Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 23 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Sz 85/18, odrzucił skargę M.W. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie w przedmiocie braku złożenia propozycji służby.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd powołał treść art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stwierdził, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania zadań w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. lub w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 P.p.s.a. Aby można było zatem mówić o bezczynności organu administracji publicznej, musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania w przewidzianej do tego formie i terminie.
Dalej Sąd zauważył, że przedmiotem sprawy jest bezczynność organu polegająca na niezłożeniu funkcjonariuszowi celnemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Zgodnie z tym przepisem, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
W ocenie Sądu I instancji, z powyższej normy wynika obowiązek właściwego organu do złożenia – w zakreślonym w niej terminie – propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Użyty w art. 165 ust. 7 p.w.KAS wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby.
Stosownie natomiast do treści art. 170 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w okolicznościach sprawy organ dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, składając skarżącemu w dniu 23 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Szczecinie, korzystając z przyznanej mu przez ustawodawcę swobody w zakresie wyboru formy dalszego zatrudnienia bądź służby. Na ocenę charakteru prawnego propozycji, w kontekście uprawnienia do jej zaskarżenia w trybie administracyjnym, a w konsekwencji dopuszczalności przeprowadzenia kontroli bezczynności organu w tych sprawach przez sąd administracyjny, rzutują następujące okoliczności:
- - propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach,
- - funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji,
- - propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków,
- - sama propozycja nie wywołuje żadnych skutków, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 p.w.KAS),
- - dopiero odmowa przyjęcia propozycji przez funkcjonariusza skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby.
Sąd I instancji stwierdził, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu, na podstawie przepisów p.w.KAS, propozycja nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Organ Krajowej Administracji Skarbowej, składający funkcjonariuszowi celnemu pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej, a zatem brak jest administracyjnoprawnego charakteru dla takiej kompetencji organu.
Nie sposób również dostrzec w niej cech decyzji, od której przysługiwałoby uprawnienie do złożenia środka zaskarżenia w trybie administracyjnym (por. postanowienia NSA z dnia: 21 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2825/17, 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2587/17). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Tymczasem sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza.
W ocenie Sądu, propozycja nowych warunków zatrudnienia stanowi zatem jedynie ofertę do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia, nie kształtuje natomiast ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, która ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez niego stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Z woli ustawodawcy jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję administracyjną, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4, 6 i 7 p.w.KAS).
Przytoczone wyżej okoliczności przemawiają za tym, że złożenie pisemnej propozycji zatrudnienia na określonych warunkach czyniło zadość obowiązkom organu nałożonym na mocy art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie stanowiąc jednocześnie czynności, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a skoro tak, to nie przysługuje również skarga na bezczynność organu w tym zakresie.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że przedmiotowa skarga na bezczynność organu w przedstawieniu skarżącej propozycji dalszej służby podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów prawa, tj.
1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, 4, 8 i 9 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4, 6 i 7 w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej w skrócie "p.w.KAS") w zw. z art. 8 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez wadliwą interpretację "propozycji" nawiązania stosunku pracy skierowaną do skarżącego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie, a wyrażającą się w przyjęciu, że brak było podstaw do potraktowania pisma organu jako decyzji administracyjnej (ewentualnie jako innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej), a tym samym brak jest podstaw do rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez brak orzeczenia zgodnie z żądaniem skarżącego, w oparciu o wadliwe ustalenie, wedle którego pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie stanowi jedynie akt woli, a nie władzy, w sytuacji, gdy brak nadania "propozycji pracy" w sposób formalnie jednoznaczny postaci decyzji administracyjnej (innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej) i akceptacja dla takiego stanu rzeczy przez organy administracji publicznej oraz przez Sąd I instancji – zobligowane do bezpośredniego stosowania norm Konstytucji RP – prowadzi do naruszenia (ograniczenia) praw konstytucyjnych skarżącego artykułowanych w w/w normach ustawy zasadniczej;
3) art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4, 6 oraz 7 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez wadliwe uznanie, że sprawa wniesiona przez skarżącego jest niedopuszczalna, co skutkowało naruszeniem zasady równości oraz ograniczeniem prawa skarżącego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy oraz zamknięciem drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest jednak związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zawartą w art. 7 P.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania i występujący w przedmiotowej sprawnie jedynie problem prawny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej był zobowiązany do przedstawienia skarżącemu kasacyjnie propozycji służby i czy dopuszczalna jest skarga w sytuacji nieprzedstawienia takiej propozycji.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 P.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych.
Jednocześnie w art. 5 P.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach.
Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby.
Wskazać również należy, że stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 p.w.KAS).
W tym miejscu, z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy jaki jest charakter propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.
Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby stanowi jedynie ofertę, będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w której potwierdzono, że "pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję."
Przyjąć zatem należy, że jak prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji, propozycja pełnienia służby do czasu jej przyjęcia, nie stanowi decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nadto, brak jest podstaw do skutecznego kwestionowania przez funkcjonariusza bezczynności organu w tym zakresie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Nieprzedstawienie owej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w.KAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS. W sytuacji bowiem, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę.
W konsekwencji uznać należy, że odrzucając skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie w przedmiocie złożenia propozycji służby, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł zgodnie z prawem.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).