Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 767/11 oddalił skargę J. R. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z [...] lutego 2011 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z 6 kwietnia 2010 r. J. R., zwróciła się do Wojewody Mazowieckiego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że S. R. był właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości N., pow. B., woj. [...], pozostawił ją w związku z wojną rozpoczętą w 1939 roku, a J. R., jako spadkobierczyni S. R., jest osobą uprawnioną do uzyskania przysługującej jej w skutek dziedziczenia części rekompensaty za to mienie w wybranej przez siebie formie świadczenia pieniężnego w wysokości 40 % wartości pozostawionego mienia (tj. na [...] lutego 2009 r. 40 % kwoty 9.322.794,87 zł). Wnioskodawczyni podkreśliła, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] przyznał jej rekompensatę w kwocie 932.279,49 PLN, co stanowi 10 % zwaloryzowanej wartości mienia pozostawionego na Kresach Wschodnich przez jej poprzednika prawnego S. R., podczas gdy jest ona uprawniona do połowy spadku po nim. Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, na podstawie którego wydano decyzję nr [...], został złożony w 1990 r., a więc pod rządami ustawy, która umożliwiała wnioskodawcy zaliczenie 100 % wartości mienia zabużańskiego. Interes prawny w wydaniu zaświadczenia o wskazanej treści J. R. uzasadniła tym, że na jego podstawie ma zamiar zwrócić się do Banku Gospodarstwa Krajowego o wypłatę pozostałej części rekompensaty.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki odmówił J. R. wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że wydanie zaświadczenia o treści zawartej we wniosku doprowadziłoby do ustalenia i przyznania nowych uprawnień oraz obowiązków, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktualnie obowiązującym ustawodawstwie. Wojewoda zaznaczył, że ostateczną decyzją z [...] lutego 2009 r. potwierdził J. R. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w kwocie 932.279,49 PLN, co stanowi połowę z 20 % zwaloryzowanej wartości nieruchomości pozostawionej przez S. R. poza obecnymi granicami państwa polskiego. Wojewoda stwierdził również, że ze znajdujących się w aktach sprawy postanowień spadkowych wynika, iż J. R. jest uprawniona do połowy spadku po S. R. oraz, że w przedmiotowej sprawie [...] lipca 2009 r. Bank Gospodarstwa Krajowego wypłacił wnioskodawczyni rekompensatę w kwocie potwierdzonej decyzją z [...] lutego 2009 r.
Postanowienie to stało się przedmiotem zażalenia J. R., w którym, wnosząc o jego uchylenie i wydanie zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku z 6 kwietnia 2010 r., zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
- 1. naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 13 ust. 2 i art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez uznanie, że ograniczenie wysokości świadczenia pieniężnego (względnie zaliczenia wartości nieruchomości) do 20 % wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Polski dotyczy także tych uprawnionych, którzy złożyli swoje wnioski przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy zabużańskiej,
- 2. naruszenie art. 219 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, które powinno być wydane, gdyż wnioskodawczyni przysługuje interes prawny w urzędowym potwierdzeniu, że jest ona osobą uprawnioną do uzyskania przysługującej w skutek dziedziczenia części rekompensaty za mienie zabużańskie w wybranej przez siebie formie świadczenia pieniężnego w wysokości 40 % wartości pozostawionego mienia (tj. na [...] lutego 2009 r. 40 % kwoty 9.322.794,87 PLN).
W uzasadnieniu zażalenia zwrócono uwagę, że wnioskodawczyni nie domaga się wydania zaświadczenia kreującego nowe prawa i obowiązki, a jedynie dokumentu potwierdzającego jej prawa majątkowe w określonej wysokości. Odmowa wydania zaświadczenia wynika zaś z błędnego rozumienia art. 13 ust. 2 w zw. z art. 27 ustawy z 8 lipca 2005 r. o rekompensacie. Inicjując postępowanie w 1990 r. spadkobiercy S. R. mieli uzasadnione oczekiwanie prawne, że ich prawo zaliczenia obejmie całą wartość pozostawionego majątku. Późniejsze zmiany porządku prawnego w trakcie postępowania, które trwało 20 lat, nie mogą prowadzić do pozbawienia spadkobierców 80 % wartości majątku, a normatywne łączenie art. 27 ustawy o rekompensacie z jej art. 13 ust. 2 prowadzi do wywłaszczenia i nie może być akceptowane na gruncie zasad konstytucyjnych (art. 2 i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).
W wyniku rozpatrzenia zażalenia Minister Skarbu Państwa postanowieniem z [...] lutego 2011 r. nr [...]([...]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2010 r. W jego uzasadnieniu Minister przywołał treść art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 § 1 K.p.a. i wskazał, że zaświadczenie to akt przewidziany przepisami prawa; wydawany na żądanie osoby, która się o niego ubiega; osoba ta musi wykazać interes prawny w jego pozyskaniu; jest to akt potwierdzający określone fakty lub stan prawny; zaświadczenie wydaje organ administracji.
Ponadto zwrócił uwagę na to, że zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co jest mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (por. C. Banasiński, D. Szafrański, Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej, Mon. Praw. 1996, nr 7, s. 241). Samo z siebie zaświadczenie nie powoduje zatem powstania żadnych skutków prawnych, a jedynie potwierdza ich istnienie (por. J. P. Tarno, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008 r, sygn. akt II OSK 1816/07, ZN SA 2008, nr 5, s. 176). Zaświadczenie może wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym, jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 K.p.a. - jednakże jedynie pod warunkiem, że treść w nim zawarta jest zgodna z prawdą.
Zdaniem Ministra, wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez stronę jest niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby do poświadczenia nieprawdy. Organ wskazał, że J. R. nie jest osobą uprawnioną do otrzymania rekompensaty za mienie zabużańskie w wysokości 40 % wartości tego mienia. Zgodnie z art. 27 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej: "Postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów." Wartość możliwej do otrzymania rekompensaty określa natomiast art. 13 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym: "Zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20 % wartości tych nieruchomości. Wysokość świadczenia pieniężnego stanowi 20 % wartości pozostawionych nieruchomości." W świetle tych przepisów, za całkowicie błędne, organ uznał, stanowisko zaprezentowane w zażaleniu, zgodnie z którym J. R. przysługuje rekompensata w wysokości dodatkowych 40 % wartości mienia zabużańskiego.
Z treści art. 13 ust. 2 w związku z art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wynika, że sprawy wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy zabużańskiej należy prowadzić na podstawie jej przepisów, co dotyczy również wartości rekompensaty możliwej do uzyskania przez stronę postępowania. Wartość rekompensaty (w tym także świadczenia pieniężnego) wynosi 20 % wartości mienia pozostawionego poza granicami Polski. W związku z powyższym fakt, iż postępowanie w sprawie rozpoczęło się w 1990 r. nie uprawnia strony takiego postępowania do otrzymania w aktualnie obowiązującym stanie prawnym rekompensaty o wartości wyższej niż wskazana w art. 13 ust. 2 ustawy z 2005 r. Tym samym organ administracji nie może wydać zainteresowanej osobie zaświadczenia, z którego treści wynika, że jest ona osobą uprawnioną do rekompensaty, której kwota przewyższałaby wskazane w ustawie 20 % wartości mienia pozostawionego na Kresach.
Minister wskazał także, że organ wydając J. R. zaświadczenie o treści zawartej we wniosku z 6 kwietnia 2010 r., rozstrzygnąłby de facto o potwierdzeniu prawa do rekompensaty, co jest sprzeczne z zawartą w dziale VII K.p.a. istotą zaświadczenia administracyjnego, które nie jest aktem administracyjnym lecz czynnością faktyczną, na podstawie której organ administracji nie może przyznawać stronie postępowania żadnych praw, ani nakładać na nią żadnych obowiązków.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
- 1. art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 13 ust. 2 i art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez faktyczne uznanie, że ograniczenie wysokości świadczenia pieniężnego (względnie zaliczenia wartości nieruchomości) do 20% wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Polski dotyczy także tych uprawnionych, którzy złożyli swoje wnioski przed wejściem w życie wspomnianej ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku.
- 2. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, w związku z art. 219, w związku z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2010 roku.
W konsekwencji skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Mazowieckiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I stopnia.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że o ile rację ma Minister, że zaświadczenie jako takie nie rodzi skutków prawnych, pomijając wywoływanie pewnych skutków przez fakt swojego istnienia, potwierdzający okoliczności które zaświadcza, o tyle skarżącej w chwili złożenia przez nią w 1990 roku wniosku o rekompensatę przysługiwało prawo majątkowe (wymagające jedynie urzędowego poświadczenia, co zajęło organom Państwa Polskiego blisko dwie dekady), które w wyniku zmiany normatywnej udało jej się "skonsumować" jedynie w niewielkiej części. Na skutek wadliwej interpretacji art. 13 ust. 2 w związku z art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. skarżącej odmawia się możliwości uzyskania rekompensaty przewyższającej 20% wartości odziedziczonej przez nią części prawa do rekompensaty. Taki zabieg jest sprzeczny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, albowiem faktycznie prowadzi do wywłaszczenia skarżącej. Drastyczne, osiemdziesięcioprocentowe ograniczenie prawa do rekompensaty dokonane w czasie trwania postępowania administracyjnego, połączone z obecną odmową wydania zaświadczenia potwierdzającego prawo do pozostałej części prawa do rekompensaty stanowi wywłaszczenie skarżącej, dokonane bez słusznego odszkodowania, co oczywiście narusza fundamentalne zapisy Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), oddalił skargę J. R..
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarżąca ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2009 r. otrzymała i zrealizowała prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez S. R. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w wysokości 20 % wartości jej udziału (1/2) w spadku (co dało kwotę 932.279,49 zł). Obecnie zaś domaga się wydania zaświadczenia stwierdzającego, że uprawniona jest także do pozostałych 80 % wartości spadku po S. R., przypadającego na jej udział, co przy udziale 1/2 wynosiłoby 40 % z kwoty 9.322.794,87 zł. W związku z tym Sąd I instancji wyjaśnił, że jeżeli skarżąca nie zgadzała się z ograniczeniem do 20 % wartości należnej jej rekompensaty, to mogła zakwestionować jedynie decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2009 r. nr [...], przyznającą jej określoną kwotę rekompensaty. Jest to bowiem w chwili obecnej jedyny tryb, w jakim można dochodzić prawa do rekompensaty.
Trybu tego (rozstrzygania o rekompensacie w formie decyzji administracyjnej) nie można bowiem zastąpić lub uzupełnić (jak chciałaby skarżąca) zaświadczeniem. Z art. 5 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. o rekompensacie jasno wynika, że prawo do rekompensaty potwierdza, w drodze decyzji, właściwy wojewoda. W razie niespełnienia przesłanek właściwy wojewoda w drodze decyzji również odmawia prawa do rekompensaty (art. 7 ust. 2 ustawy). Bez decyzji wydanej w trybie obecnej ustawy ujawnia się w rejestrze jedynie potwierdzone wcześniejszą decyzją lub zaświadczeniem prawo do rekompensaty, nabyte i niezrealizowane na podstawie odrębnych (poprzednich) przepisów (art. 7 ust. 3). Stąd też "obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 K.p.a. zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia" (zob. wyrok NSA z dnia 16.09.2005 r. II OSK 36/05, ONSAiWSA 2006/2/64).
Dodatkowo Sąd I instancji podniósł, że obowiązek organu wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 K.p.a. zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych, skorelowany jest z interesem prawnym strony w żądaniu wydania zaświadczenia o określonej treści. W przypadku określonym w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie ma, zdaniem sądu, interesu prawnego w żądaniu jego wydania, jeśli okoliczności, które mają być w zaświadczeniu potwierdzone, powinny być ustalone i ocenione wyłącznie w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Taką konstrukcję, polegająca na braku interesu prawnego w żądaniu ustalenia stosunku prawnego lub prawa, przyjmuje się np. na gruncie art. 189 K.p.c., gdy istnieją inne wymagalne roszczenia, w tym o świadczenie, pozostające w dyspozycji powoda.
Koncepcja braku interesu prawnego opiera się w tym przypadku na konkurencyjności trybów i w tym znaczeniu może mieć uniwersalne zastosowanie, także w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od oczywistych różnic między powództwem o ustalenie i trybem wydawania zaświadczeń. W ocenie sądu, wskazany przez ustawę tryb rozstrzygania o rekompensacie w drodze decyzji administracyjnej powoduje brak interesu prawnego skarżącej w wydaniu zaświadczenia, w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., niezależnie od tego jakie fakty lub stan prawny wynikają z ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. R., zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 13 ust. 2 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2007 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do uznania, iż ograniczenie wysokości świadczenia pieniężnego do 20 % wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Polski dotyczy także tych uprawnionych, którzy złożyli swoje wnioski przed wejściem w życie aktualnej ustawy zabużańskiej z 8 lipca 2005 r.;
- 2. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez doprowadzenie do faktycznego wywłaszczenia skarżącej z praw majątkowych wbrew przepisom prawa, to jest bez należnego jej odszkodowania, co stanowi naruszenie fundamentalnych zasad Konstytucji, a tym samym wskazuje na niekonstytutywność normy zawartej w art. 13 ust. 2 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2007 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej do wniosków złożonych przed wejściem w życie ustawy.
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 217 2 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie przez sąd administracyjny, iż wydanie zaświadczenia nie jest możliwe, mimo iż wnioskodawczyni przysługuje interes prawny w urzędowym potwierdzeniu, że jest ona osobą uprawnioną do uzyskania przysługującej wskutek dziedziczenia części rekompensaty za mienie zabużańskie w wybranej przez siebie formie świadczenia pieniężnego w wysokości 40 % wartości pozostawionego mienia.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek o rekompensatę za nieruchomości pozostawione przez S. R. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej został złożony w 1990 r. Inicjując to postępowanie, spadkobiercy S. R. mieli uzasadnione oczekiwanie prawne, że ich prawo zaliczenia obejmie całą wartość pozostawionego majątku. Następcze zmiany porządku prawnego, spowodowane wejściem w życie aktualnej ustawy zabużańskiej z 8 lipca 2005 r. doprowadziły do ograniczenia wysokości rekompensat do 20 % wartości pozostawionych nieruchomości. Tym samym w czasie trwania postępowania administracyjnego zainicjowanego przez spadkobierców S. R. w 1990 r., drastycznie, bo aż o osiemdziesiąt procent ograniczono prawo do rekompensaty przysługujące skarżącej. Organ odmówił także wydania zaświadczenia potwierdzającego prawo do pozostałej części prawa do rekompensaty. W wyniku odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści doszło do jawnego naruszenia prawa, u którego podstaw leży błędna interpretacja art. 13 ust. 2 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, która doprowadziła do przyjęcia, iż do przedstawionego stanu faktycznego stosuje się ograniczenie rekompensaty do 20% wartości pozostawionych poza granicami RP nieruchomości. Takie działanie jest rażąco sprzeczne z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i prowadzi bezpośrednio do wywłaszczenia praw majątkowych bez odszkodowania, co bezpośrednio godzi w prawa skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Zgodnie z art. 173 § 1 P.p.s.a. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Przepis art. 176 P.p.s.a. stanowi, że każda skarga kasacyjna winna spełniać dwojakiego rodzaju wymagania. Po pierwsze powinna ona czynić zadość wymienionym w art. 46 i art. 47 P.p.s.a. ogólnym warunkom formalnym przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym. Po drugie zaś musi zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Jeżeli skarga kasacyjna nie odpowiada wymaganiom przewidzianym dla każdego pisma w postępowaniu sądowym, czyli zawiera braki formalne, to braki te mogą zostać uzupełnione w trybie przewidzianym w art. 49 §1 P.p.s.a., stosowanym w postępowaniu kasacyjnym odpowiednio, zgodnie z art. 193 P.p.s.a. W takiej sytuacji przewodniczący formułuje wezwanie do uzupełnienia lub poprawienia skargi kasacyjnej w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia.
Natomiast w sytuacji gdy skarga kasacyjna nie czyni zadość wymaganiom szczególnym, o charakterze konstrukcyjnym, czyli zawiera braki materialne, to uchybienia te nie podlegają sanacji i powodują odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej.
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna obarczona jest nieusuwalnymi brakami materialnymi, albowiem nie zawiera wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądania uchylenia lub zmiany. Wprawdzie w końcowej części skargi jej autor wniósł "jak na wstępie", jednakże nie tylko w pierwszej części skargi, ale także w jej uzasadnieniu brak jest sformułowanego wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Brak tego wniosku oraz oznaczenia zakresu żądania, wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) powoduje, że niemożliwe jest merytoryczne rozpoznanie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej ani wnioskować, czego wnoszący skargę kasacyjną oczekuje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, żeby nie stwarzała żadnych wątpliwości, a intencje strony winny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny.
Skoro więc autor skargi kasacyjnej we wniesionej skardze kasacyjnej nie zawarł, wbrew ustawowym wymogom, w ogóle wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia, to przyjąć należy, że złożona skarga kasacyjna jest pozbawiona jednego z obligatoryjnych elementów. Oznacza to, przy uwzględnieniu powyższych uwag, że taką skargę kasacyjną należy potraktować jako niedopuszczalną (por. np. postanowienie NSA z 16 marca 2004 r., FSK 209/04 - ONSAiWSA 2004 z. 1 poz. 13 z aprobującą glosą A. Skoczylasa - OSP 2004 z. 6 poz. 73 oraz postanowienie NSA z 9 marca 2012 r. I OSK 1043/11, niepubl.).
Niedopuszczalność skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 178 P.p.s.a. stanowi samodzielną przesłankę jej odrzucenia.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 w zw. z 178 i art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu. O zwrocie skarżącemu kasacyjnie całego uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej rozstrzygnięto w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że ma tu miejsce szczególny przypadek, uzasadniony całokształtem okoliczności sprawy.