Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 września 2005 r., sygn. akt I OSK 38/05

Uzasadnienie

I OSK 38/05

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Jacka K. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 8 sierpnia 2002 roku (...) w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny z dnia 29 czerwca 2002 roku (...) i stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości.

Uchylenie obydwu rozkazów nastąpiło na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ w związku z art. 145a par. 1 Kpa i art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271/.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wyjaśnił, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozpatrywał dwukrotnie sprawę wypowiedzenia Jackowi K. stosunku służbowego, a prawną podstawę zaskarżonego aktu stanowiły przepisy art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 127 par. 3 Kpa i art. 230 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 24 maja 2002 roku o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu /Dz.U. nr 74 poz. 676/.

W uzasadnieniach decyzji organ podał, że wypowiedzenie stosunku służbowego poprzedziła wnikliwa analiza predyspozycji skarżącego do służby w świetle kryteriów określonych w art. 230 ust. 1 ustawy. Wypowiedzenie stało się konieczne ze względu na zmianę struktury etatowej i likwidację stanowisk, na utrzymanie których zabrakło pokrycia finansowego.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcjonariusz wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, zarzucając, że zostały one podjęte z rażącym naruszeniem art. 6-11, 15, 57 par. 1, 77, 78, 80, 107 par. 1 i 3, 109 par. 1, 110,129 par. 2 i 130 Kpa.

Odpowiadający na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie ponownie twierdząc, że limity zatrudnienia i środki budżetowe przyznane ABW oraz planowana struktura organizacyjna Agencji spowodowały konieczność dokonania przeglądu kadr i rozwiązania stosunków służbowych z funkcjonariuszami, których przydatność do służby w ABW nie była wystarczająca.

Ponieważ Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2004 roku K 45/02 /ogłoszonym w Dz.U. nr 109 poz. 1159 z dnia 12 maja 2004 roku/ orzekł m.in., że art. 230 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu /jw./ w zakresie, w jakim przewiduje, na podstawie pkt 2 tego przepisu, możliwość wypowiedzenia funkcjonariuszowi stosunku służbowego, jest niezgodny z art. 7 i art. 60 Konstytucji, a art. 145a par. 1 Kpa przewiduje, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania.

Przewiduje to art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zastosowany w wyroku.

Wnosząc skargę kasacyjną Jacek K. oparł ją na następujących podstawach:

"1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 230 ust. 1 w związku z art. 223 ust. 1 i art. 228 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu /Dz.U. nr 74 poz. 676/ oraz w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 i pkt 7 Kpa, polegającą na pominięciu początku biegu 14-dniowego terminu przewidzianego w przepisie art. 230 ustawy o ABW i AW i braku podstawy prawnej w dniu 29 czerwca 2002 roku do podjęcia zaskarżonej decyzji, jak też braku uwzględnienia w decyzji w dniu 29 czerwca 2002 roku koniecznych przepisem art. 230 przedmiotowej ustawy o Agencjach kryteriów, powodujących kwalifikowaną wadę nieważności tkwiącą w decyzji w dniu jej wydania oraz w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i art. 145a Kpa polegającą na przyjęciu w orzeczeniu uwzględniającym skargę, że wobec stwierdzenia niezgodności ustawy z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny zachodzi /jedynie/ przesłanka wznowienia postępowania, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

• naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez złamanie zasady powagi rzeczy osądzonej określonej w art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie, że datą doręczenia decyzji administracyjnej - rozkazu personalnego, były daty odpowiednio: 29 czerwca 2002 roku i 8 sierpnia 2002 roku, pomimo tego, iż w prawomocnym postanowieniu z dnia 25 czerwca 2003 roku Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, iż tak nie było /II SA 3130/02/.

2/ naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 par. 1 w związku z art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak rozpoznania zarzutów skargi w zakresie wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji - rozkazu personalnego na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 i pkt 7 Kpa tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd nie poddał ocenie, że postępowanie prowadzone było przez Szefa ABW wbrew przepisom i zasadom Kpa a w rzeczywistości - jedynie pozornie, bowiem miało ono z góry założony przebieg i wynik.

Skarżący wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie merytoryczne skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego, względnie - o przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie celem ponownego rozpoznania sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozpatrując sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznał zarzutów skargi w zakresie wystąpienia przesłanek nieważności decyzji, a jedynie mylnie przyjął, że wobec stwierdzenia niezgodności ustawy z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny zachodzi tylko przesłanka wznowienia postępowania, aczkolwiek w odniesieniu do Jacka K. Szef ABW nie stosował trybu wskazanego w art. 230 ust. 1 ustawy o ABW.

Zdaniem skarżącego, z takim stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić w odniesieniu do decyzji mających kwalifikowaną wadę nieważności już w dniu ich wydania czy doręczenia, odnośnie których należałoby stwierdzić ich nieważność, uznając art. 145a Kpa za uzupełniający w stosunku do art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

Tryb dokonania zwolnienia jednoznacznie wskazuje, że działania podjęte w celu wydania decyzji na podstawie art. 230 ust. 1 pkt 2 zostały poczynione przed dniem wejścia w życie ustawy o ABW, a tym samym są bezprawne, a decyzja wyczerpuje przesłanki art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej.

Art. 230 ustawy nie upoważniał w dniu 29 czerwca 2002 roku do wydania na jego podstawie decyzji administracyjnej, bowiem w tym dniu dopiero wszedł w życie, co powodowało, że decyzje administracyjne na jego podstawie można było wydawać dopiero w dniu 30 czerwca 2002 roku i następnych. W dniu 29 czerwca 2002 roku nie obowiązywały jeszcze przepisy wykonawcze do ustawy, Szef ABW nie znał zatem ani wielkości środków budżetowych ani limitów zatrudnienia itp., na co powołano się w decyzji. Jakiekolwiek inne czynności związane z wydaniem decyzji wykonane przed dniem 29 czerwca 2002 roku były realizowane bez podstawy prawnej.

Nadto decyzja o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Zastępcy Dyrektora Inspektoratu Nadzoru, Kontroli i Bezpieczeństwa Wewnętrznego UOP i mianowaniu na stanowisko Zastępcy Dyrektora w Zespole II Biura Kadr UOP została wcześniej wycofana z obiegu prawnego w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2002 roku /II SA 3951/01/, a rozkaz personalny o zwolnieniu miał dotyczyć skarżącego zajmującego etat Zastępcy Dyrektora w Zespole II Biura Kadr UOP, czym jawnie złamano zasadę powagi rzeczy osądzonej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, między innymi podniesiono, że zarzuty dotyczą rozkazów personalnych, a nie wyroku, zatem są chybione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przed rozważaniem kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 230 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 roku o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu /publ. jw./ w związku z art. 223 ust. 1 i art. 228 ust. 1 tej ustawy, wymaga rozważenia i rozstrzygnięcia kwestia, czy przy wydaniu zaskarżonego wyroku Sąd dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sformułowanych w skardze jako naruszenie art. 134 par. 1 w związku z art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i ją poprzedzającą wyłącznie z uwagi na późniejszy /tj. wydany po wszczęciu postępowania sądowego/ wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 roku, stwierdzający niezgodność art. 230 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 roku o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu.

Jak wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach w sprawach podobnych, wcześniej rozstrzygniętych /wyrok w sprawie OSK 1578/04 z dnia 18 stycznia 2005 roku i w sprawie OSK 1603/04 z dnia 2 lutego 2005 roku/,: "w doktrynie możliwość stwierdzenia nieważności decyzji zamiast wznowienia postępowania w przypadku, o jakim mowa w art. 145a Kpa jest dyskusyjna. Zdaniem B. Adamiak obecne rozwiązanie Kodeksowe zgodne jest z koncepcją instytucji wznowienia postępowania, które opiera się na założeniu możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ograniczone jest do kontroli zgodności z prawem decyzji /B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 5 wyd., Warszawa 2003, str. 639 i n./. Krytyczne stanowisko w tej kwestii zajmuje Z. Janowicz, uznający wadę z art. 145a Kpa, za tak ciężką, że powinna prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej na podstawie przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją - Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1999, str. 409-410. Z kolei M. Jaśkowska przychyla się do stanowiska, że pewne przypadki takiej niezgodności winny wywołać nieważność decyzji, a art. 145a Kpa ma uzupełniający charakter w stosunku do sytuacji przewidzianej w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, bo dotyczy niezgodności drobniejszej natury, np. proceduralnych - M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, bibliografia za lata 1927-2000, Zakamycze 2000, str. 820"

Rozważenie i rozstrzygnięcie tych kwestii ma, jak wyżej wspomniano, zasadnicze znaczenie w sprawie, gdyż od nich zależy sposób jej rozstrzygnięcia.

Zatem zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisów postępowania - art. 134 par. 1 w związku z art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest, w okolicznościach niniejszej sprawy w pełni uzasadniony.

Art. 134 par. 1 powołanej ustawy stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 145 par. 1 pkt 2 przewiduje, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Granice rozpoznania sądowego zakreśla art. 1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/, stanowiący, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jeżeli chodzi o rozkazy personalnego zwolnieniu ze służby, to skutki stwierdzenia ich nieważności są zgoła inne niż skutki ich uchylenia.

Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nakłada zatem na sąd obowiązek rozważenia wszystkich zarzutów i wniosków skargi, w tym - zmierzających do wykazania, że zaskarżony akt dotknięty jest nieważnością i dopiero następnie rozstrzygnięcia, jakie skutki ma stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny już po wniesieniu skargi opartej na zarzucie nieważności, że przepis stanowiący podstawę prawną decyzji uznany został za niezgodny z przepisami Konstytucji RP, co jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze i uznając za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 185 par. 1 i art. 203 pkt 1 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.