Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 81/18, po rozpoznaniu skargi M.J.L. (dalej: skarżący) na bezczynność Wójta Gminy [...]a w sprawie udostępnienia informacji publicznej, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy [...]a do udostępnienia informacji publicznej (pkt I); stwierdził, że bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (II); zasądził od Gminy [...]a na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 8 marca 2018 r. adresowanym do Wójta Gminy [...]a, skarżący - redaktor naczelny czasopisma "Echo [...]" domagał się udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie, a mianowicie:
"1. Czy została wyrażona zgoda na realizację projektu rewitalizacji terenu po byłym basenie w [...] wraz z modernizacją drogi gminnej - ul. [...] w pełnym zakresie określonym we wniosku o dofinansowanie projektu przy obniżonym poziomie dofinansowania?
- 2. Jeżeli tak, czy w terminie 5 dni od daty otrzymania z Departamentu Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego pisma [...] (tj. do dnia 20 lutego 2018 r.) została wysłana pisemna zgoda na realizację w/w projektu w pełnym zakresie określonym we wniosku o dofinasowanie projektu przy obniżonym poziomie dofinansowania?
- 3. Jeżeli tak, proszę o udostępnienie papierowej kopii tego pisma z podaniem daty nadania w UP lub daty złożenia bezpośrednio w Urzędzie Marszałkowskim.
- 4. Jeżeli tak, proszę o informację, czy został złożony w terminie 14 dni od otrzymania z Departamentu Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego pisma [...] (tj. do dnia 1 marca 2018 r.) protestu od negatywnej oceny projektu wraz z uzasadnieniem do IOK Zarządu Województwa Dolnośląskiego.
- 5. Jeżeli tak, proszę o udostępnienie papierowej kopii tego pisma z podaniem daty nadania w UP lub daty złożenia bezpośrednio w Urzędzie Marszałkowskim."
Wójt Gminy [...]a pismem z dnia 21 marca 2018 r. zawiadomił wnioskodawcę, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i jednocześnie wezwał go do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji publicznej, o której mowa we wniosku, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący pismem z dnia 27 marca 2018 r. wskazał, że oczekuje kopii jednego pisma i nie wymaga ono czasochłonnych czynności.
Wobec nieotrzymania żądanych informacji skarżący w dniu 11 kwietnia 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu, z tym uzasadnieniem, że do dnia złożenia skargi, pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ zobowiązany nie udostępnił żądanej informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...]a wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, podnosząc,że pismem z dnia 19 kwietnia 2018 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na przedmiotowy wniosek przesyłając mu kserokopię żądanego pisma.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał na treść art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") i wyjaśnił na czym polega bezczynność organu administracji publicznej.
Podał, że w niniejszej sprawie przedmiotem badanej skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższa ustawa w sposób kompleksowy reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Sposoby udostępniania informacji publicznej określa art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie takiej informacji na wniosek (art. 10 u.d.i.p.).
W sprawie jest niesporne, że skarżący złożył stosowny wniosek, a adresat na przedmiotowy wniosek zareagował poprzez wystosowanie do skarżącego pisma z dnia 19 kwietnia 2018 r.
Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy w przypadku bezczynności organu, w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.
Sąd I instancji po dokonaniu analizy art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, a Wójt Gminy [...]a jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Pierwszym jest udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno-techniczną, drugim zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia, jest decyzja administracyjna.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, pismo organu z dnia 19 kwietnia 2018 r. adresowane do skarżącego, udzielające odpowiedzi na pytania sformułowane w przedmiotowym wniosku jest odniesieniem się do żądanej przez stronę informacji i wyczerpuje w pełni zakres żądań wniosku. W związku z tym ocena w takim kontekście działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie uzasadnia - na moment rozpoznania przez sąd administracyjny skargi - zarzutu jego bezczynności, aczkolwiek przyjęty przez organ tryb procedowania w zakresie udostępniania żądanej informacji publicznej ocenić należy jako wadliwy.
Sąd I instancji zauważył, że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku (art.13 ust.1 u.d.i.p.), przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielania informacji. Natomiast gdy podmiot dysponujący nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art.13 ust.1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust.2 u.d.i.p. A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku.
Sąd podkreślił, iż z akt sprawy wynika, że udzielenie informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego z dnia 8 marca 2018 r. nastąpiło dopiero w piśmie organu z dnia 19 kwietnia 2018 r., czego skarżący nie kwestionował. Jednakże Sąd zauważył, że udostępnienie żądanej informacji nastąpiło dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność i po upływie czternastodniowego przewidzianego przez ustawodawcę terminu, co wynika z prostego porównania daty sporządzenia skargi i jej wpływu do organu (11 kwietnia 2018r., daty udzielenia odpowiedzi na wniosek (19 kwietnia 2018 r.), daty sporządzenia odpowiedzi na skargę (24 kwietnia 2018r.) oraz daty przekazania skargi przez organ do Sądu (27 kwietnia 2018 r. – prezentata poczty).
Wobec tego udostępnienie powyższej informacji czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność organu na dzień jej rozpoznania. Sąd wskazał bowiem, że skargę na bezczynność organu sąd administracyjny rozpoznaje według stanu faktycznego i prawnego na datę rozpoznania skargi.
W tej sytuacji Sąd uznał, że postępowanie w zakresie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jako bezprzedmiotowe(pkt I wyroku).
Oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak wymaga tego art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd I instancji stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku), gdyż zachowanie organu w tej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przemawia za tym fakt, że organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi i ustosunkował się do niego, wprawdzie z przekroczeniem terminu zakreślonego w ustawie, lecz bezczynność w zakresie faktycznego rozpoznania wniosku wynosiła niewiele ponad 3 tygodnie. Z powyższego wynika, że opóźnienie w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie miało znacznego charakteru i tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto ostatecznie wniosek został załatwiony przy wykorzystaniu przez podmiot zobowiązany właściwej prawnej formy działania.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zaliczając do niezbędnych kosztów procesu uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł (pkt III wyroku).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wójt Gminy [...]a, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w części, tj. w jego punkcie II i III, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a poprzez błędne przyjęcie, że pomimo umorzenia postępowania Sąd I instancji był uprawniony do stwierdzenia, czy doszło do bezczynności organu oraz do orzeczenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, stwierdzenie bezczynności i dokonanie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może nastąpić tylko wtedy, gdy Sąd uwzględnia skargę na bezczynność. Natomiast umorzenie postępowania nie może zostać uznane za uwzględnienie skargi. Postanowienie o umorzeniu postępowania jest rozstrzygnięciem niezależnym od merytorycznej oceny skargi, wobec czego nie jest to rozstrzygnięcie uwzględniające czy też nieuwzględniające skargę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie organu kosztami postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zaskarża wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jedynie w części, tj. w punkcie II i III. Powyższego nie zmienia fakt, że wniósł on o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Z uwagi na zakreślony przedmiot zaskarżenia mógł on bowiem wnosić o uchylenie zaskarżonego wyroku wyłącznie w zaskarżonej części.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a P.p.s.a., podać należy, iż art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Z kolei z art. 149 § 1a P.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wydanie przez organ decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wyłącza możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, oraz możliwość zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy administracyjnej w dniu orzekania. Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności lub w sposób przewlekły prowadził postępowanie, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Wyjaśnić należy, iż przepisy art. 149 § 1 pkt 1-3 oraz art. 149 § 1a w cytowanym i aktualnie obowiązującym brzmieniu zostały wprowadzone z dniem 15 sierpnia 2015 r. na mocy nowelizacji P.p.s.a. dokonanej na podstawie art. 1 pkt 40 lit. a i b ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Przed nowelizacją, w przypadku gdy organ administracji publicznej wydał akt albo dokonał czynności po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, sąd umarzał postępowanie jako bezprzedmiotowe nawet wówczas, gdy organ działał z naruszeniem terminu przewidzianego na załatwienie sprawy.
Obecna treść art. 149 § 1 P.p.s.a., która obowiązywała również w dacie wydania zaskarżonego wyroku, została ujęta w trzech odrębnych punktach. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega zatem na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Powyższy przepis w pkt 3 – jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Przepis ten przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie zastosowana przez sąd administracyjny w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę.
W takiej sytuacji sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi. Jednocześnie w takim przypadku, w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdzi, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. obejmuje wszystkie formy uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a więc także samodzielnie formę określoną w art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., tj. gdy orzeczenie sądu ograniczy się do stwierdzenia, że miała miejsce bezczynność lub przewlekłość postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sentencji zaskarżonego wyroku nie zawarł odrębnego stwierdzenia (zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), że Wójt Gminy [...]a dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, to jednak z treści uzasadnienia wyroku oraz przedstawionej w nim argumentacji i powołanych przepisów u.d.i.p. wynika, iż uznał, że na dzień wyrokowania organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu w/w wniosku.
Jednocześnie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że stwierdzona przez niego bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie niezawarcie w sentencji wyroku wyraźnego stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności stanowiło uchybienie, to jednak w okolicznościach tej sprawy nie miało ono istotnego wpływu na jej wynik, gdyż – jak już wskazano – z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika stanowisko zajęte przez Sąd dotyczące tej kwestii. Ponadto zauważyć należy, iż o ile fakt wystosowania do skarżącego przez Wójta Gminy [...]a pisma z dnia 19 kwietnia 2018 r., którym udzielono skarżącemu żądanej informacji – na dzień orzekania przez Sąd I instancji czynił niemożliwym zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego, o tyle – wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej – nie uprawniał Sądu do umorzenia całego postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd nie był zwolniony z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności organu, a następnie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), co też uczynił.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania pozwalają na przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a zatem prawidłowo również zastosował art. 149 § 1a P.p.s.a., a w konsekwencji uwzględnienia skargi zasadnie, w oparciu o art. 200 P.p.s.a., orzekł o kosztach postępowania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście skarżący, zatem pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.