Ponadto wyjaśnił, że ponosi duże koszty związane z dojazdami do trzech sądów, w których rozpatrywane są jego sprawy rodzinne. Podsumowując uzasadnienie wniosku strona stwierdziła, iż zwraca się ogólnie o pomoc w przezwyciężeniu trudnej sytuacji rodziny, podając wszystkie konieczne i podstawowe koszty utrzymania, jednak nie precyzując konkretnych wniosków oraz dając tym samym organowi możliwość swobody w podejmowaniu możliwie najlepszych rozwiązań pomocowych.
W związku z powyższym wnioskiem termin wywiadu środowiskowego ze skarżącym został ustalony na dzień 13 grudnia 2016 r. W tym dniu pracownicy socjalni udali się do mieszkania skarżącego jednakże do przeprowadzenia wywiadu nie doszło, albowiem pracownicy zostali wyproszeni z mieszkania, po tym jak nie wyrazili zgody na nagrywanie kamerą dokonywanych czynności. Również kolejny wywiad środowiskowy wyznaczony na dzień 21 grudnia 2017 r. nie doszedł do skutku, ze względu na brak zgody strony na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego bez nagrywania kamerą. Pismem z dnia 27 grudnia 2017 r. skarżący oświadczył, że to pracownicy socjalni odmówili przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
W tych okolicznościach, Dyrektor MOPS w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] odmówił przyznania A. W. pomocy w realizacji kosztów związanych z utrzymaniem rodziny w związku z tym, że wnioskodawca pomimo, iż wyraził zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, ale tylko pod warunkiem jego rejestracji audiowizualnej, na co z kolei pracownicy socjalni nie wyrazili zgody.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania A. W., decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zacytowało treść art. 2, art. 3, art. 4 i art. 7 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Następnie wskazało, że organ I instancji w szczególności powinien był z udziałem strony wyjaśnić treść jej żądania, gdyż A. W. wniosek sformułował zbyt ogólnie, prosząc o pomoc w realizacji kosztów związanych z utrzymaniem rodziny oraz w przezwyciężeniu trudnej sytuacji, w jakiej znalazła się rodzina. Zasiłek celowy może być bowiem przyznany na realizację konkretnego celu, zaspokojenie konkretnej potrzeby. Skoro strona jest dysponentem postępowania to ona powinna wskazać o zaspokojenie jakiej potrzeby wnosi.
Kolegium zauważyło, że A. W. dwoma pismami z dnia 1 grudnia 2016 r. zwrócił się do organu I instancji o pomoc w realizacji kosztów związanych z utrzymaniem rodziny oraz w przezwyciężeniu trudnej sytuacji rodziny, a organ odmówił wnioskowanej pomocy dwoma odrębnymi decyzjami. W ocenie Kolegium wnioski z dnia 1 grudnia 2016 r. ze względu na tożsamość podmiotową i przedmiotową powinny zostać objęte jednym postępowaniem administracyjnym i powinny być rozpatrzone jedną decyzją administracyjną. Odnosząc się natomiast do zachowania strony polegającego na przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego tylko pod warunkiem, że jego przebieg będzie nagrywany audiowizualnie, Kolegium stwierdziło, iż w istocie nie ma przeszkód prawnych w zakresie rejestrowania fonii dla celów dowodowych, jednakże nie zauważyło celu, w jakim miałoby się odbywać rejestrowanie wizerunku pracowników socjalnych zwłaszcza, że wizerunek jest dobrem osobistym i podlega ochronie.
Poza tym Kolegium podniosło, że zasady przeprowadzania wywiadu środowiskowego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, które jednak nie zawiera żadnej regulacji dotyczącej rejestrowania przebiegu tego wywiadu. Następnie organ odwoławczy zaapelował do A. W. o współpracę w zakresie ustalenia jego sytuacji rodzinnej, dochodowej, majątkowej i zdrowotnej oraz dodał, że skoro wnioskodawca oczekuje wsparcia finansowego ze środków publicznych to powinien ułatwić organowi ustalenie stanu faktycznego sprawy, aby doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej. Uzależnianie możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego od jego rejestracji audiowizualnej i to bez podania przyczyny i celu, w jakim by się to miało odbyć, nie jest zachowaniem sprzyjającym współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej rodziny.
W tych okolicznościach A. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze podniósł, że skoro Kolegium stwierdziło, że zasady przeprowadzania wywiadu środowiskowego nie zawierają regulacji dotyczącej ewentualnego rejestrowania przebiegu wywiadu środowiskowego to wskazuje na brak przeszkód w dokonaniu rejestracji audiowizualnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę A. W. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie wymogom tym sprostał organ odwoławczy, wskazując na takie okoliczności, które przy reformatoryjnym rozstrzygnięciu czyniłyby go wadliwym, sprecyzowania żądania strony zawartego we wniosku z dnia "1 lutego 2017 r." Kolegium nadto wskazało, że w dniu 1 grudnia 2016 r. skarżący złożył dwa wnioski, które zostały rozstrzygnięte przez organ I instancji dwiema decyzjami.
Kolegium stwierdziło zatem, że wnioski z dnia 1 grudnia 2016 r. ze względu na tożsamość podmiotową i przedmiotową powinny zostać objęte jednym postępowaniem administracyjnym i powinny być rozpatrzone jedną decyzją administracyjną.
WSA w Gliwicach wskazało, że jakkolwiek postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, to uzupełnienie może być dokonane jedynie w niezbędnym zakresie i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Podkreślić również należy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).
Ponadto kasatoryjna decyzja organu odwoławczego nie przesądziła treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W decyzji takiej organ nie może nakazać organowi pierwszej instancji sposobu dokumentowania czynności, albowiem kwestie sposobu dokumentowania, czy utrwalania czynności mogą być poddawane ocenie w innym trybie, np. skargowym. Zauważyć przy tym należy, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego – zgodnie z art. 106 ust. 4 w związku z art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.) – jest jedynie czynnością poprzedzającą wydanie decyzji przyznającej bądź odmawiającej przyznania świadczenia, przeprowadzaną u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Czynność ta sama w sobie nie prowadzi bezpośrednio do przyznania bądź odmowy przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia, lecz stanowi jedynie przesłankę mającą wpływ na wydanie w tym przedmiocie stosownej decyzji administracyjnej.
W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji, albowiem to strona jest dysponentem postępowania administracyjnego i to ona powinna wskazać o zaspokojenie jakiej potrzeby wnosi, a zatem nie może za nią zadecydować organ administracji. Wytyczne organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji są jasne, jednoznaczne i trafne. Zaznaczono przy tym, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą.
W skardze kasacyjnej A. W. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości, zarzucając naruszenie:
- 1. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak sporządzenia należytego uzasadnienia wyroku odpowiadającego wymogom oznaczonym w tym przepisie, w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie tych decyzji, przejawiające się zwłaszcza w fakcie, że sąd w żaden sposób nie odniósł się do formalnego wskazania możliwości pełnej rejestracji czynności przez skarżącego, a może mieć to wpływ, gdyż w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, a uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania, w tym prawidłowości form rejestracji,
- 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu orzeczenia ustawowych elementów lub gdy jest ono sporządzane w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, szczególnie w zakresie wskazań prawidłowości pełnej rejestracji wywiadu środowiskowego.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, przyznania kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika wyznaczonego z urzędu oraz zajęcie stanowiska w przedmiocie żądania akceptacji rejestracji audio-wideo wywiadu środowiskowego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie zgodził się z decyzją uchylającą, jednakże domaga się wskazania w jaki sposób wywiad ma być przeprowadzony. Skoro nie ma regulacji prawnych procesu i przebiegu prowadzonego wywiadu, to strona może rejestrować przeprowadzany wywiad w pełnym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok korzystny dla siebie z punktu widzenia brzmienia sentencji zarzucając Sądowi I instancji, że wadliwie sporządził uzasadnienie wyroku, gdyż nie odniósł się w nim do możliwości pełnej rejestracji czynności przez skarżącego i nie zawarł wskazania co do dalszego postępowania, w tym prawidłowości pełnej rejestracji wywiadu środowiskowego, czym naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W literaturze podnosi się, że dopuszczalne jest zaskarżenie przez stronę wyroku dla niej korzystnego z punktu widzenia brzmienia sentencji, natomiast naruszającego interes prawny z uwagi na treść uzasadnienia wyroku (por. B. Dauter: Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009).
Zarzut ten jednak jest bezpodstawny, bowiem uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z regułami wynikającymi z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, odpowiedź organu na skargę oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie.
Podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Sąd bowiem rozstrzyga nie tylko opierając się na określonej normie prawnej, ale także na skonkretyzowanym stanie faktycznym.
Sąd I instancji w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia dokonał oceny ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego, słusznie przyjmując że ocena prawna ustaleń faktycznych mieści się w podstawie proceduralnej rozstrzygnięcia. Podstawa ta, jako mieszcząca się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., obejmuje nie tylko przepisy postępowania, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne, ale także wszystkie przepisy postępowania administracyjnego, które powinny być zastosowane do wydania legalnej (zgodnej z prawem) decyzji administracyjnej. W tym również przepisy postępowania, które służyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy.
W związku z tym ich ocena przesądzi o przyjęciu (bądź zakwestionowaniu) przez sąd administracyjny ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (B. Dauter: op. cit., s. 435).
W kwestionowanym uzasadnieniu Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasatoryjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd stanął na stanowisku, że art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało, że w związku z nieprecyzyjną treścią wniosku z dnia 1 grudnia 2016 r. konieczne było ustalenie przez organ I instancji o co konkretnie wnosił A. W. domagając się udzielenia pomocy w realizacji kosztów związanych z utrzymaniem rodziny oraz w przezwyciężeniu trudnej sytuacji, w jakiej znalazła się rodzina, albowiem ma to istotne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy, której granice wyznacza wniosek strony. Kolegium wykazało zatem, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie tylko nie została wyjaśniona w sposób prawidłowy ale rozstrzygnięcie sprawy przy konsekwentnym stanowisku strony – naruszałoby zasadę dwuinstancyjności.
Sąd I instancji słusznie podnosił, iż zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą. Ocena ta mogła nie mogła dotyczyć kwestii, które wykraczałyby poza granice sprawy. Sąd I instancji kontrolując decyzję kasacyjną nie miał bowiem podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a.
Dokonana przez Sąd Wojewódzki ocena stanu faktycznego sprawy pozwoliła stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu oraz umożliwiła dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.
A zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W sprawie niniejszej uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. W takiej sytuacji przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne, bądź niepełne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.