Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1875/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznego rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego w R. Mazowieckiej nr [...] z dnia [...] o rozwiązaniu stosunku służbowego z R. D. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd stwierdził, co następuje:
Orzeczeniem z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w R. M. uznał starszego aspiranta R. D. winnym tego, że: w dniu [...] listopada 2001 roku popełnił przewinienie o znamionach przestępstwa, polegające na tym, iż w miejscowości M. P. na drodze nr [...] relacji S. – Ł., kierując samochodem marki [...] nr rej. [...], umyślnie naruszył zasady bezpieczeństwa w ruchu lądowym, w szczególności określone w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 1997 r. Nr 98, poz. 602 z późn. zm.) w ten sposób, że znajdując się w stanie nietrzeźwości nie dostosował prędkości kierowanego przez siebie pojazdu do warunków panujących na drodze, a ponadto nieuważnie ją obserwując, doprowadził do zderzenia z dwoma pieszymi, w wyniku czego w/w pokrzywdzeni doznali wielonarządowych obrażeń ciała, a w szczególności głowy, skutkujących ich śmiercią na miejscu zdarzenia.
W związku z powyższym organ - działając na podstawie § 24 ust. i pkt 2 oraz § 24 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. z 1998 r. Nr 4, poz.
- oraz w związku z art. 132 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity z 2002 r. Dz. U. Nr 7, poz. 58 ze zm.) – wymierzył policjantowi karę dyscyplinarną wydalenia ze służby w Policji.
Komendant Wojewódzki Policji w Ł. – działając jako organ II instancji - orzeczeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. utrzymał w mocy w/w orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w R. M. W tych warunkach Komendant Powiatowy Policji w R. M. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r.- działając na podstawie art. 41 ust. 1 pkt. 3 ustawy o Policji - zwolnił R. D. ze służby w Policji z dniem [...], nadając tejże decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, w trybie art. 108 § 1 k.p.a.
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2004 r. sygn. akt 3II SA/Łd 1583/03 uchylono oba w/w orzeczenia dyscyplinarne a rozpatrując sprawę ponownie Komendant Powiatowy Policji w R. M. orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] - działając na podstawie art. 135 j ust. 4 ustawy o Policji - umorzył przedmiotowe postępowanie dyscyplinarne, podnosząc w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 132 cytowanej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - czyn popełniony przez R. D. nie stanowi naruszenia dyscypliny służbowej. Orzeczenie to zostało następnie utrzymane w mocy orzeczeniem z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. a skarga na w/w orzeczenia, wniesiona przez R. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, została wyrokiem z dnia 10 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Łd 252/05 oddalona.
Z kolei pismem z dnia 7 stycznia 2006 r. R. D. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. wskazując, że wobec faktu umorzenia postępowania dyscyplinarnego, zniesiona została przesłanka zwolnienia ze służby w Policji, określona w art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, a tym samym przedmiotowy rozkaz personalny pozbawiony został podstawy prawnej. Z tego powodu zainteresowany ostatecznie domagał się stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej rozkazu w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Rozpatrując przedmiotową sprawę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. uznał, że omawiany rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w R. M. nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. nie jest obciążony żadną z wad wymienionych w treści art. 156 § 1 k.p.a. a pogląd ten podzielił Komendant Główny Policji. Organ ten powołując się na wyrażoną w art. 16 k.p.a. ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych podniósł, że rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, ma natomiast jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Zmiana prawa oraz zmiana jego interpretacji nie ma w tym przypadku wpływu na prawidłowość decyzji. Organ zaznaczył również, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Komendant Główny Policji podkreślił także, że przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę rozwiązania stosunku służbowego ze stroną, tj. art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji ma charakter kategoryczny, a tym samym ustanawia obowiązek dla przełożonego rozwiązania stosunku służbowego z policjantem, któremu wymierzono karę dyscyplinarną wydalenia ze służby w Policji, a taka kara została stronie wymierzona. Tak więc, w dacie wydania przez Komendanta Powiatowego Policji w R. M. rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. istniały – zdaniem organu odwoławczego - podstawy do rozwiązania stosunku służbowego.
W złożonej od przedstawionej wyżej decyzji skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. D. wniósł o uchylenie obu wydanych w niniejszym postępowaniu nadzorczym decyzji, zarzucając Komendantowi Głównemu Policji naruszenie art. 16 i 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji. Skarżący twierdził, że postępowanie dyscyplinarne, które się wobec niego toczyło, było prowadzone na podstawie przepisów, których brak zgodności z Konstytucją został stwierdzony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W skardze podkreślono, iż decyzja o zwolnieniu zainteresowanego ze służby została wydana na podstawie orzeczeń dyscyplinarnych, które następnie zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, a zatem sama decyzja o zwolnieniu go ze służby jest bezprawna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji.
Oddalając skargę R. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że przedmiotem rozstrzygnięcia w tej sprawie była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby a nie inne decyzje. Z tego powodu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji musiały dotyczyć samej decyzji administracyjnej a nie postępowania, które do jej wydania doprowadziło.
W przypadku bowiem wad postępowania, do wzruszenia decyzji stosowany jest inny tryb postępowania, uregulowany w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd podkreślił, iż w rozpatrywanej sprawie podstawą materialnoprawną decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby był przepis art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji. Zgodnie z jego brzmieniem policjanta zwalnia się ze służby w Policji w przypadku orzeczenia wobec niego kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. W dacie zaś wydania przez Komendanta Powiatowego Policji w R. M. o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby istniały orzeczenia dyscyplinarne wymierzające R. D. karę dyscyplinarną wydalenia ze służby.
Podnoszone obecnie przez skarżącego okoliczności, dotyczące niekonstytucyjności przepisów, na podstawie których prowadzone wobec niego postępowania dyscyplinarne mogą być podstawą do podjęcia działań, związanych ze wzruszeniem wydanych przeciwko niemu orzeczeń, nie dotyczą kwestii odnoszących się do samej decyzji o zwolnieniu ze służby.
Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że skoro w dniu wydania decyzji istniała podstawa prawna do jej wydania, a decyzja była wydana w stosunku do osoby, która była stroną w sprawie, organ który ją wydawał miał kompetencje do jej wydania, w sprawie nie wydano wcześniej takiej samej decyzji i decyzja ta była wykonalna, to brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności tego rodzaju decyzji.
W związku z powyższym – działając na zasadzie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszaw oddalił skargę.
W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej R. D., wskazując jako podstawę kasacyjną przepisy art. 176, 185 i 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wydanych w tej sprawie decyzji organów obu instancji i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Zarzucając - na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 ust. 2 i art. 151 cytowanej ustawy procesowej w związku z art. 16, 145 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji – R. D. stał na stanowisku, że akceptacja przez Sąd odmowy stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego nr [...], naruszała powyższe przepisy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący w szczególności twierdził, że choć istotnie niniejsza sprawa mogła być załatwiona w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania (art. 145 i 145a k.p.a.), nie oznaczało, że nie mogła być także rozpatrzona w oparciu o przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji.
W skardze powoływano się w tej mierze na publikacje odnoszące się do procedury cywilnej, w których autor wyraził pogląd, że jeżeli w danej sprawie na tej samej podstawie przysługuje skarga kasacyjna i skarga o wznowienie postępowania to wybór danego środka prawnego należy do strony a jednoczesne wniesienie skargi o wznowienie postępowania i skargi kasacyjnej na tej samej podstawie, bądź rożnych podstawach nie implikuje wprost odrzucenia żadnego z tych środków tylko z tej przyczyny. Zdaniem skarżącego powyższe zasady mają również zastosowanie w procedurze administracyjnej.
Ponadto strona powoływała się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdzające, że nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie, w której zostało wszczęte i toczy się postępowanie o wznowienie postępowania, nie akceptując jednak w całości poglądu, że usunięcie określonego rodzaju wady decyzji może nastąpić tylko i wyłącznie we właściwym trybie.
W rezultacie skarżący twierdził, iż ponieważ przepisy o postępowaniu dyscyplinarnym zostały uznane za niezgodne z Konstytucją RP i z tego powodu postępowanie dyscyplinarne wobec niego zostało umorzone, to tym samym rozkaz personalny nr [...] od samego początku nie posiadał podstawy prawnej i został wydany z rażącym naruszeniem prawa. W dacie wydawania bowiem tego rozkazu przepisy o postępowaniu dyscyplinarnym posiadały największą wadę, bo były niezgodne z Konstytucją RP.
Ponadto w uzupełnieniu skargi kasacyjnej skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia przed sądem powszechnym postępowania karnego prowadzonego w stosunku do niego z art. 177 § 2 k.k. w związku z art. 178 k.k., motywując go zależnością sprawy administracyjnej od wyniku sprawy karnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, która to sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. W tym wypadku zatem, postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych przez skarżącego podstaw kasacyjnych.
Na wstępie należy zauważyć, że - jak wyżej podniesiono - skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazano przy tym na naruszenie przepisów procesowych takich jak: art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 sądowej ustawy procesowej w związku z art. 16, 145 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji. W związku z powyższym trzeba stwierdzić, że w ten sposób określona podstawa kasacyjna nie była w pełni prawidłowa. Przepis bowiem art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji jest przepisem prawa materialnego i w związku z brakiem wskazania jako podstawy kasacyjnej art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (naruszenie prawa materialnego), zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być skutecznie podniesiony.
Analogiczna sytuacja odnosi się do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który pomimo umieszczenia w ustawie procesowej, jaką stanowi kodeks postępowania administracyjnego, jest przepisem prawa materialnego, co wynika z przedmiotu regulacji i rodzaju naruszeń przepisów, których następstwem jest nieważność decyzji administracyjnej. Odnosi się on zatem bezpośrednio do mocy prawnej ukształtowanych decyzją administracyjną praw (obowiązków) jednostki.
Pozostałe zarzuty kasacyjne, choć z punktu widzenia formalnego, zostały sformułowane prawidłowo, nie były usprawiedliwione.
W postępowaniu przed organami administracji publicznej mają zastosowanie tylko przepisy procedury administracyjnej a nie również cywilnej, chociaż istotnie, niejednokrotnie przepisy obu procedur zawierają zbliżone lub analogiczne regulacje prawne. Powyższe dotyczy jednak tych instytucji, które siłą rzeczy występują w każdej praktycznie procedurze np. kwestie związane z postępowaniem dowodowym. Instytucja natomiast trybów nadzwyczajnych jest instytucją specyficzną, charakterystyczną tylko dla postępowania administracyjnego. W związku z powyższym twierdzenie, że w procedurze administracyjnej, stosunku do trybów nadzwyczajnych możliwe jest zastosowanie takich samych reguł jak w procedurze cywilnej, dotyczącej wznowienia postępowania czy skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, jest twierdzeniem za daleko idącym. Dodatkowo trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że instytucja stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia została wprowadzona do kodeksu postępowania cywilnego dopiero niedawno i w związku z tym nie doczekała się jeszcze bogatszego orzecznictwa a przywołany w skardze kasacyjnej artykuł Małgorzaty Manowskiej pt. "Skarga o wznowienie postępowania a skarga kasacyjna i skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia" (Przegląd Sądowy nr 1 z 2007 r.) dotyczy tylko procedury cywilnej i jest poglądem tylko tego autora.
Wyrażona w przepisie art. 16 § k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnej, będąca jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, oznacza – jak słusznie to zauważył Sąd I instancji – że wzruszenie decyzji ostatecznej tj. uchylenie lub jej zmiana, stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie i to przy założeniu, iż usunięcie określonego rodzaju wady może nastąpić wyłącznie we właściwym trybie.
Powyższe nie oznacza, że nie jest możliwe, aby w tej samej pod względem materialnym sprawie nie mogły być prowadzone rożne postępowania nadzwyczajne, ale każde z tych postępowań warunkuje inna podstawa prawna i zaistnienie innych przesłanek.
Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego, trzeba zaakcentować, że orzeczenia dyscyplinarne, będące przesłanką wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, zostały wyeliminowane z obrotu wyrokiem Sądu, który je uchylił, a więc ze skutkiem ex nunc. Oznacza to, że w dacie wydawania w/w rozkazu orzeczenia dyscyplinarne w obrocie prawnym funkcjonowały i – po myśli art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji – obligowały organ do wydania przedmiotowego rozkazu.
Nadmienić też wypada, że choć wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2002 r. K 36/2000 stwierdzona została niezgodność z Konstytucją RP art. 132 pkt 1 i art. 139 cytowanej wyżej ustawy o Policji, a ten ostatni przepis stanowił podstawę dla wydania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów, to wyrok ten nie dotyczył przepisu art. 41 ust. 1 pkt 3, będącego podstawą dla wydania objętego wnioskiem nadzorczym rozkazu. Stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP w/w przepisów nie wywoływało zresztą, samo z siebie, skutku ex tunc a tylko strona mogła tę okoliczność wskazywać jako podstawę dla wszczęcia postępowaniu o wznowienie postępowania (art. 145 a k.p.a.). Uzupełniając wypada też zaznaczyć, że wejście w żucie w/w wyroku Trybunał Konstytucyjny przesunął dopiero na dzień 30 września 2003 r.
W związku ze złożeniem przez skarżącego wniosku o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego, wyjaśnić trzeba, że wniosek ten nie mógł być uwzględniony, bowiem przedmiotowa sprawa dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej a więc w postępowaniu tym należało zbadać, czy w dacie wydawania tej decyzji, nie zostało naruszone prawo.
Zapadły natomiast w postępowaniu karnym wyrok będzie wywierał dopiero skutek prawny od daty jego prawomocności. Zatem w żaden sposób nie będzie mógł wpłynąć na ocenę, czy w dacie wydawania rozkazu o zwolnieniu ze służby, decyzja ta nie naruszała rażąco prawa.
Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.