Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1554/07 oddalił skargę D. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
W dniu [...] września 1992 r. J. K. złożyła wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa - [...] z dnia [...] kwietnia 1980 r. nr [...] z przeznaczeniem – zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...] – pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. We wniosku podano, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia.
Z dokumentów wynika, że dawna działka nr [...] z dawnego obrębu [...] na podstawie decyzji Burmistrza Gminy Warszawa - [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, została podzielona na działki o numerach: [...],[...],[...],[...] w obrębie [...] oraz [...] w obrębie [...].
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. Starosta Powiatu Warszawskiego odmówił zwrotu na rzecz D. Z. części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej działki nr [...] z obrębu [...] i [...] z obrębu [...]. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. utrzymał wymienioną decyzję w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2003 r. sygn. akt I SA 2278/01 uchylił obie decyzje, wskazując, że organy nie wyjaśniły okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie, opierając się jedynie na informacjach Gminy Warszawa-[...]. Dając wskazania, co do dalszego postępowania NSA nakazał organom ustalenie zagospodarowania działek. Stwierdził, że jeżeli okaże się, iż poczyniono na nich prace po dacie złożenia wniosku nie dla realizacji celu wywłaszczenia, ale w celu uniemożliwienia zwrotu nieruchomości w całości lub części dokonają zwrotu.
Starosta P. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, położonej w Warszawie przy ul. [...]. W uzasadnieniu podał, że na części dawnej działki nr [...] z d. obrębu [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 i [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, zrealizowany został inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania powyższej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Wyjaśnił, że podstawę wywłaszczenia wnioskowanych działek na rzecz Skarbu Państwa stanowił art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wywłaszczenia dokonano w celu budowy osiedla mieszkaniowego. Na dwóch z wywłaszczonych działek o [...] i [...] powstała ulica [...].
W ocenie organu realizacja na w/w działkach drogi mogła stanowić cel i podstawę wywłaszczenia w myśl przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Przepis art. 3 tej ustawy dopuszczał możliwość wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa, dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a ponadto na cele planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, jak również dla organizacji spółdzielczej i dla organizacji kółek rolniczych.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. Z. - spadkobierczyni poprzednich właścicieli, utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...].
W uzasadnieniu wskazał, że wprawdzie przedmiotowa działka została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla [...], jednakże zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. (która została powołana w decyzji wywłaszczeniowej), dotyczącą budowy zespołu ulic w rejonie dzielnicy mieszkaniowej [...], a także zgodnie z decyzjami nr [...] i [...] z dnia [...] listopada 1988 r. o pozwoleniu na budowę ul. [...], przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana pod budowę ulicy [...], położonej na terenie osiedla [...].
Organ powołał się na pismo Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] Urzędu m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2004 r. wraz z załącznikiem graficznym, z którego wynika, że aktualnie działki nr ew. [...] i nr [...] znajdują się w liniach rozgraniczających ul. [...].
Wskazując na treść przepisu art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obowiązującego od dnia 22 września 2004 r.), Wojewoda wyjaśnił, że instytucja wywłaszczenia ma umożliwić pozyskiwanie nieruchomości niezbędnych dla realizacji celów publicznych. Nie ma wątpliwości, że budowa ulicy [...] stanowi taki właśnie cel - jest to droga publiczna o charakterze ogólnodostępnym. W świetle dyspozycji art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot takiej nieruchomości nie przysługuje, co oznacza, że prowadzone postępowanie o zwrot tej działki - wobec braku przedmiotu rozstrzygnięcia - jest bezprzedmiotowe.
Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] wniosła D. Z., zarzucając naruszenie art. 229 i art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wyłączenie roszczenia o zwrot nieruchomości (art. 136 ust. 3 ustawy) zachodzi bez względu na datę zrealizowania na wywłaszczonej nieruchomości celu innego, niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej a w konsekwencji - nieuwzględnienie terminu, w jakim na nieruchomości zrealizowano inwestycję w postaci budowy ulicy, naruszenie art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie i w konsekwencji - pominięcie i niewyjaśnienie kwestii, czy nieruchomość została w całości zajęta pod budowę ulicy, naruszenie art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego i przyjęcie za prawdziwe informacji zawartych w oświadczeniach Urzędu m. st. Warszawy, bez ich weryfikacji w toku postępowania - w kwestiach mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie.
Skarżąca zwróciła uwagę, iż w wyroku z dnia 4 kwietnia 2003 r. (I SA 2278/01), wydanym w sprawie zwrotu przedmiotowych nieruchomości i uchylającym odmowne decyzje Starosty i Wojewody - Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że jeszcze w 1999 r. (wizja lokalna z dnia [...] kwietnia 1999 r.) teren działek [...] i [...] był niezagospodarowany. Oznacza to, że w sprawie niniejszej nie może być mowy o zrealizowaniu na tych działkach przed dniem 1 stycznia 1998 r. innego celu mogącego stanowić podstawę wywłaszczenia. Zarzucając powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 30 listopada 2007 r. skargę D. Z. w uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Wprawdzie w sprawie nie zachodziły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania określone w art. 105 k.p.a., jednakże w ocenie Sądu powyższe nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem nieruchomość nie została zwrócona. Sąd podkreślił przy tym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2003 r. sygn. akt I SA 2278/01 – wobec zmiany stanu prawnego, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonych decyzji – nie były wiążące dla organów ponownie rozpatrujących sprawę o zwrot nieruchomości i nie są wiążące dla Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę.
Podzielając poglądy organów, że w sprawie ma zastosowanie art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nieruchomość wywłaszczona, zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r., pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], została wykorzystana pod budowę ulicy [...] oraz, że w dniu wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu działek nr [...] i [...], działki te stanowiły elementy drogi publicznej (drogi gminnej), Sąd stwierdził, że realizacja drogi gminnej na wywłaszczonej nieruchomości mogła stanowić podstawę wywłaszczenia w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu.
Wskazując, że ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych na terenie m. st. Warszawy mocą uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie m. st. Warszawy do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie m. st. Warszawy kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 241, poz. 6320 - zał. Nr 1), Sąd za prawidłowe uznał ustalenie organów, że nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi na rzecz D. Z. Dodatkowo wskazał, że z przepisu art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot
"w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Z art. 2a i art. 4 pkt 2, 5-7 tej ustawy wynika, że drogi gminne stanowią własność gminy, a częścią drogi publicznej jest jezdnia, chodniki urządzenia, instalacje i pobocza.
W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85).
Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - a taką jest niewątpliwie położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej, w ciągu drogi publicznej - stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 3334/01, niepublikowany; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 921/05, niepublikowany).
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że art. 229 a wprowadzono w wyniku nowelizacji z dnia 28 listopada 2003 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca uznał, że nie podlega zwrotowi wywłaszczona nieruchomość także wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1998 r. została wydana decyzja wywłaszczeniowa, w której określono cel wywłaszczenia. Cel ten wprawdzie nie został zrealizowany, ale zrealizowano inny cel publiczny, który także w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej mógł być podstawą wywłaszczenia (G. Bieniek Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2007, s. 669).
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1554/07 skargę kasacyjną sporządzoną przez radcę prawnego wniosła D. Z. Zaskarżając wyrok w całości wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: u.g.n.) na skutek mylnego założenia, że cel będący podstawą wywłaszczenia (budowa ul. [...], obecnie [...]) i cel publiczny aktualny w dniu wydawania decyzji przez Starostę i Wojewodę (budowa ul. [...]) są różne oraz błędną jego wykładnię pomijającą, że "inny cel wywłaszczenia" o którym mówi art. 229a musi być zrealizowany przed datą wejścia w życie u.g.n.,
- 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.: dalej: p.p.s.a.)., tj. art. 1 § 1 i § 2 z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 Nr 153, poz. 1269) poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i uznaniu, że przez budowę ul. [...] został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia oraz błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a zamiast art. 145 § 1 pkt.l lit. c w zw. z art. 7,77, 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dowodów w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosząc się do pierwszego z postawionych zarzutów wskazano, że zgodnie z art. 229a u.g.n.. przepis art. 229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Sąd podzielając poglądy Starosty P. oraz Wojewody Mazowieckiego stwierdził, że doszło do realizacji innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia, a więc zamiast budowy osiedla mieszkaniowego powstała ulica [...].
W ocenie Sądu oraz organów administracji orzekających w sprawie, realizacja drugiego celu w dacie wydania decyzji mogła stanowić podstawę wywłaszczenia. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z tym poglądem. Podała, że z oferty wykupu z dnia [...] marca 1979 r., wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] września 1979 r., wreszcie z samej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 1980 r. wynika jednoznacznie, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] zostały przeznaczone pod inwestycję objętą decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2003 r. sygn. akt I SA 2278/01 uznał za udowodnione, że przedmiotowe działki zostały przeznaczone zgodnie z decyzją lokalizacyjną pod realizację zespołu ulic w rejonie dzielnicy mieszkaniowej [...], w tym m.in. ul. [...] (obecnie [...]) na odcinku od ul. [...] do ul. [...].
W skardze kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej jest wewnętrznie sprzeczne. Organ stwierdza bowiem, że "niniejszą decyzją część nieruchomości o powierzchni [...] m. kw. przeznaczona została zgodnie z lokalizacją nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]". Wobec faktu, że we wszystkich dokumentach wydanych w sprawie mowa jest o wywłaszczeniu ze względu na decyzję lokalizacyjną nr [...], z której jasno wynika, że przedmiotem inwestycji była budowa zespołu ulic, jak również faktu powołania się na w/w decyzję we fragmencie uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej, w którym określono cel wywłaszczenia, należy uznać, że celem wywłaszczenia była budowa ulic, a nie budowa osiedla, a ten ostatni cel uznać tym samym za wpisany do decyzji omyłkowo. O pomyłkowym, nieprecyzyjnym określeniu celu świadczy stwierdzenie organu, że dokonuje wywłaszczenia, a więc określa jego cel "zgodnie z lokalizacją nr [...] (gdzie celem publicznym jest budowa ulic) z dnia [...] grudnia 1976 pod budowę osiedla mieszkaniowego". Powyższy błąd został już zauważony w piśmie Urzędu Dzielnicy Gminy Warszawa [...] Wydział Architektury z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...].
Niedopuszczalne jest zatem literalne interpretowanie celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej i ograniczenie się o do tej części zdania uzasadniającej cel, w którym jest mowa o "budowie osiedla mieszkaniowego", z pominięciem wcześniejszego fragmentu odwołującego się do decyzji lokalizującej drogi w obszarze wywłaszczanej nieruchomości, jak również innych dokumentów bezspornie przesądzających o tym jaki był rzeczywisty cel wywłaszczenia. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd przy wydaniu orzeczenia pominął również fragment cyt. wyż. pisma z którego jasno wynika, że decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. dotyczyła realizacji ulic miejskich w obrębie [...]. Budowy osiedla [...] dotyczyła inna decyzja z [...] dnia 1976 r. nr [...]. Żaden z dokumentów zawartych w aktach sprawy nie potwierdza, że podstawą wywłaszczenia była decyzja lokalizacyjna nr [...]. Natomiast wszystkie dokumenty jednoznacznie potwierdzają, że była to decyzja nr [...].
Błędna interpretacja celu wywłaszczenia, zarówno Sądu jak i organów administracji publicznej, doprowadziła do niewłaściwego zastosowania art. 229a u.g.n. gdyż cel będący podstawą wywłaszczenia (budowa ul. [...], obecnie [...]) i cel publiczny aktualny w dniu wydawania decyzji przez Starostę i Wojewodę (budowa ul. [...]) są tożsame.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 229a poprzez jego błędną interpretację autor skargi kasacyjnej podniósł, że określając relację między art. 229a a art. 229 należy zauważyć, że art. 229a mówi o zastosowaniu art. 229, a nie odpowiednim stosowaniu art. 229, co oznacza, że normę z art. 229 należy stosować bez żadnych modyfikacji. Zastosowanie wprost art. 229 w sytuacji opisanej w art. 229a u.g.n. polega więc na tym, że roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje jeżeli przed 1 stycznia 1998 r. zrealizowano na wywłaszczonej nieruchomości inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Takie wnioski wypływają również z zasad wykładni systemowej.
Skarżąca kasacyjnie podniosła, że z dowodów zebranych w sprawie jasno wynika, że cel publiczny nie został zrealizowany przed datą wejścia w życie u.g.n., co oznacza, że art. 229a nie może być również z tego powodu zastosowany. Z protokołu oględzin z dnia [...] kwietnia 1999 r. wynika, że jedynie w granicach nieruchomości znajduje się ścieżka rowerowa (bez wymaganego pozwolenia - pozwolenie na budowę ul. [...] zostało wbrew ustaleniom Sądu wydane [...] stycznia 2000 r. Nr [...] a nie [...] listopada 1988 r.), a pozostała część jest niezagospodarowana i zaśmiecona. Nie stwierdzono również faktu rozpoczęcia prac związanych z budową ulicy.
Nie można wobec powyższego zastosować art. 229a który mówi przecież o "zrealizowaniu innego celu", gdyż niezaprzeczalnie wybudowanie ścieżki rowerowej nie stanowi realizacji celu polegającego na realizacji ulic miejskich w obrębie [...]. Błędna wykładnia art. 229a u.g.n. w zw. z art. 229 u.g.n. polegająca na "dowolnej" modyfikacji odesłania, prowadzi w tym wypadku do ewidentnego naruszenia przez Sąd prawa materialnego.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd oparł wyrok na błędnym ustaleniu faktycznym, że przez budowę ul. [...] został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Błędne ustalenie stanu faktycznego doprowadziło w konsekwencji do uznania przez Sąd, że organy administracji publicznej zgodnie z prawem zastosowały w niniejszej sprawie art. 229a u.g.n. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd mylnie ustalił, że pozwolenie na budowę ul. [...] zostało wydane [...] listopada 1988 r. Z dowodów zebranych w sprawie wynika, że zostało ono wydane dopiero [...] stycznia 2000 r. Nr [...]. Błędne ustalenia co do daty wydania pozwolenia na budowę mają istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż fakt wydania pozwolenia dopiero w 2000 r. potwierdza, że w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, i wiele lat później, była podstawa do jej zwrotu.
Sąd kontrolując legalność działalności organów pominął istotne dowody w sprawie, przez co niewłaściwie zastosował art. 151 p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 7,77, 80 k.p.a. Z dowodów zebranych w sprawie - z oferty wykupu z dnia [...] marca 1979 r., wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] września 1979 r., wreszcie z samej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 1980 r. - bezspornie wynika, że celem dla którego dokonano wywłaszczenia była budowa ulic. Sąd przy wyrokowaniu pominął dowód z pisma Urzędu Dzielnicy Gminy Warszawa [...] Wydział Architektury z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...], z którego wynika, że uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej jest błędne. Pomijając te dowody nie ustalił jakie konkretne zadanie inwestycyjne legło u podstaw odjęcia prawa własności przedmiotowych działek i wbrew dowodom zebranym w sprawie, przyjął bezpodstawnie za udowodnione, że celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej było ogólne określenie - "budowa osiedla mieszkaniowego".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że kontrola kasacyjna zaskarżonego orzeczenia następuje wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez podstawy powołane w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną stosownie do treści art. 174 P.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna opiera się na obu wyżej wskazanych podstawach, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności odnieść się do podstaw zawierających zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem ocena zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, możliwa staje się dopiero wtedy, gdy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia stan faktyczny nie budzi wątpliwości.
Odnośnie wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów to wyrok tego Sądu byłby odmienny.
Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że naruszony został art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 Nr 153, poz. 1269). Przepis ten, zakreśla właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz, że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami.
Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, te bowiem zawarte są w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Nadto, norma ta nie jest przepisem prawa procesowego, lecz regulacją o charakterze ustrojowym. Przepis ten sąd mógłby naruszyć tylko wtedy, gdyby skargi w ogóle nie rozpoznał bądź uczynił to z uwzględnieniem kryteriów innych niż zawarte w § 2.
Za prawidłowo postawiony i uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dowodów w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, w ślad za organami administracji, że w sprawie ma zastosowanie art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nieruchomość wywłaszczona zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], została wykorzystana pod budowę ulicy [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zarzuca autor skargi kasacyjnej, że uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy Warszawa - [...] z dnia [...] kwietnia 1980 r. nr [...] z przeznaczeniem – zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...] – pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony organ w decyzji tej stwierdza, że celem wywłaszczenia jest budowa osiedla [...] objęta decyzją lokalizacyjną nr [...], z drugiej zaś powołuje w uzasadnieniu decyzję lokalizacyjną nr [...] przedmiotem, której jest realizacja ulic miejskich w obrębie [...].
Tym samym cel wywłaszczenia nie został precyzyjnie określony, nie wynika bowiem z niego jakie konkretne zadanie inwestycyjne było podstawą odjęcia prawa własności przedmiotowej nieruchomości dawnym jej właścicielom. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że celem wywłaszczenia zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] była budowa osiedla mieszkaniowego [...], gdy przedmiotem tej decyzji była budowa ulic miejskich [...] w tym między innymi ul. [...] (obecnie [...]) bez zbadania dokumentacji stanowiącej podstawę orzekania o wywłaszczeniu jest nieuprawnione. Badaniu należy zatem poddać ofertę wykupu z dnia [...] marca 1979 r., wniosek o przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] września 1979 r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie z dnia [...] października 1979 r. oraz protokół rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1979 r. We wszystkich tych dokumentach organ powołuje się na decyzję lokalizacyjną nr [...] z [...] grudnia 1976 r. Natomiast z treści pisma Urzędu Dzielnicy Gminy Warszawa [...] Wydział Architektury z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...] wynika, że dawna działka nr Ew [...] o powierzchni [...] m2 objęta została zarówno decyzją lokalizacyjną nr [...] jak też i decyzją lokalizacyjną [...].
Dopiero po analizie wszystkich dowodów w spawie możliwe będzie ustalenie rzeczywistego celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W zależności od tego czy celem tym była budowa osiedla mieszkaniowego [...] objęta decyzją nr [...] czy też budowa ulic miejskich [...] w tym ul. [...] (obecnie [...]) możliwa będzie ocena prawidłowości zastosowania przez organ przepisu art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopóki nie zostanie jednoznacznie ustalony cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nieuprawnione i przedwczesne jest ocenianie zarzutu skargi kasacyjnej w jej pkt 1.
Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji będzie miał na względzie wyżej przedstawione uwagi i przy ich uwzględnieniu dokona ponownej analizy skargi.
Wobec usprawiedliwionych podstaw części zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o przepis art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.