Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3828/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 78/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Wójt Gminy Kobylnica zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w K., będącej własnością D. W., m.in. na działki nr [...], stanowiące "fragment drogi gminnej". Decyzja o podziale stała się ostateczna w dniu 13 lipca 2012 r.

D. W. pismem z dnia 12 września 2016 r. wniosła o ustalenie odszkodowania za działki nr: [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Starosta Słupski wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o ustaleniu i przyznaniu na rzecz D. W. odszkodowania w wysokości 44.678 zł za nieruchomości położone w obrębie [...], gmina Kobylnica, oznaczone w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni [...]ha, nr [...] o powierzchni [...]ha i nr [...] o powierzchni [...]ha, które z mocy prawa stały się własnością Gminy Kobylnica oraz o zobowiązaniu do wypłaty ww. kwoty Wójta Gminy Kobylnica.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że ustalając wysokość odszkodowania oparł się na sporządzonym w dniu 10 listopada 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. C. operacie szacunkowym, w którym wartość rynkową prawa własności działek nr [...] oszacowano na kwotę 44.678 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. W. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.". Odwołując się do treści tego przepisu, jak również regulacji zawartej w art. 98 ust. 1 u.g.n., Wojewoda podał, że decyzja Wójta z dnia [...] czerwca 2012 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] m.in. na działki nr [...], stała się ostateczna w dniu 13 lipca 2012 r. Z kolei w operacie szacunkowym z dnia 10 listopada 2016 r. rzeczoznawca majątkowy M. C. ustalił, że na dzień wydania decyzji podziałowej ww. działki objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr XXIX/345/2005 Rady Gminy Kobylnica z dnia 29 kwietnia 2005 r. i znajdowały się na obszarze: "droga zbiorcza zaliczona do układu podstawowego [SW.04KZ], droga dojazdowa [SW.038KD]" - działka nr [...], "droga dojazdowa [SW.038KD]" - działka nr [...], "droga lokalna [SW.015KL]" - działka nr [...].

Potwierdza to również zaświadczenie Wójta z dnia 11 lipca 2017 r. Ponadto ww. działki zostały określone w decyzji podziałowej Wójta z dnia [...] czerwca 2012 r. jako "fragment drogi gminnej". Tym samym zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n.

Zdaniem Wojewody, w sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż D. W. nie zgodziła się na warunki wypłaty odszkodowania proponowane przez Wójta (pismo Wójta z dnia 10 sierpnia 2016 r. oraz pismo D. W. z dnia 12 września 2016 r.). Zatem rokowania zakończono wynikiem negatywnym.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że pismem z dnia 12 września 2016 r. D. W. wniosła o ustalenie odszkodowania za działki nr: [...], a zatem doszło do złożenia wniosku, o którym mowa w zdaniu ostatnim art. 98 ust. 3 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego Wojewoda przytoczył treść art. 130 ust. 2, art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1 u.g.n. akcentując, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Wojewoda wskazał następnie, że rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwalą nr XXIX/345/2005 Rady Gminy Kobylnica z dnia 29 kwietnia 2005 r., zgodnie z którą przedmiot wyceny znajdował się na obszarach drogowych. Te ustalenia planistyczne spowodowały, że wycena nieruchomości została przeprowadzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Organ odwoławczy podał, że rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość nieruchomości przyjmując do porównania transakcje z nieruchomościami "przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne" od 2012 r. do dnia wyceny, z obszaru powiatu słupskiego, przy czym w operacie szacunkowym z dnia 10 listopada 2016 r. zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Dokonując stosownych obliczeń rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość 1m2 działek nr: [...] na kwotę 45,39 zł, a wartość 1m2 działki nr [...] na kwotę 59,05 zł.

Oceniając sporządzony w sprawie operat szacunkowy wskazano, że został on wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy szczegółowo wyjaśnił zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną, zatem dokument ten może stanowić podstawę określenia wartości działek.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego doboru nieruchomości porównawczych organ odwoławczy podniósł, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko i wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Strona - kwestionując ustalenia operatu - powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność. Jeden z takich środków dowodowych może stanowić operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacujący wartość tej samej nieruchomości.

W związku z powyższym Wojewoda stanął na stanowisku, że subiektywne przekonanie strony o błędnie dokonanym przez rzeczoznawcę majątkowego doborze nieruchomości porównawczych, niepoparte żadnymi dodatkowymi dowodami, nie może prowadzić do uznania, iż wycena z dnia 10 listopada 2016 r. została sporządzona niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślono, że rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, co jest zgodne z przepisami rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Biegły opisał również cechy nieruchomości, tj.: lokalizację, otoczenie, uwarunkowania planistyczne i powierzchnie działek.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w sytuacji negocjacji prowadzonych w trybie art. 98 u.g.n. gmina jest jedynym możliwym nabywcą działki pod drogę, a zatem trudno mówić o transakcji rynkowej w rozumieniu art. 151 ust. 1 ustawy. Podkreślono, że celem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 98 u.g.n. nie jest ustalenie ceny, jaką gmina proponuje osobie fizycznej w trakcie negocjacji, tylko wartości rynkowej nieruchomości.

W skardze na powyższą decyzję D. W. zarzuciła naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 98 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że pomiędzy byłym właścicielem działek a Gminą Kobylnica nie doszło do skutecznego uzgodnienia wysokości odszkodowania za przejęte z mocy prawa działki w drodze rokowań. Uprawniało to Starostę do rozpoznania wniosku D. W. o ustalenie odszkodowania za przejęte pod drogi publiczne działki.

Sąd podkreślił, że obowiązek wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a organem, a dopiero gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości.

Wskazano, że wysokość przyznanego odszkodowania Starosta ustalił stosując się do wymogu określonego w art. 130 ust. 2 u.g.n., tj. po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo przy tym oceniły wartość dowodową sporządzonego operatu, a dokonana ocena nie nosi cech dowolności. Dokonując tej oceny organy słusznie uwzględniły, że operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości.

Zdaniem Sądu sporządzony operat szacunkowy odpowiada wymogom określonym w u.g.n., obowiązującym przy wywłaszczeniu nieruchomości, a także w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. Operat ten sporządzony został w dniu 10 listopada 2016 r., po uprzednim przeprowadzeniu w dniu 6 listopada 2016 r. oględzin wycenianych nieruchomości. W operacie rzeczoznawca dokonał szczegółowego opisu nieruchomości wycenianych z uwzględnieniem ich stanu prawnego.

Stosując się do treści art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania rzeczoznawca ustalił natomiast według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ww. ustawy podstawą ustalenia wysokości odszkodowania rzeczoznawca uczynił wartość rynkową nieruchomości, którą określił przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej.

W ocenie Sądu, przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości stanowią nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca przeanalizował bowiem 36 transakcji gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne zgodnie z cechami gruntu wycenianego. Jako najbardziej podobne wybrano transakcje gruntami o powierzchni nie większej niż 1.000m2, natomiast obszarem rynku, dla którego zostały określone główne cechy rynkowe wycenianej nieruchomości, uczyniono teren powiatu słupskiego. Transakcje zostały przeprowadzone od 21 listopada 2012 r. do 10 marca 2016 r.

Na podstawie analizy przeprowadzonych transakcji rzeczoznawca określił następujące cechy mające wpływ na wartość nieruchomości: lokalizacja działki, jej otoczenie, uwarunkowania planistyczne oraz wielkość działki. Na podstawie tych cech rzeczoznawca ustalił współczynniki korygujące ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, a następnie dokonał wyceny działek w oparciu o tak ustalone współczynniki korygujące. W rezultacie, rzeczoznawca ustalił wartość rynkową działki gruntu nr [...] na kwotę 25.509 zł, działki gruntu nr [...] na kwotę 18.519 zł, a działki gruntu nr [...] na kwotę 650 zł, co w sumie daje kwotę ustaloną w decyzji Starosty, tj. 44.678 zł.

Sąd podkreślił, że jeżeli organ nie kwestionował operatu, to nie miał obowiązku wystąpienia o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców. To skarżąca, nie godząc się z zawartymi w operacie ustaleniami, powinna przejąć inicjatywę dowodową w tym zakresie.

Zdaniem Sądu, organy podjęły stosowne działania umożliwiające skarżącej prawidłowy udział w postępowaniu. W szczególności, Starosta pismem z dnia 12 stycznia 2017 r. wezwał rzeczoznawcę do wyjaśnienia sporządzonej wyceny i odniesienia się do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów. Rzeczoznawca majątkowy M. C. udzielił odpowiedzi na przedstawione zarzuty w piśmie z dnia 23 stycznia 2017 r., szczegółowo się do nich odnosząc.

Odnosząc się do załączonego do skargi operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę J. H. Sąd zauważył, że został on sporządzony w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], celem określenia podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. A zatem, operat ten został sporządzony w innym celu niż ustalenie wysokości odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne. Tym samym, inne były przyjęte przez rzeczoznawcę metody i techniki szacowania wartości nieruchomości. Ponadto, operat ten został sporządzony w dniu 21 kwietnia 2016 r., co w świetle art. 156 ust. 3 u.g.n., pozbawia go mocy dowodowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. W., zarzucając naruszenie:

1. - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. nie umorzenie postępowania administracyjnego pomimo uzgodnienia w toku postępowania przez strony, tj. skarżącą i Wójta Gminy Kobylnica wysokości należnego skarżącej odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne;
2. - art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw z art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że odszkodowanie ustalone w zaskarżonej decyzji Starosty Słupskiego wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jest słusznym odszkodowaniem, które rekompensuje wartość odebranego skarżącej prawa;
3. - art. 145 § 1 pkt 1 iit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 11 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegającego na braku oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego;
4. - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego i poprzedzającej jej decyzji Starosty Słupskiego, celem skorzystania z dowodu w postaci kolejnego operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, który powinien spełniać nie tylko formalne wymogi dla takiego dokumentu, ale też opierać się na prawidłowo wybranych, podobnych nieruchomościach do szacowanej nieruchomości.

Z ostrożności procesowej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowania poprzez przyjęcie, że zaistniały przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji przez Starostę Powiatu Słupskiego a następnie Wojewodę Pomorskiego w sytuacji gdy nie doszło do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia prawa własności działek [...] na nowego właściciela.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, ewentualnie umorzenie postępowania administracyjnego.

Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Kobylnica wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 12 listopada 2020 r. D. W. oświadczyła, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Również Wojewoda Pomorski oraz Gmina Kobylnica wyrazili zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na kontroli zarzutów sformułowanych przez skarżącego.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnio wymienione zarzuty. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia wysokości odszkodowania dla skarżącej kasacyjnie za działki nr [...] położone w obrębie [...], gm. Kobylnica, które z mocy prawa stały się własnością Gminy Kobylnica na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W pierwszym zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. nie umorzenie postępowania administracyjnego pomimo uzgodnienia w toku postępowania przez skarżącą i Wójta Gminy Kobylnica wysokości odszkodowania. Zarzut ten jest niezasadny, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Jak wynika z akt administracyjnych Wójt Gminy Kobylnica pismem z dnia 10 maja 2016 r., adresowanym do Starosty Słupskiego przekazał wniosek D. W. o ustalenie odszkodowania za działki nr [...], które przeszły na własność Gminy Kobylnica z mocy prawa w związku z zatwierdzeniem podziału nieruchomości (dokonanym na wniosek D. W.) ostateczną decyzją Wójta Gminy Kobylnica z dnia [...] czerwca 2012 r. W piśmie podano, że prowadzone negocjacje z dotychczasową właścicielką D. W. nie doprowadziły do porozumienia, równocześnie dołączono pisma potwierdzające prowadzenie negocjacji.

Prowadzone negocjacje dotyczyły zarówno wysokości odszkodowania jak i terminu jego wypłaty, jednak strony nie doszły do zgodnego porozumienia co do obu wskazanych elementów (strony porozumiały się co do wysokości odszkodowania, lecz nie porozumiały się co do terminu jego wypłaty, co spowodowało, że porozumienie w sprawie odszkodowania nie zostało zawarte). W takich okolicznościach pełnomocnik skarżącej kasacyjnie pismem z dnia 12 września 2016 r. wystąpiła do Starosty Słupskiego w którym, poinformowała "iż nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania i warunków jego płatności na rzecz dotychczasowej właścicielki D. W. w związku z powyższym wnosi o powołanie rzeczoznawcy celem określenia wysokości odszkodowania". Zaznaczyć należy, że wniosek strony złożony do Starosty Słupskiego o ustalenie odszkodowania nie był cofnięty. Powyższe okoliczności wskazują, że zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. jest niezasadny.

Wyjaśnić należy, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracyjnego, wykonuje nałożony na organ obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. Jednak umorzenie postępowania nie zależy od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, a w okolicznościach tej sprawy żadna przyczyna bezprzedmiotowości nie wystąpiła.

W kolejnym zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania wskazano na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 11 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a naruszenie ma polegać na braku oceny całokształtu materiału dowodowego w tym operatu szacunkowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny. Po pierwsze jak wynika z uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, uzasadnienie której spełniało wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. jak również prawidłowo ocenił materiał dowodowy, a w szczególności operat szacunkowy sporządzony przez M. C. w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie. Jak wynika z uzasadnienia wyroku ocena prawidłowości sporządzonego operatu dokonana została z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczącymi zasad wyceny, jak również z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Sąd dokonując tej oceny odwoływał się do konkretnych przepisów powołanej ustawy i rozporządzenia dotyczących zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego i w oparciu o te regulacje ocenił operat szacunkowy. Po drugie o niezasadności tego zarzutu świadczy brak wskazania naruszenia przepisów dotyczących zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest wyjątkowym rodzajem dowodu do którego mają zastosowanie szczególne przepisy, stąd oceny takiego dowodu nie można dokonać tylko w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze należy przede wszystkim stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie chcąc zarzucić błędne sporządzenie operatu szacunkowego powinna wyraźnie wskazać, jakie przepisy regulujące sposób wyceny nieruchomości i zasady sporządzania tego typu operatów zostały naruszone. Zasady dotyczące ustalania odszkodowania określone są w art. 130-135 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operaty szacunkowe sporządza się na podstawie art. 149-159 tej ustawy, nadto zastosowanie również mają przepisy rozporządzenia dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), bez wskazania w zarzucie skargi kasacyjnej na naruszenie konkretnych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości dokonania kontroli takiego zarzutu.

Zarzuty w oparciu o powyższe przepisy nie zostały w skardze kasacyjnej sformułowane. Mając na uwadze, że do skargi został jeszcze dołączony operat szacunkowy sporządzony przez J. H. dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej, a dotyczący sąsiedniej działki nr ew. [...] w którym ustalono, że wartość rynkowa 1m2 gruntu wynosi 69 zł, a wiec jest wyższa niż w operacie sporządzonym dla potrzeb niniejszego postępowania, Sąd pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu wyroku do powyższego faktu, wskazał między innymi, że operat ten że został sporządzony w innym celu niż ustalenie wysokości odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne, inne były przyjęte przez rzeczoznawcę metody i techniki szacowania wartości nieruchomości. Z tą oceną Sądu pierwszej instancji należy się w pełni zgodzić, a dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w planie zagospodarowania przestrzennego "Kobylnica Południe", który został uchwalony 29 kwietnia 2005 r. działka nr ew. [...] przeznaczona była pod tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej (tj. 1850m2 z 2000m2), natomiast będące przedmiotem niniejszego postępowania działki nr ew. [...] przeznaczone zostały pod drogi o oznaczonych symbolach. W takich okolicznościach sformułowany w ten sposób zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania jest niezasadny.

Nie może być również uwzględniony trzeci zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, w którym poza ogólnym odwołaniem się do naruszenia przepisów postępowania nie wskazano żadnego przepisu który został naruszony. Natomiast podano, że naruszenie przepisów polega na nieuchyleniu obu decyzji administracyjnych, celem skorzystania z dowodu w postaci kolejnego nowego operatu szacunkowego. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej pozostaje poza możliwością kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania sprawia, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie został skutecznie podważony.

Z kolei w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie przepisów art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że odszkodowanie ustalone w zaskarżonej decyzji jest słusznym odszkodowaniem. Zarzut ten jest niezasadny. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kwestionowanie ustaleń faktycznych w sprawie, w tym przypadku wysokości odszkodowania, może nastąpić tylko poprzez zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a te jak wskazano wyżej okazały się nieskuteczne.

Natomiast zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje żadnego uzasadnienia. Przypomnieć należy treść powołanego art. 98 ust. 3 zgodnie z którym, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z powołanego art. 98 ust. 3 wynika, że za działki gruntu o których mowa w ust. 1, czyli działki wydzielone pod drogi publiczne np. gminne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które z mocy prawa stają się własnością gminy, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna przysługuje odszkodowanie.

Wynika również, że w przypadku nieuzgodnienia wysokości odszkodowania, odszkodowanie ustalane jest i wypłacane na wniosek właściciela według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Powołany art. 98 ust. 3 ustawy był między innymi podstawą prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i wydania decyzji w sprawie odszkodowania, a jego treść i znaczenie nie wywołuje żadnych wątpliwości. Należy natomiast zwrócić uwagę, że odszkodowanie o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustalane jest według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, tj. art. 130 do 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami powoływanego wcześniej rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych. Tak więc zarzut dotyczący naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy jest niezasadny.

W konsekwencji niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne wówczas gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

W zarzutach skargi kasacyjnej, jak podano z ostrożności procesowej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono jeszcze naruszenie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że zaistniała podstawa do wydania decyzji, w sytuacji gdy w księdze wieczystej nie doszło do ujawnienia własności przedmiotowych działek na rzecz nowego właściciela. Odnosząc się do tego zagadnienia i powołanego wyroku NSA z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 964/16 wyjaśnić należy co następuje.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Z kolei z ust. 2 wynika, że właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.

Należy zwrócić uwagę, że skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale są następstwem wydania tej decyzji. Przejście prawa własności następuje bowiem w tym przypadku z mocy samego prawa, a wpis prawa własności w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania, w związku z ostateczną decyzją podziałową wydaną na wniosek skarżącej kasacyjnie na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy działki gruntu nr [...] wydzielone zostały pod drogę publiczną, tj. drogę gminą, które z mocy prawa stały się własnością gminą. Treść decyzji podziałowej i wynikające z niej następstwa nie były przedmiotem sporu, nie są kwestionowane przez żadną ze stron, tj. zarówno uprawnioną do otrzymania odszkodowania skarżącą kasacyjnie jak i zobowiązanym do jego wypłaty Wójtem Gminy Kobylnica, spór dotyczy wysokości odszkodowania.

Natomiast zdarzają się sytuacje, iż w sprawach dotyczących odszkodowania w związku z wydaną ostateczną decyzją podziałową pojawia spór np. co do treści decyzji podziałowej, charakteru drogi, (np. czy jest to droga publiczna, wewnętrzna) pod którą wydzielone zostały działki, czy też podstawy prawnej decyzji podziałowej. Tymczasem w postępowaniu w sprawie odszkodowania nie jest możliwe kwestionowanej ostatecznej decyzji podziałowej, ustalanie na nowo jej treści, czy też rozstrzyganie o charakterze drogi, bądź też rozstrzyganie innych sporów pomiędzy stronami. W takich okolicznościach postępowanie w sprawie odszkodowania będzie mogło toczyć się wówczas gdy sporne kwestie dotyczące czy też wynikające z decyzji podziałowej zostaną rozstrzygnięte przez sąd powszechny poprzez wpis do ksiąg wieczystych praw wynikających z decyzji podziałowej. W powołanym wyroku w sprawie I OSK 964/16 dotyczącej odszkodowania kwestią sporną była między innymi podstawa prawna wydania decyzji podziałowej, treść decyzji podziałowej w tym czy doszło do wydzielenia działek pod drogę publiczną, przedmiotem sporu było tym samym czy doszło do skutku wywłaszczenia o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji czy jest podstawa do ustalenia odszkodowania. W takich okolicznościach sprawy zasadnym było stanowisko, iż brak ujawnienia decyzji podziałowej w księdze wieczystej sprawia, że zasadna była decyzja odmawiająca przyznania odszkodowania.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o możliwości wyznaczenia posiedzenia niejawnego i wyrażeniu przez wszystkie strony zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sąd oddalił wniosek uczestnika postępowania Gminy Kobylnica o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.