Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 383/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Go 512/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę T.N. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 24 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (określany dalej jako DIAS), działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 – określanej dalej jako u.p.w.KAS) złożył skarżącemu pisemną propozycję pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w Zielonej Górze i określił:

1. – rodzaj służby - służba stała,
2. – stopień służbowy – starszy aspirant,
3. – stanowisko służbowe - młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy,
4. – jednostka organizacyjna KAS, w której skarżący miał realizować zadania - Lubuski Urząd Celno-Skarbowy w Gorzowie Wlkp.,
5. – komórka organizacyjna - Pierwszy Referat Realizacji w [...] - [...],
6. – miejsce pełnienia służby - [...],

Zaproponowane uposażenie:

1. – uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,070 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;
2. – dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,518 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;
3. – dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.

Jednocześnie skarżący został poinformowany, że zaproponowane warunki służby będą obowiązywać od dnia następnego po ich przyjęciu, jednak nie wcześniej niż od dnia 1 czerwca 2017 r.

W dniu 6 czerwca 2017 r. skarżący złożył pisemne oświadczenie, że przyjmuje propozycję nowych warunków, natomiast w dniu 18 czerwca 2017 r., zachowując ustawowy termin złożył wniosek adresowany do DIAS o ponowne rozpatrzenie sprawy w całości, domagając się złożenia mu nowej lub poprawionej propozycji służby, zawierającej propozycję służby na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej oraz uposażenia zasadniczego takiego, jakie miał poprzednio.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy DIAS decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2017 r.

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 8/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił powyższą decyzję.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy DIAS w dniu [...] lipca 2018 r. wydał decyzję, którą utrzymał zaskarżoną decyzję z [...] maja 2017 r. w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. rozpatrując skargę skarżącego, wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 719/18, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie poczynił niezbędnych ustaleń co do okoliczności stanowiących przesłanki, które należało uwzględnić składając propozycję służby, w zakresie kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby. Organ wprawdzie wskazał, jakie skarżący zajmował stanowiska oraz że pełnił funkcje społeczne, że przechodził kursy i szkolenia, jednakże uczynił to w sposób lakoniczny. Ustalenia w tym zakresie sprowadzają się do wymienienia niektórych zajmowanych przez skarżącego stanowisk lub funkcji. W decyzji nie określono zakresu obowiązków jakie wykonywał na zajmowanych stanowiskach, a tym samym teza iż dotychczasowy przebieg służby i zdobyte w trakcie niego doświadczenie oraz kwalifikacje nie oznaczają, że skarżący może być uznany za w pełni doświadczonego i predystynowanego do wykonywania zadań w nowej komórce, uchyla się od jakiejkolwiek oceny, zwłaszcza w kontekście formułowanych zarzutów przez skarżącego, który jest całkowicie odmiennego zdania niż organ, co wyrażał w toku postępowania.

Ponadto Sąd wskazał, że organ dokonując oceny kwalifikacji skarżącego, wydając zaskarżoną decyzję, czynił to z tej samej perspektywy jak w momencie składania propozycji określającej warunki służby, abstrahując całkowicie od tego, iż czynił to już po ponad roku funkcjonowania skarżącego na nowym stanowisku. Zdaniem Sądu, organ powinien był ocenić czy rzeczywiście w trakcie wykonywania czynności służbowych ujawniły się jakiekolwiek braki co do kwalifikacji skarżącego, co wydaje się jednak wysoce wątpliwe, zwłaszcza w kontekście jego oceny pracy z dnia 19 kwietnia 2018 r. w trakcie której uzyskał on maksymalną ilość punktów, w tym również w zakresie kwalifikacji i doświadczenia w wykonywaniu czynności kontrolnych. Powyższa ocena pracy skarżącego potwierdza zatem, że w nowej komórce skarżący wykonuje zadania w taki sam prawidłowy sposób, przy ich wykonywaniu sprawdził się oraz że wykazał taki sam sposób zaangażowania i osiągnął takie same wyniki jak przy zadaniach wykonywanych poprzednio.

Ponadto DIAS - wbrew wyraźnym wskazaniom Sądu zawartym w poprzednim wyroku - nie wyjaśnił, dlaczego w istocie przyznane skarżącemu wynagrodzenie miesięczne mieści się w dolnych granicach dla zajmowanego przez niego stanowiska. W okolicznościach niniejszej sprawy organ winien był więc przede wszystkim podać konkretne przyczyny z powodu których ustalił wysokość uposażenia skarżącego na poziomie 2,070 kwoty bazowej, skoro przedział mnożnika kwoty bazowej umożliwiał przyznanie wyższego uposażenia, zwłaszcza, że dotychczas ustalone było w oparciu o mnożnik 2,321

Po ponownym rozpoznaniu wniosku strony z dnia [...] czerwca 2017 r. DIAS wydał w dniu [...] maja 2019 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2017 r.

W uzasadnieniu organ wskazał w pierwszej kolejności, że pismem z dnia 24 maja 2017 r. DIAS złożył skarżącemu propozycję służby. Przed jej złożeniem – w ocenie organu - wnikliwej analizie poddano zarówno posiadane przez stronę kwalifikacje, dotychczasowy przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania strony i w oparciu o te kryteria ukształtowano merytoryczną treść tej propozycji. Została ona złożona w reakcji na wyrażony przez skarżącego akces pełnienia służby w komórce organizacyjnej, nazwanej później [...], realizującej zadania wynikające z ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, która jeszcze w 2017 r była procedowana. Przy czym najistotniejsze jest to, że gdyby nie fakt zgłoszenia się strony, nie dostałaby ona propozycji służby w tej komórce. W toku naboru, chęć pełnienia służby w powyższej komórce organizacyjnej wyraziło 178 funkcjonariuszy celnych, z których wyłoniono 80 osób, które uznano za posiadające odpowiednie kwalifikacje.

Następnie organ wskazał, że skarżący przed 1 marca 2017 r., czyli przed powstaniem Krajowej Administracji Skarbowej, obejmował stanowisko eksperta Służby Celnej z uposażeniem ustalonym według mnożnika 2,321, dodatkiem stażowym 22,5 % i stawką dodatku za stopień 0,518. Po przyjęciu propozycji z dnia 24 maja 2017 r. objął stanowisko młodszego eksperta Służby Celno - Skarbowej z uposażeniem według mnożnika 2,07, dodatkiem stażowym 22,5 %, stawką dodatku za stopień 0,518 i dodatkiem kontrolerskim według stawki 3%. Razem dawało to wynagrodzenie w kwocie brutto 5.838,72 zł. Po przyjęciu propozycji służby z dnia 24 maja 2017 r., uposażenie skarżącego uległo zmniejszeniu o 459,75 zł brutto. Organ wskazał, że warunki propozycji służby z dnia 24 maja 2017 r., mimo zmiany stanowiska służbowego oraz obniżenia wynagrodzenia uwzględniały posiadane przez skarżącego kwalifikacje, przebieg jego dotychczasowej pracy oraz służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Jeśli chodzi o kwalifikacje skarżącego, to z jego akt osobowych wynika m.in. że ukończył studia wyższe magisterskie na kierunku wychowania fizycznego w zakresie specjalności nauczycielskiej, uzyskując tytuł magistra. W Urzędzie Celnym w [...] został zatrudniony od dnia 1 marca 1995 r., na podstawie umowy o pracę na czas określony na stanowisku kontrolera celnego. W okresie od 9 stycznia do 22 marca 1996 r. uczestniczył w zasadniczym kursie celnym i złożył egzamin kwalifikacyjny przed Komisją Egzaminacyjną powołaną przez Główny Urząd Ceł z wynikiem ogólnym dobrym. W dniach od 21 do 23 maja 1997 r. uczestniczył w szkoleniu funkcjonariuszy celnych na temat zwalczania przestępstw związanych z nielegalnym obrotem towarami podwójnego zastosowania. Z dniem 1 marca 1998 r. został zatrudniony w Urzędzie Celnym w [...] na stanowisku kontrolera celnego na czas nieokreślony do jego zadań należało:

1. 1) sprawowanie kontroli obrotu towarowego z zagranicą,
2. 2) wymiar i pobór należności celnych,
3. 3) zwalczanie i ściganie przestępstw i wykroczeń w zakresie ustalonym ustawą karną skarbową.

Natomiast do jego obowiązków należało:

1. 1) dokonywanie czynności w przedmiocie kontroli legalności obrotu towarowego i granicznej kontroli dewizowej,
2. 2) dokonywanie wymiaru i poboru należności celnych,
3. 3) nadawanie towarom przeznaczenia celnego w ramach procedur dopuszczających do obrotu, wywozu, tranzytu i odprawę czasową,
4. 4) zwalczanie i ściganie przestępstw celnych i granicznych dewizowych, wszczynanie spraw karnych po uprzednim uzyskaniu decyzji kierownika zmiany,
5. 5) przeprowadzanie rewizji osobistych po uprzednim uzyskaniu akceptacji kierownika zmiany itd.

Z dniem 1 marca 1999 r. skarżący został awansowany na stanowisko starszego kontrolera celnego w Urzędzie Celnym w [...]. W dniach od 7 do 11 grudnia 1998 r. strona uczestniczyła w szkoleniu na temat "Ochrona praw własności intelektualnej". Z dniem 15 czerwca 2000 r. skarżący został mianowany do służby stałej w Urzędzie Celnym w [...] na stanowisko starszy kontroler celny i nadano mu stopień służbowy młodszy dyspozytor celny.

Z karty zakresu obowiązków i uprawnień z 10 stycznia 2000 r. wynika, że na stanowisku starszego kontrolera celnego w Dziale Powtórnej Kontroli Celnej, a do jego obowiązków i związanych z nimi czynności należało:

1. a) przeprowadzanie kontroli celnej osób prowadzących działalność gospodarczą w celu ustalenia zgodności obrotu towarowego z zagranicą z przepisami celnymi, dewizowymi i kodeksem karnym skarbowym, takich jak:
2. – badanie dokumentów i ewidencji objętych zakresem kontroli, zwłaszcza dokumentów księgowych, finansowych, handlowych osób prowadzących działalność gospodarczą,
3. – sporządzanie protokołu z kontroli dokumentów i ewidencji osób prowadzących działalność. gospodarczą,
4. – sporządzanie protokołu z zabezpieczenia dokumentów i ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą,
5. – przeprowadzanie rewizji celnej towarów i środków przewozowych oraz dokonywanie przeszukania pomieszczeń służących do ich przechowywania.
6. b) w przypadku ujawnienia przestępstwa karnego skarbowego wszczynanie, za zgodą Naczelnika Działu, postępowania karnego skarbowego przeciwko sprawcy lub osobie nieznanej i dokonanie wszelkich, niezbędnych czynności, takich jak:
7. – sporządzanie protokołu karnego,
8. – zabezpieczenie śladów przestępstwa,
9. – sporządzanie taryfikacji towarów.

W dniach od 12 listopada do 16 listopada 2001 r. oraz w dniach od 8 kwietnia do 19 kwietnia 2002 r. skarżący uczestniczył odpowiednio w szkoleniu na temat "Badanie i interpretacja dokumentacji celnej w powtórnej kontroli celnej’’ oraz "Badanie i interpretacja dokumentacji księgowej w powtórnej kontroli celnej".

Z dniem 1 maja 2002 r. rozpoczął pełnienie służby w Izbie Celnej w Wydziale Kontroli Operacyjnej i Podmiotów Gospodarczych, stanowisko i stopień służbowy pozostały bez zmian. Do jego obowiązków należało: przeprowadzanie kontroli celnej osób prowadzących działalność gospodarczą w celu ustalenia zgodności obrotu towarowego z zagranicą z przepisami celnymi, dewizowymi i kodeksu karnego skarbowego, w tym m.in. badanie dokumentów i ewidencji objętych zakresem kontroli, zwłaszcza dokumentów księgowych, finansowych, handlowych osób prowadzących działalność gospodarczą, itd.

Wniosek skarżącego z dnia 16 października 2002 r. o awans na stanowisko inspektora celnego z jednoczesnym przyznaniem stopnia dyspozytora celnego został rozpatrzony negatywnie.

Na okres od 27 marca do 31 marca 2004 r. został przeniesiony czasowo do pełnienia służby w Urzędzie Celnym w [...]. W związku z reorganizacją Izby Celnej w [...], z dniem 1 maja 2004 r. wyznaczono mu miejsce pełnienia służby w Izbie Celnej w [...] — w Wydziale Kontroli Celnej, stanowisko i stopień służbowy pozostały bez zmian.

Do zadań jego stanowiska pracy należało:

1. a) koordynacja i nadzór w zakresie kontroli celnych prowadzonych przez podległe urzędy celne w siedzibie przedsiębiorcy lub miejscu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej.
2. b) koordynacja działań podległych urzędów celnych na rzecz ograniczeń pozataryfowych, w szczególności w zakresie ochrony praw własności intelektualnej,
3. c) koordynacja na poziomie izb celnych działań podejmowanych w ramach współpracy z organami administracji rządowej lub na rzecz zagranicznych administracji celnych,
4. d) współpraca w zakresie realizowanych zadań z organami skarbowymi oraz innymi organami państwowymi, itd.

Wnioski o awansowanie skarżącego na stopień dyspozytora celnego z dnia 30 lipca 2004 r. oraz o awansowanie na stanowisko inspektora celnego z dnia 15 września 2005 r. zostały rozpatrzone negatywnie.

W dniach od 11 października do 21 października 2004 r. uczestniczył w szkoleniu na temat "Powtórna kontrola celna - strategia ryzyka". W dniach 20, 27 stycznia 2005 r. i od 10 października do 21 października 2005 r. uczestniczył odpowiednio w szkoleniu podstawowym na temat użycia środków przymusu bezpośredniego prowadzonym przez Komendę Wojewódzką Policji w Gorzowie Wlkp. i "Atena - wspólna polityka rolna".

Z dniem 7 listopada 2005 r. wyznaczono skarżącemu miejsce służby w Wydziale Nadzoru i Koordynacji Kontroli Przedsiębiorców w Izbie Celnej w [...]. Do zadań jego stanowiska pracy należało:

1. a) koordynacja i nadzór w zakresie kontroli celnych, kontroli podatku akcyzowego i szczególnego nadzoru podatkowego prowadzonych przez podległe urzędy celne, w siedzibie przedsiębiorcy lub miejscu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej,
2. b) koordynacja pozostałych kontroli prowadzonych w siedzibie przedsiębiorcy lub miejscu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej.
3. c) opracowywanie w porozumieniu z urzędami celnymi planów kontroli dla podległych urzędów celnych.
4. d) monitorowanie, a także ocena jakości i efektywności wykonania planów kontroli i kontroli doraźnych przez podległe urzędy celne oraz opracowywanie okresowych sprawozdań, itd.

W okresie od 9 maja do 19 maja 2006 r., od 3 stycznia do 31 sierpnia 2006 r. i od 14 listopada do 24 listopada 2006 r. oraz od 9 lutego do 9 marca 2007 r., od 11 czerwca do 15 czerwca 2007 r. uczestniczył w szkoleniach na temat odpowiednio: "Kontrola przedsiębiorcy - techniki kontroli WPR", "Atena - język angielski - europlus - poziom europejski A2", "Kontrola przedsiębiorcy - techniki kontroli sytuacji ekonomicznej przedsiębiorstw" i "Atena - MS Excel 2002 - Podstawy", "Kontrola przedsiębiorcy - techniki kontroli WPR".

Kolejne wnioski z dnia 9 sierpnia 2007 r. i 21 kwietnia 2008 r. o awansowanie skarżącego na stanowisko inspektora celnego zostały rozpatrzone negatywnie.

W okresie od 23 do 25 kwietnia 2008 r. uczestniczył w szkoleniu na temat "Ocena sytuacji ekonomicznej przedsiębiorcy - warsztaty".

Decyzją nr [...] Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia 10 października 2007 r., skarżący został wyznaczony na stanowisko koordynatora do spraw kultury fizycznej i sportu.

Z dniem 21 września 2008 r. nadano mu stopień służbowy dyspozytor celny. Z dniem 1 lutego 2009 r. przeniesiono go do pełnienia służby w Wydziale Kontroli Przedsiębiorców w Izbie Celnej w [...]. Do zadań jego stanowiska pracy należało m.in.:

1. 1) koordynacja i nadzór w zakresie kontroli prowadzonych w trybie art.78 Wspólnotowego Kodeksu Celnego, kontroli podatku akcyzowego oraz opłaty paliwowej prowadzonych przez naczelników urzędów celnych,
2. 2) koordynacja pozostałych kontroli prowadzonych w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej.
3. 3) wykonywanie kontroli wynikających z rozporządzenia Rady(WE) Nr 485/2008 z dnia 26 maja 2008 r. w sprawie kontroli przez państwa członkowskie transakcji stanowiących część systemu finansowania przez Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji, itd.

W okresie 27 - 29 października 2008 r. ukończył szkolenie obejmujące "Wprowadzenie do systemów zarządzania opartych na standardach ISO w aspekcie procesu wydawania certyfikatów Upoważnionego przedsiębiorcy (AEO)".

Kolejny wniosek z dnia 27 sierpnia 2009 r. o awansowanie skarżącego na stanowisko inspektora celnego został rozpatrzony negatywnie. Natomiast z dniem 30 listopada 2009 r. został mianowany na stopień służbowy młodszego aspiranta celnego, a z dniem 21 września 2010 r. na stopień służbowy aspiranta celnego.

W dniach 26 - 27 sierpnia 2010 r. uczestniczył w szkoleniu "Auditor wewnętrzny Systemu zarządzania jakością wg normy EN ISO 9001:2008" i uzyskał tytuł auditora wewnętrznego.

Z dniem 1 stycznia 2011 r. zaproponowano stronie stanowisko służbowe eksperta Służby Celnej w Izbie Celnej w [...] w Referacie Kontroli Przedsiębiorców.

W okresie od 6 do 31 grudnia 2012 r. czasowo wyznaczono mu miejsce pełnienia służby w Wydziale Centralny Magazyn Mundurowy w Izbie Celnej w [...]. Z dniem 31 lipca 2013 r. wyznaczono mu miejsce pełnienia służby w Referacie Kontroli w Izbie Celnej w [...].

Do zadań strony w Referacie Kontroli należało m.in.:

1. 1) wdrażanie jednolitych standardów kontroli w zakresie kontroli wykonywanej przez Służbę Celną w trybie art. 78 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny, kontroli wywiązywania się podmiotów z obowiązku w zakresie podatku akcyzowego, podatku od gier i dopłat, o których mowa w ustawie o grach hazardowych oraz opłaty paliwowej oraz urzędowego sprawdzenia;
2. 2) wdrażanie i nadzór nad stosowaniem jednolitych standardów w zakresie kontroli wykonywanych przez Służbę Celną, z wyłączeniem kontroli w trybie art.78 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny i kontroli wywiązywania się podmiotów z obowiązków w zakresie podatku akcyzowego, podatku od gier oraz dopłat, o których mowa w ustawie o grach hazardowych oraz opłaty paliwowej, itd.

Kolejny wniosek z dnia 11 września 2014 r. o mianowanie na stopień starszego aspiranta celnego został rozpatrzony negatywnie. Mianowanie na stopień służbowy starszego aspiranta celnego nastąpiło z dniem 21 września 2015 r.

Dodatkowe szkolenia odbyte przez stronę dotyczyły:

1. – "Bezpieczeństwa i higieny służby dla funkcjonariuszy celnych" - od 19 do 21 czerwca 2012 r.,
2. – "Szkolenia antymobbingowego dla pracowników" - w grudniu 2012 r.,
3. – "Deutsch im Alltag 1" - od 26 lipca do 7 sierpnia 2012 r.
4. – "Ochrony danych osobowych" - od 29 do 31 października 2013 r.,
5. – "Udzielania pierwszej pomocy" - od 14 do 15 maja 2013 r..
6. – "Gier hazardowych " - od 14 do 25 listopada 2014 r.,
7. – "Zjawisk niepożądanych w Służbie Celnej" - od 5 do 10 listopada 2015 r.,
8. – "Bezpieczeństwa teleinformatycznego" - 19 lutego 2016 r.,
9. – "Bezpieczeństwa i higieny służby dla funkcjonariuszy celno - skarbowych realizujących czynności kontroli i dozoru" - od 4 do 8 sierpnia 2017 r..
10. – "RODO Unijne rozporządzenie o ochronie danych osobowych" - od 14 do 27 marca 2018 r.,
11. – "Przeciwdziałania mobbingowi w pracy" - od 4 do 8 lipca 2018 r.,
12. – "Taktyki i techniki interwencji - kurs przygotowawczy" - od 19 do 28 lutego 2018 r.,
13. – "Podstawowego kursu strzeleckiego" - od 11 czerwca do 3 lipca 2018 r.

Do zakresu obowiązków skarżącego na stanowisku młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej w Pierwszym Referacie Realizacji w [...], począwszy od 7 czerwca 2017 r. należało:

1. 1) wykonywanie kontroli, o których mowa w ustawie o monitorowaniu drogowego przewozu towarów,
2. 2) wykonywanie kontroli celno - skarbowej, o której mowa w art. 62 ust. 5 pkt 1-3 ustawy,
3. 3) rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych, przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców w zakresie określonym w przepisach odrębnych,
4. 4) realizowanie niezbędnych czynności procesowych w granicach koniecznych dla zabezpieczenia śladów i dowodów przestępstwa skarbowego, wykroczenia skarbowego, przestępstwa lub wykroczenia.
5. 5) zatrzymywanie i przeszukiwanie osób, zabezpieczanie rzeczy oraz przeszukiwanie lokali mieszkalnych, pomieszczeń i innych miejsc, bagażu, ładunku, środków transportu i statków w trybie i przypadkach określonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego.
6. 6) zatrzymywanie i przeszukiwanie urządzeń zawierających dane informatyczne lub systemów informatycznych, w zakresie danych przechowywanych w tych urządzeniach lub systemach albo na nośnikach.
7. 7) nakładanie grzywien w drodze mandatu karnego za wykroczenia i wykroczenia skarbowe,
8. 8) prowadzenie postępowań w I instancji w zakresie kar pieniężnych, o których mowa w ustawie o monitorowaniu drogowego przewozu towarów.

Począwszy od 15 lipca 2018 r. skarżący pełni służbę w Referacie Służby Dyżurnej - Dyżurny Koordynator w [...].

Do jego obowiązków należy m.in.:

1. 1) rozpoznawanie, analizowanie i wykrywanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych, przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców,
2. 2) zwalczanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych, przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców.
3. 3) utrzymywanie całodobowej łączności ze Służbą Dyżurną Centrum Koordynacji Działań w Ministerstwie, służbami dyżurnymi innych urzędów, grupami realizacyjnymi oraz delegaturami urzędu oraz oddziałami celnymi.
4. 4) gromadzenie i przekazywanie bezpośrednim przełożonym i do SD CKD informacji o znaczeniu kryzysowym,
5. 5) wsparcie informacyjne i decyzyjne funkcjonariuszy pionu zwalczania przestępczości ekonomicznej.
6. 6) nadawanie biegu i bieżące monitorowanie realizacji informacji otrzymanych z krajowego telefonu interwencyjnego KAS, itd.

Dalej organ wskazał, że przed powstaniem Krajowej Administracji Skarbowej, w okresie istnienia Służby Celnej, strona zajmowała stanowisko eksperta służby celnej i stanowisko to było wynagradzane na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 36, poz. 199 ze zm.). Stanowisko aktualnie przez stronę obejmowane należy do kategorii stanowisk eksperckich i jest ono określone na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1941). Wynagrodzenie dla stanowiska młodszego eksperta Służby Celno - Skarbowej zostało określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 446 – określanego dalej jako r.u.z.) w granicach 1,974 - 3,300.

Mimo, iż w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu określono stanowiska funkcjonariuszy z podziałem na kategorie, czego nie było w poprzednim rozporządzeniu, to sekwencje stanowisk funkcjonariuszy przed i po 1 marca 2017 r. są podobne, co prowadzi do wniosku, że stanowisko strony z datą przyjęcia propozycji służby z dnia 24 maja 2017 r. uległo obniżeniu, co spowodowało także obniżenie uposażenia.

Obniżenie stanowiska i uposażenia – zdaniem DIAS - było jednak obiektywnie uzasadnione, biorąc pod uwagę niżej przedstawioną argumentację:

Propozycja stanowiska młodszego eksperta Służby Celno - Skarbowej w przypadku skarżącego wynika przede wszystkim z faktu, że dotyczyła ona pełnienia służby w Pierwszym Referacie Realizacji w [...], co bezspornie było konsekwencją złożenia przez niego aplikacji w toku naboru do tej komórki. Zgodnie z przepisami u.KAS oraz u.p.w.KAS doszło do powstania Krajowej Administracji Skarbowej, w ramach której funkcjonują m.in. następujące jednostki organizacyjne: izby administracji skarbowej, urzędy skarbowe i urzędy celno - skarbowe wraz z podległymi oddziałami celnymi.

W związku z powyższym, w województwie lubuskim powstał Lubuski Urząd Celno - Skarbowy w Gorzowie Wlkp., w skład którego wchodzą Delegatury w [...] oraz w Zielonej Górze. W strukturze organizacyjnej Lubuskiego Urzędu Celno - Skarbowego wyodrębniono Drugi Dział Realizacji w [...], sprawujący nadzór nad Pierwszym i Drugim Referatem Realizacji w [...] oraz Trzeci Dział Realizacji w Zielonej Górze - [...], sprawujący nadzór nad Pierwszym i Drugim Referatem Realizacji w Zielonej Górze [...]. Z Regulaminu organizacyjnego Lubuskiego Urzędu Celno - Skarbowego w Gorzowie Wlkp. wynika, że podstawowym zadaniem zarówno Drugiego Działu Realizacji w [...] - [...] i obu Referatów, jak i Trzeciego Działu Realizacji w Zielonej Górze - [...] i obu Referatów jest wykonywanie kontroli, o których mowa w ustawie o monitorowaniu drogowego przewozu towarów. Jak już napisano wyżej, zadania te związane są z wejściem w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz.U. z 2017 r., poz. 708 ze zm.), co nastąpiło z dniem 18 kwietnia 2017 r. W roku 2017 były to zadania nowe, gdyż w Służbie Celnej istniejącej do czasu powstania Krajowej Administracji Skarbowej, czyli do dnia 1 marca 2017 r. analogiczne zadania realizowane były tylko przez kilka miesięcy, w okresie przed wejściem w życie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, w sposób jedynie akcyjny (doraźny), w celu "uszczelnienia granicy".

A zatem w dacie złożenia stronie propozycji służby, czyli w dniu 24 maja 2017 r., zadania wykonywane przez Pierwszy Referat Realizacji w [...][...] były zadaniami nowymi nie tylko dla powyższego Referatu i dla Lubuskiego Urzędu Celno - Skarbowego w Gorzowie Wlkp., ale także dla całej Krajowej Administracji Skarbowej. Tym samym, mimo iż skarżący był doświadczonym funkcjonariuszem z długoletnim stażem w Służbie Celnej, to nie można powiedzieć, że w dniu 24 maja 2017 r. posiadał doświadczenie w zakresie zadań związanych z wejściem w życie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. Do służby w komórce [...] strona musiała się wdrożyć i zdobyć doświadczenie przy wykonywaniu nowych zadań.

Jednakże kluczowa dla ustalenia stronie stanowiska młodszego eksperta i związanego z tym uposażenia z mnożnikiem 2,070 – zdaniem DIAS - była ranga i zakres zadań Referatu [...] i poziom skomplikowania tych zadań, w szczególności w porównaniu z zadaniami przydzielonymi innym komórkom organizacyjnym [...] w Gorzowie Wlkp. Priorytetowe i najbardziej złożone zadania, których wykonywanie wymaga specjalistycznej wiedzy z zakresu prawa podatkowego i celnego, która to wiedza wymaga ciągłego aktualizowania i pogłębiania, wraz z nieustannie dokonywanymi zmianami przepisów prawa, wykonywane były i są w pionie kontroli celno-skarbowej oraz w pionie orzecznictwa [...]. Poszczególne komórki wchodzące w skład pionu kontroli celno-skarbowej przeprowadzają np. kontrole celno-skarbowe w zakresie rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania, ujawniają i kontrolują niezgłoszoną do opodatkowania działalność gospodarczą, przeprowadzają kontrole celno-skarbowe źródeł pochodzenia majątku oraz przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych, badają ceny transakcyjne stosowane w transakcjach między podmiotami powiązanymi, prowadzą postępowania podatkowe w pierwszej instancji w sprawach objętych kontrolą celno-skarbową, prowadzą kontrole celno-skarbowe przestrzegania przepisów prawa celnego oraz innych przepisów związanych z przywozem i wywozem towarów w obrocie między obszarem celnym UE a państwami trzecimi, w szczególności przepisów dotyczących towarów objętych ograniczeniami lub zakazami, prowadzą kontrole celno-skarbowe przestrzegania przepisów prawa podatkowego w zakresie produkcji, przemieszczania i zużycia wyrobów akcyzowych a także przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier hazardowych, itd.

Do zadań poszczególnych komórek wchodzących w skład pionu orzecznictwa należy chociażby prowadzenie postępowań podatkowych w drugiej instancji w zakresie prowadzonych przez naczelnika urzędu postępowań prowadzonych w pierwszej instancji, orzecznictwo w zakresie trybów nadzwyczajnych w zakresie postępowania podatkowego, przygotowywanie projektów odpowiedzi na skargi do sądu administracyjnego oraz odpowiedzi na pisma procesowe, opracowywanie wniosków o wniesienie skarg kasacyjnych, udział w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Kontrole prowadzone przez komórki pionu kontroli celno-skarbowej oraz będące ich następstwem postępowania mają charakter niestandardowy, każda sprawa dotyczy odmiennego stanu faktycznego i prawnego, generalnie wymagają one ustalenia zawiłych stanów faktycznych i rozstrzygania skomplikowanych problemów prawnych. Zgromadzenie materiału dowodowego w tego typu sprawach trwa czasem kilkanaście miesięcy, a jego ocena pod kątem zastosowania przepisów prawa podatkowego i celnego wymaga nie tylko znajomości tych przepisów, lecz także umiejętności ich interpretacji oraz znajomości aktualnego orzecznictwa. Powtarzalność przy dokonywaniu takich czynności może występować tylko wtedy, gdy kilka kontroli / postępowań dotyczy tego samego podatnika, w innych sytuacjach to się raczej nie zdarza. Decyzje opracowywane przez pracowników tych komórek z reguły zaskarżane są skargami wnoszonymi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a orzeczenia Sądu I instancji mogą być zaskarżone kasacyjnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co samo w sobie dowodzi, że decyzje te charakteryzują się wysokim stopniem skomplikowania i często dotyczą określenia zobowiązań o ogromnej wartości.

Zadania komórek [...] wchodzących w skład pionu zwalczania przestępczości ekonomicznej, choć oczywiście istotne dla KAS i [...], to jednak, jeśli chodzi o ich rangę i poziom skomplikowania cechują się niższym poziomem trudności w urzędzie, w którym są wykonywane. Do zadań komórek [...] należy generalnie wykonywanie kontroli, o których mowa w ustawie o monitorowaniu drogowego przewozu towarów. Kontrole te prowadzone są poprzez dokonywanie jednolitych, powtarzalnych czynności, przy ich wykonywaniu nie występują zawiłe problemy prawne. Funkcjonariusze komórek [...] mogą wykonywać kontrole celno-skarbowe, ale tylko te, o których mowa w art. 62 ust. 5 pkt 1-3 u.KAS, czyli w bardzo ograniczonym zakresie w stosunku do komórek pionu kontroli celno-skarbowej. Niecodzienne sytuacje przy wykonywaniu tego typu czynności zdarzają się rzadko i dotyczą raczej niestandardowego zachowania kontrolowanego, niż konieczności rozwiązywania zagadnień prawnych.

W związku z tak znacznym zróżnicowaniem zadań wykonywanych przez poszczególne komórki [...], zarówno co do rodzaju czynności podejmowanych przy ich wykonywaniu, poziomu trudności zadań, jak i konieczności intelektualnego zaangażowania przy ich wykonywaniu, DIAS skonstruował w podległych mu jednostkach organizacyjnych politykę płacową w ten sposób, aby najlepiej wynagradzani byli pracownicy komórek wykonujących zadania o wyższym stopniu skomplikowania, cechujące się najwyższym poziomem trudności, czyli jeśli chodzi o [...] w Gorzowie Wlkp. - wykonywane przez komórki pionu kontroli celno- skarbowej i pionu orzecznictwa. Pracownicy i funkcjonariusze innych pionów, w tym komórek [...], generalnie mają wynagrodzenia/uposażenia ustalone na niższym poziomie w stosunku do tych, o których mowa powyżej.

DIAS podkreślił, że trzeba mieć także na uwadze, iż funkcjonariuszom pełniącym służbę w komórkach [...] tylko jednostkowo zaproponowano stanowiska ekspertów, większość obejmuje stanowiska młodszych ekspertów i niższe, a osobom na stanowiskach młodszych ekspertów generalnie zaproponowano uposażenie przy zastosowaniu mnożnika 1,974, czyli na najniższym poziomie mnożnika kwoty bazowej dla tego stanowiska, niższym niż zaproponowany skarżącemu (2,070).

Zbliżone do wykonywanych w komórkach [...] zadania wykonywane są także przez działy i referaty realizacji wchodzące w skład pionu zwalczania przestępczości ekonomicznej [...], a osoby wykonujące w nich zadania na stanowiskach młodszych ekspertów generalnie otrzymują uposażenie przy zastosowaniu mnożnika 1,974, czyli także niższego niż strony. Powyższe wskazuje więc, że przy składaniu propozycji i ustalaniu ich warunków, DIAS musiał kierować się także tym, jakiej komórki dotyczy propozycja, bo to z kolei przekłada się na rodzaj i poziom skomplikowania zadań wykonywanych przez daną osobę. Jeśli chodzi o propozycję służby w [...], to zasadą była propozycja stanowiska młodszego eksperta dla dotychczasowych ekspertów i większości z tych osób zaproponowano uposażenie z zastosowaniem mnożnika niższego niż stronie. Tylko osobom doświadczonym i cenionym zaproponowano uposażenie wyliczone według mnożnika wyższego niż minimalny - m.in. właśnie stronie. DIAS przyjął jednak zasadę, aby uposażenie w stosunku do otrzymywanego przed przyjęciem propozycji nie uległo obniżeniu o więcej niż 500 zł.

Jeśli chodzi o wysokość mnożnika kwoty bazowej przewidzianego dla strony, to mieści się on w granicach zakreślonych rozporządzeniem z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, co w ocenie DIAS powoduje, że decyzja z dnia 24 maja 2017 r. w części dotyczącej określenia uposażenia korzysta z prymatu legalności.

Szczegółowe dane dotyczące uposażenia skarżącego po przyjęciu propozycji, przedstawiają się następująco:

1. 1) od 7 czerwca 2017 r. do 20 lipca 2017 r. - uposażenie zasadnicze - 3.878,90 zł (mnożnik 2,07), kwota dodatku za stopień 970,70 (mnożnik 0,518), za wysługę 872,75 zł (wg stawki 22,5%), dodatek kontrolerski 116,37 zł (wg stawki 3%); daje to brutto 5.838,72 zł i netto 4.104,62 zł,
2. 2) od 21 lipca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. - uposażenie zasadnicze - 3.878,90 zł (mnożnik 2,07), kwota dodatku za stopień 970,70 (mnożnik 0,518), za wysługę 892,15 zł (wg stawki 23%), dodatek kontrolerski 116,37 zł (wg stawki 3%); daje to brutto 5.858,12 zł i netto 4.180,65 zł,
3. 3) od 1 stycznia 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. - uposażenie zasadnicze - 3.442,10 zł (mnożnik 2,07), kwota dodatku za stopień 861,40 (mnożnik 0,518), za wysługę 791,68 zł (wg stawki 23%), dodatek kontrolerski 103,26 zł(wg stawki 3%); daje to brutto 5.198,44 zł i netto 4.275,12 zł,
4. 4) od 1 lipca 2018 r. do 14 lipca 2018 r. - uposażenie zasadnicze - 3.442,10 zł (mnożnik 2,07), kwota dodatku za stopień 861,40 (mnożnik 0,518), za wysługę 808,89 zł (wg stawki 23,5%), dodatek kontrolerski 239,98 zł (wg stawki 6,972); daje to brutto 5.352,37 zł i netto 4.401,10 zł,
5. 5) od 15 lipca 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. - uposażenie zasadnicze -3.442,10 zł (mnożnik 2,07), kwota dodatku za stopień 861,40 (mnożnik 0,518), za wysługę 808,89 zł (wg stawki 23,5%), dodatek kontrolerski 0; daje to brutto 5.112,39 zł i netto 4.194,27 zł,
6. 6) od 1 stycznia 2019 r. do nadal - uposażenie zasadnicze - 3.902,40 zł (mnożnik 2,294), kwota dodatku za stopień 881,20 (mnożnik 0,518), za wysługę 917,07 zł, dodatek kontrolerski 0, daje to brutto 5.700,67 zł i netto 4.669,60 zł,

Zmiana uposażenia brutto mająca miejsce od 1 stycznia 2018 r. związana jest z obniżeniem kwoty bazowej dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej z 1.873,84 zł na 1.662,84 zł, dokonaną ustawą budżetową na rok 2018 (Dz. U. z 2018 r., poz. 291) oraz faktem, że funkcjonariusze zostali objęci systemem emerytalnym dla służb mundurowych, czego skutkiem jest wyłączenie ich z powszechnego systemu ubezpieczeniowego.

Zmiana natomiast uposażenia od 15 lipca 2018 r. związana jest z przeniesieniem strony do pełnienia służby w Referacie Służby Dyżurnej - Dyżurny Koordynator w [...], a w konsekwencji utratą uprawnień do dodatku kontrolerskiego. DIAS, stając w obliczu dokonanej reformy administracji celno- skarbowej i przeorganizowania jej struktur, musiał ukształtować politykę płacową w podległych mu jednostkach, z uwzględnieniem nałożonych na nie zadań. Skonstruowany system wynagrodzeń opracowany został przy założeniu, że zadania nałożone na pracowników/funkcjonariuszy są zróżnicowane zarówno co do ich charakteru, jak i poziomu trudności, system uwzględnia także kompetencje i umiejętności pracowników. Zgodnie z jego założeniami, świadczący pracę otrzymują wynagrodzenie adekwatne do wykonywanych przez nich zadań. A zatem, spełnienia kryteriów, o których mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS nie można oceniać w oderwaniu od okoliczności wskazanych powyżej.

Znamienne jest także w ocenie DIAS, że skarżący bezpośrednio przed przyjęciem propozycji, pełnił służbę w Referacie Kontroli Izby Celnej w [...], a wcześniej w Referacie Kontroli Przedsiębiorców. Zadania wykonywane przez niego w tych komórkach opisano wyżej i były to zadania charakteryzujące się wyższym poziomem skomplikowania w porównaniu z zadaniami wykonywanymi w Referacie [...]. Przeprowadzanie kontroli wynikających z rozporządzenia PEiR(UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej - o wysokim stopniu trudności i złożoności, nadzór nad prawidłowym stosowaniem przepisów dotyczących Wspólnej Polityki Rolnej w urzędach celnych i wykonywanie dalszych czynności wskazanych w karcie opisu stanowiska z 20 kwietnia 2016 r. wymagało wszechstronnej znajomości przepisów prawa i umiejętności ich praktycznego zastosowania.

Zdaniem organu nie można jednak zapomnieć, że strona sama zgłosiła akces do pełnienia służby w [...] i gdyby nie jej zgłoszenie się, to otrzymałaby ona propozycję pracy lub służby w innej komórce, ze stanowiskiem i uposażeniem na dotychczasowym poziomie.

Zmiana charakteru wykonywanych zadań w stosunku do wykonywanych przed przyjęciem propozycji z bardziej na mniej skomplikowane (tu trzeba mieć na uwadze m.in. zadania wykonywane przez stronę na stanowiskach kierowniczych) oraz okoliczności wskazane wyżej spowodowały, że nie można było przyjąć prostego założenia, że jeśli pozwalały na to kwalifikacje funkcjonariusza i nie budzący zastrzeżeń przebieg dotychczasowej służby, to proponowane powinno być stanowisko i uposażenie na poziomie przed złożeniem propozycji.

Organ wyjaśnił również, że na poziom proponowanego uposażenia, oprócz okoliczności opisanych wyżej, wpływały też możliwości płacowe DIAS jako kierownika jednostki organizacyjnej, która zrzeszając funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej oraz zatrudniając pracowników, dysponuje ściśle określonym budżetem, niedającym możliwości kształtowania dla świadczących służbę/zatrudnionych uposażeń/wynagrodzeń na poziomie górnej granicy mnożników kwoty bazowej przewidzianych dla danego stanowiska służbowego. Gdyby nie ograniczenia budżetowe, to mimo konieczności zróżnicowania wynagrodzeń/uposażeń, każdy z zatrudnionych mógłby zarabiać więcej. Jednakże, skoro uposażenie strony mieści się w granicach zakreślonych rozporządzeniem, o którym mowa wyżej, a zasady jego ustalenia zostały obiektywnie uzasadnione, to określone w propozycji uposażenie korzysta z prymatu legalności.

Niezależnie od powyższego organ przypomniał, że w art. 165 ust. 7 u.p.w. KAS wskazano, że pisemna propozycja warunków pełnienia służby musi być złożona przy uwzględnieniu trzech przesłanek: 1. posiadanych kwalifikacji, 2. przebiegu dotychczasowej służby, 3. dotychczasowego miejsce zamieszkania. Jeśli chodzi o dwie pierwsze przesłanki, to DIAS uznał, jak już wyjaśniono wyżej, że skarżący jest funkcjonariuszem z wieloletnim doświadczeniem zdobytym w trakcie pełnienia służby w Służbie Celnej, która to służba pełniona była w sposób uzasadniający uzyskiwanie pozytywnych, a nawet bardzo dobrych ocen i czasami przyznawaniem indywidualnych nagród pieniężnych lub wyróżnień w formie krótkoterminowego urlopu wypoczynkowego. W 2016 r. został uhonorowany przez Szefa Służby Celnej nagrodą pieniężną za zaangażowanie w prace Zespołu ds. Kultury Fizycznej i Sportu w Służbie Celnej, w szczególności za rozpowszechnianie idei sportowych i systematyczne podnoszenie sprawności fizycznej funkcjonariuszy celnych.

W trakcie służby strona awansowała stanowiskowo oraz otrzymywała awanse w stopniu. Jednak, co też opisano wyżej, kilkakrotnie wnioski o awans stanowiskowy i awans w stopniu zostały rozpatrzone negatywnie. Awans z dnia 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy młodszego aspiranta celnego dokonany był na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz.1323). Wynikał więc z korzystnego dla strony przepisu ustawy, nie był więc związany z osiągnięciami w służbie.

DIAS podkreślił, iż skarżący uczestniczył w licznych szkoleniach, jednakże ich odbywanie było i jest obowiązkiem funkcjonariuszy. Duża część tych szkoleń, szczególnie w ciągu ostatnich kilku lat była przeprowadzona w Systemie Zdalnej Edukacji Resortu Finansów Atena2. Są to szkolenia e-learningowe o charakterze powszechnym, których odbycie w określonym terminie jest obowiązkiem każdego zatrudnionego w Izbie Administracji Skarbowej w Zielonej Górze, a wcześniej w Izbie Celnej i aby je ukończyć wystarczy zaledwie kilka godzin spędzonych przy komputerze przy własnym stanowisku pracy. Natomiast zaangażowanie strony w zakresie rozpowszechniania idei sportowych nie mogło uzasadniać zaproponowania wyższego stanowiska i uposażenia.

Jeśli chodzi o trzecie kryterium to – zdaniem organu - kwestia dotychczasowego miejsca zamieszkania strony również została uwzględniona przy składaniu jej propozycji służby z dnia 24 maja 2017 r. Skarżący mieszka w [...]. Działy Realizacji [...] mają swoje siedziby w [...] oraz w Zielonej Górze - czyli w miejscowościach, w których mieszczą się Delegatury Lubuskiego Urzędu Celno - Skarbowego w Gorzowie Wlkp. Kierując się zatem intencjami złożenia stronie jak najkorzystniejszej propozycji, zaproponowano jej świadczenie służby w [...], czyli w miejscowości, w której zamieszkuje strona.

Następnie organ wskazał, że w sprawie trzeba mieć na uwadze, że z dniem 1 marca 2017 r., czyli z dniem wejścia w życie uKAS, dotychczasowe izby administracji skarbowej wraz z urzędami skarbowymi, izby celne wraz z urzędami celnymi oraz urzędy kontroli skarbowej przeszły gruntowną transformację, w efekcie której powstały nowe jednostki organizacyjne wchodzące w skład Krajowej Administracji Skarbowej. Konsekwencją tej transformacji były też zmiany w strukturze zatrudnienia w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych. Art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS zakładał składanie przez dyrektorów izb administracji skarbowej propozycji pracy oraz służby, z zastrzeżeniem jednak art. 170 tej ustawy. Z art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS wynika zaś, iż możliwe było nie złożenie żadnej propozycji, co wywoływało skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Powołane przepisy nie zawierają w swej treści żadnej regulacji, która zakładałaby jakąkolwiek gwarancję zachowania dotychczasowego stanowiska służbowego oraz uposażenia.

Oczywistym jest, że przy tak ogromnych zmianach organizacyjnych jakie miały miejsce w związku z powstaniem Krajowej Administracji Skarbowej, doszło również do licznych zmian w sferze osobowo-stanowiskowej, co musiało również znaleźć odzwierciedlenie w składanych funkcjonariuszom propozycjach służby.

Zdaniem DIAS, w przypadku skarżącego kluczowym dla ukształtowania złożonej propozycji służby z dnia 24 maja 2017 r. było dostosowanie warunków tej propozycji do świadczenia służby w komórce [...], do której sam zgłosił akces. Nie zmienia to faktu, że powyższa propozycja została złożona przy zastosowaniu przesłanek: kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i miejsca zamieszkania strony. Skarżącemu zaproponowano stanowisko młodszego eksperta z uposażeniem określonym w granicach prawa, a w uznaniu jego doświadczenia i kwalifikacji - wyższym niż innym osobom na równorzędnych stanowiskach.

Ostatnia bardzo dobra ocena funkcjonariusza sporządzona 19 kwietnia 2018 r. w ocenie organu dowodzi, że strona sprawdziła się w służbie w Referacie [...], co jednak nie powoduje, że można pominąć argumentację przedstawioną wyżej, istotne jest bowiem, aby uposażenie było adekwatne do wykonywanych zadań.

DIAS zwrócił również uwagę, że począwszy od 1 stycznia 2019 r. w związku z podwyżkami wynagrodzeń w KAS, uposażenie strony uległo podwyższeniu i jest ono ustalone z uwzględnieniem mnożnika 2,294, wobec czego ewaluuje ono na korzyść strony.

Poza tym wskazano, że w związku z powstaniem Krajowej Administracji Skarbowej, DIAS składając propozycje służby, zobligowany był do kierowania się wyznaczonym przez Szefa KAS limitem etatów. Nie wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej mogli zatem liczyć na otrzymanie propozycji służby w Służbie Celno - Skarbowej. W związku z powyższym, strona - ekspert Służby Celnej Przedsiębiorców w Izbie Celnej w [...], kierując się zapewne obawą "ucywilnienia" jej, aplikowała do świadczenia służby w komórce [...], co ostatecznie wywołało skutek w postaci złożenia jej propozycji służby.

Powyższe argumenty zdaniem organu prowadzą do wniosku, że wobec konieczności zastosowania obiektywnych kryteriów w zakresie zróżnicowania wynagrodzenia i braku ustawowych gwarancji zachowania dotychczasowego stanowiska służbowego oraz związanego z nim uposażenia, a także zaproponowania stanowiska i uposażenia zgodnych z obowiązującym w tym zakresie aktem prawnym, nie znajdują uzasadnienia zarzuty strony dotyczące nierównego traktowania i dyskryminacji jej osoby.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi złożonej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

Odpowiadając na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia poprzednich orzeczeń DIAS w tym samym przedmiocie wyrokami WSA w Gorzowie Wlkp. z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 8/18 oraz z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 719/18. W związku z czym w rozpatrywanej sprawie zachodzi związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi powyższych wyrokach. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie doszło ani do zmiany prawa ani też stanu faktycznego po wydaniu powyższych wyroków, która uzasadniałaby odstąpienie do powyższego związania. Sąd uznał, iż organ w sposób prawidłowy zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wspomnianych orzeczeń.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji z dnia 7 czerwca 2019 r. stanowił przepis art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, zgodnie z którym dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższym przepisem związany jest art. 169 ust. 1 i 2 u.p.w.KAS, zgodnie z którym funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego i zachowuje on ciągłość służby. Istotny jest przy tym także przepis art.169 ust. 4 u.p.w.KAS stanowiący, iż propozycja pełnienia służby "stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby".

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika niewątpliwie, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza, składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej i zarazem ustalając nowe warunki pełnienia tej służby. Funkcjonariuszowi, który natomiast nie zgadza się z propozycją (całością lub częścią określonych w niej warunków służby), przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS), a po wyczerpaniu tego trybu, prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 u.p.w.KAS).

Sąd I instancji stwierdził, że organ skorzystał z opisanej wyżej kompetencji (art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS.) i 24 maja 2017 r. przedłożył skarżącemu propozycję określającą warunki pełnienia służby. Niesporne jest w sprawie, że propozycja ta została przez skarżącego przyjęta 6 czerwca 2017 r., tym niemniej skarżący w terminie 14 dni od dnia przyjęcia owej propozycji skorzystał z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 – zdanie drugie u.p.w.KAS), a następnie wniósł do sądu administracyjnego skargę na opisaną na wstępie decyzję, wydaną w wyniku rozpatrzenia tegoż wniosku (art. 169 ust. 7 u.p.w.KAS).

W przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS ustawodawca w sposób jednoznaczny ustalił kryteria, które organ powinien uwzględniać składając funkcjonariuszowi propozycję nowych warunków pełnienia służby. I tak propozycja taka powinna uwzględniać: "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Wprawdzie, tak jak to już wyżej wskazano propozycja pełnienia służby "stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby", tym niemniej w myśl art. 165 ust. 7 ustawy owa "propozycja" jest w istocie swego rodzaju ofertą organu, którą to organ może, ale nie musi składać. Oznacza to, że owa propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy, co przesądziły w niniejszej sprawie poprzednio przywołane powyżej wyroki, w których podkreślono, iż nie oznacza to jednak dowolności organu, gdyż organ podejmując przedmiotową decyzję, mającą niewątpliwie indywidualny charakter obowiązany jest uwzględniać określone w art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS kryteria.

I choć uznanie administracyjne samo w sobie nie podlega kontroli, to kontroli podlega kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). Jak wskazał Sąd w wyroku z 14 listopada 2018 r. – orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tylko ono może bowiem ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania.

Dokonując oceny zgodności kwestionowanej decyzji z prawem w zakreślonych powyżej granicach Sąd I instancji zauważył, iż skarżący zachował dotychczasowy stopień służbowy starszego aspiranta. Sporna jest natomiast między stronami kwestia zaproponowanego skarżącemu stanowiska służbowego młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej. W uprzednio wydanym w dniu 14 listopada 2018 r. wyroku Sąd wskazał, że poczynione przez organ ustalenia w zakresie kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby nie w pełni obrazowały przebieg służby skarżącego oraz jego kwalifikacje, zostały one bowiem przedstawione w sposób lakoniczny.

W ocenie Sądu I instancji, ponownie rozpoznając sprawę organ sprostał temu zadaniu, w sposób szczegółowy wskazał, jakie skarżący ma wykształcenie, jakie ma kwalifikacje, jakie kursy i szkolenia odbył, a ponadto opisał przebieg służby, tj. wymienił wszystkie stanowiska służbowe, które skarżący dotychczas zajmował, a także przedstawił zakres obowiązków jakie wykonywał na zajmowanych stanowiskach. Przy zaproponowaniu skarżącemu nowych warunków pełnienia służby, obejmującym przeniesienie na inne stanowisko służbowe, nie może, na co słusznie zwrócił uwagę organ, z pola widzenia umykać fakt, iż w dacie złożenia skarżącemu propozycji służby (24 maja 2017 r.), zadania wykonywane przez Pierwszy Referat Realizacji w [...] – [...] były zadaniami nowymi, zarówno dla samego Referatu, jaki i dla Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wlkp., a także dla całej KAS. Organ uwzględnił więc kwalifikacje i długoletni przebieg służby skarżącego, jednak - jak dowiedziono - nie można powiedzieć, że 24 maja 2017 r., a więc w dniu otrzymania propozycji posiadał on doświadczenie w zakresie zadań związanych z wejściem w życie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, a zatem do służby w komórce [...] musiał się wdrożyć i zdobyć nowe doświadczenie przy wykonywaniu nowych zadań.

Organ powiązał kwalifikacje skarżącego i przebieg dotychczasowej służby z nowymi zadaniami, w innej - nowoutworzonej komórce organizacyjnej urzędu. Organ zatem nie założył z góry, że skarżący wykonując w sposób prawidłowy zadania w jednej komórce organizacyjnej, w innej będzie je wykonywał w sposób nieprawidłowy. Organ uwzględnił przy tym rangę i zakres zadań Referatu [...] i poziom skomplikowania tych zadań, w szczególności w porównaniu z zadaniami przydzielonymi innym komórkom organizacyjnym LUKS w Gorzowie Wlkp. (pionie kontroli celno-skarbowej oraz w pionie orzecznictwa [...]).

Również propozycja organu w zakresie uposażenia uwzględniająca stopień służbowy, stanowisko służbowe oraz staż pracy pozostaje, w ocenie Sądu, w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Zaproponowane skarżącemu uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,070 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej jest zgodna z r.u.z. Przepisy tegoż rozporządzenia dla stanowiska "młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej" przewidywałby bowiem przedział mnożnika kwoty bazowej od 1,974 do 2,498, od 1 stycznia 2019 r. wynosi od 1,974 do 3,300. Skoro zaproponowany skarżącemu przedmiotowy mnożnik w wysokości 2,070 mieści się w granicach prawnie wyznaczonych, to oznacza to, że przedmiotowe uposażenie jako nowe warunki służby nie narusza cytowanego wyżej przepisu art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, jak i pozostaje w zgodzie z przepisami r.u.z.

Sąd dodał również, że skarżący został wybrany do pełnienia dalszej służby spośród większej grupy funkcjonariuszy. Ponadto trafił on do komórki [...] na własny wniosek, złożony w obawie przed "ucywilnieniem" pionu, w którym dotychczas pracował. Organ uzasadniając swoją decyzję, z jednej strony uwzględnił posiadane przez skarżącego doświadczenie i kwalifikacje, a z drugiej – zasadnie, zdaniem Sądu, zwrócił uwagę na konieczność nabycia przez niego nowych umiejętności na aktualnie zajmowanym stanowisku. Nadto, Sądowi z urzędu wiadomo (w związku z innymi sprawami toczącymi się w tym samym przedmiocie, tj. sprawa o sygn. akt II SA/Go 525/19, SA/Go 539/19 oraz II SA/Go 520/19), że wielu funkcjonariuszy, podobnie jak skarżący, ma ukończonych szereg kursów i szkoleń przydatnych do wykonywania powierzonych zadań.

Sąd I instancji zgodził się, iż mając na uwadze treść art. 2, 7 i art. 60 Konstytucji, skarżący mógł oczekiwać, że zachowa prawo do uposażenia w dotychczasowej wysokości i że sama reorganizacja nie może stanowić wyłącznej podstawy obniżenia wysokości uposażania. Podkreślić jednakże należy, iż organ wskazał na istotną okoliczność, a mianowicie, że w nowym pionie, którego dotyczyła zakwestionowana propozycja służby, skarżący wykonuje duże mniej skomplikowane czynności niż na poprzednim stanowisku, z którym związane było wyższe uposażenie. Stąd nie sposób uznać, że obniżenie wynagrodzenia nie miało uzasadnienia i godziło w zasadę równości.

Podnoszona przez organ ograniczoność środków budżetowych, którymi dysponował na wynagrodzenie, miała poboczne znaczenia i nie stanowiła decydującej okoliczności wpływającej na merytoryczny kształt treści propozycji służby. Nie należy bowiem do przesłanek wskazanych w art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. Stąd zarzuty w tym zakresie, w tym naruszenia art. 76 § 1 k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Ponadto organ uwzględnił dotychczasowe miejsce zamieszkania skarżącego, które jest zbieżne z siedzibą komórki, do której został skierowany na podstawie złożonej propozycji służby.

Oceniając z kolei prawidłowość zakwestionowanej decyzji w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego Sąd stwierdził, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, art., 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, akta sprawy oraz stanowiące ich integralną część akta osobowe zawierają dokumentację niezbędną do ustalenia okoliczności z art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS i złożenia propozycji na podstawie art. 169 ust. 1 u.p.w.KAS, a więc posiadane przez skarżącego kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, stopień służbowy oraz miejsce zamieszkania. Zważyć należy, że propozycja z art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS składana jest w oparciu o akta osobowe, a więc materiał już zebrany i znany funkcjonariuszowi, tak więc w zasadzie nie ma tu miejsca na postępowanie dowodowe stanowiące zasadniczą część jurysdykcyjnego postępowania procesowego.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 8, 11, 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zawiera szczegółowe uzasadnienie w kwestii zaproponowanego stanowiska służbowego i zaproponowanego mnożnika kwoty bazowej. Organ swoje stanowisko umotywował w dostateczny sposób. W zaskarżonej decyzji wskazano okoliczności faktyczne uznane za istotne w sprawie oraz powołano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Istotne jest przy tym, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę uchylenia decyzji wyłącznie w przypadku, gdy mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd I instancji stwierdził, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, jako że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, nie wykazała, wbrew zarzutom skargi, by zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania albo prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w ustalonych okolicznościach stanu faktycznego dotyczących posiadanych przez skarżącego kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania, zachodziły podstawy do przedstawienia skarżącemu warunków pełnienia służby polegających na obniżeniu stanowiska oraz uposażenia, a także poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że katalog wymienionych w tym przepisie przesłanek jest otwarty, bowiem organ miał prawo uwzględnić okoliczności tj. charakter wykonywanych zadań oraz stopień ich trudności, podczas gdy z przepisu tego wprost wynika, że organ składając propozycję pełnienia służby uwzględnia jedynie kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Ponadto skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. i art. 60 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie pierwszego z w/w przepisów i nieuchylenie zaskarżone] decyzji, w sytuacji gdy organ naruszył wskazane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, nienależyte wyjaśnienie prymatu interesu społecznego nad słusznym interesem obywatela, niedokładne ustalenie stanu faktycznego, w szczególności nieprzedstawienie oceny, wyjaśnień albo zestawienia zatrudnienia w komórce [...] oraz wynagrodzeń pracowników tam zatrudnionych, tak aby możliwe było porównanie przebiegu służby, doświadczenia, zaangażowania i kwalifikacji skarżącego i innych funkcjonariuszy wykonujących te same zadania, a tym samym przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej, nienależyte wyjaśnienie przesłanek jakimi organ się kierował wydając decyzję, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie bezspornie ustalono, że skarżący posiada wysokie kwalifikacje m.in. ukończył studia wyższe, odbył liczne kursy i zdał egzaminy oraz posiada staż pracy na różnych stanowiskach. Organ wziął pod uwagę, że skarżący jako pracownik był oceniany pozytywnie. Nie zrozumiałym jest zatem przyjęcie, że nie posiada ona kwalifikacji do pracy w komórce [...], co miałoby uzasadniać obniżenie jego stanowiska oraz uposażenia. W sprawie również brak jest obiektywnych dowodów, które potwierdzałyby, że skarżący miałaby wykonywać prostsze zadania i dlaczego niemożliwe było powierzenie mu zadań o wyższym stopniu skomplikowania, skoro w komórce są zatrudnione osoby na stanowisku starszego eksperta (skarżący na stanowisku młodszego eksperta).

W ocenie skarżącego, wobec braku ustaleń co do posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby, które dyskredytowałyby go jako funkcjonariusza, brak jest możliwości zastosowania art. 165 ust. 7 ustawy i obniżenia stanowiska i uposażenia. W istocie zatem doszło do niewłaściwego jego zastosowania tj. nieprawidłowej subsumpcji określonego stanu faktycznego pod określoną normę prawną.

Ponadto, zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uznać, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., ani 7 k.p.a. Uzasadnienie decyzji nie zawiera bowiem elementów, o których mowa w wyżej powołanym przepisie, jak też nie zawiera wytłumaczenia pozostałych przesłanek pozasystemowych i kryteriów słusznościowych czy celowościowych, charakterystycznych dla decyzji uznaniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej oznacza iż kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku odbywa się wyłącznie w zakresie określonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej wskazuje na dwa zarzuty pod adresem zaskarżonego wyroku, które w istocie sprowadzają się do jednej kwestii, a mianowicie niewłaściwego ustalenia stanowiska służbowego skarżącego i jego uposażenia, a to w kontekście braku dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, skutkującego niewłaściwym zastosowaniem art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.).

W tym miejscu należy wyjaśnić, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 roku o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018, poz. 508 ze zm.) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych.

W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 powołanej ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r. poz. 1948 ze zm.).

Zgodnie z art. 165 ust. 7 tej ustawy dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach.

Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest bowiem wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS.

Przypomnienie założeń reformy i zakresu zmian dokonanych ustawą o KAS jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne dla oceny zaskarżonego wyroku. Tak gruntowna przebudowa aparatu skarbowego niestety niosła za sobą szereg negatywnych konsekwencji, poczynając od niekorzystnej zmiany w zakresie dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celnej, kończąc na do utracie przez nich zatrudnienia.

Stosownie do art. 170 ust. 1 pkt. 1 p.w.u. KAS brak pisemnej propozycji zatrudnienia lub służby powodował wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego.

Według natomiast art. 169 ust. 1 - 7 ustawy funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego (ust. 1). Funkcjonariusz zachowuje ciągłość służby (ust. 2). Funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia jest uprawniony do świadczeń, o których mowa w art. 93 ustawy uchylanej w art. 159 pkt 3, na jego wniosek jest przenoszony do izby administracji skarbowej właściwej ze względu na miejsce stałego zamieszkania. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio (ust. 3). Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 4). Złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 4, nie wstrzymuje wykonania decyzji (ust. 5). Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579) – ust.

1. 6. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 7).

W niniejszej sprawie skarżący otrzymał propozycję służby, zachowując dotychczasowy stopień służbowy i ciągłość służby. Propozycja została przez skarżącego przyjęta. Niezadowolenie skarżącego wynika wyłącznie z faktu obniżenia mu stanowiska służbowego oraz uposażenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim dwukrotnie uwzględnił skargę T.N., uznając iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na dokonanie oceny spełnienia przez organ warunków z art. 165 ust. 7 ustawy. Obecnie kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja jest trzecią wydaną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. i art. 60 Konstytucji RP.

Jak trafnie ocenił to Sąd I instancji zaskarżona decyzja pozwala na dokonanie oceny w zakresie, czy organ składając skarżącemu propozycję służby uwzględnił kryteria wynikające z art. 165 ust. 7 ustawy. Jej uzasadnienie zostało sporządzone starannie, z odniesieniem się do wszystkich kwestii mających znaczenie prawne w sprawie. Organ przede wszystkim wykazał powody dla których skarżącemu zaproponowano niższe stanowisko służbowe i mniejsze uposażenie. Wobec tak szczegółowej argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ich powtarzanie wydaje się zbyteczne.

Należy podkreślić, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie tylko nie nałożyła na organy obowiązku przedstawienia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji służby, ale nie przewidziała też obowiązku zagwarantowania zachowania przez funkcjonariuszy dotychczasowych stanowisk służbowych, czy też uposażenia na niezmienionym poziomie. W zakresie wyłącznej autonomii organów pozostawione zostało takie ukształtowanie sytuacji kadrowej, aby realne stało się przeprowadzenie tak głębokiej reformy aparatu skarbowego.

W tym miejscu wymaga wyjaśnienia, że w wyłącznej kompetencji organów pozostawało zdecydowanie kogo z funkcjonariuszy i na jakim stanowisku służbowym pozostawić w służbie.

Uznanie jakim kierował się organ w niniejszej sprawie nie jest dowolne, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny nie jest władny przejmować uprawnień organu i decydować o tym na jakim stanowisku służbowym funkcjonariusz ma pełnić służbę. Rola Sądu sprowadza się do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ przekonująco i wiarygodnie uzasadnił swoje stanowisko. W sprawie istotne znaczenie ma też okoliczność iż to sam skarżący zgłosił akces służby w referacie [...]. Jak wynika z akt sprawy określenie nowego stanowiska następowało z uwzględnieniem przyszłych zadań realizowanych w danej komórce – ich złożoności, obciążenia. Funkcjonariuszom posiadającym stanowisko eksperta, którzy nie będą wykonywali dotychczasowych zadań rekomendowano określenie stanowiska młodszego eksperta. Takie też stanowisko ustalono dla skrzącego.

Trzeba podkreślić, że w art. 165 ust. 7 ustawy wyraźnie wskazano, że przedkładana propozycja dotyczy nowych warunków służby. Oznacza to, że stosunek służbowy w dotychczas istniejącym kształcie (przed reformą) wraz z jego istotnymi elementami (stanowisko służbowe, uposażenie), w przypadku przyjęcia propozycji służby przekształcił się w nowy – art. 171 ust. 1 pkt. 2, a funkcjonariuszowi, o ile organ zachował wymagania określone w art. 165 ust. 7 ustawy nie przysługuje prawo do domagania się pozostawienia w służbie na dotychczasowych warunkach.

Konsekwencją ustalenia nowego stanowiska służbowego było ustalenie uposażenia, które musiało mieścić się w granicach przewidzianych dla nowego stanowiska służbowego.

W rozpoznawanej sprawie uposażenie skarżącego, chociaż niestety niższe niż poprzednio, mieści się w widełkach określonych przez obowiązujące rozporządzenie.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania nie pozwalają uznać za trafny także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 165 ust. 7 ustawy. Ponieważ zarzut ten pozostaje w ścisłym związku z zarzutami natury procesowej, których ocena została zaprezentowana wyżej i wynika z niej, że Sąd I instancji oddalając skargę nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, wystarczy stwierdzić, że przepis art. 165 ust. 7 ustawy nie został naruszony.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w [...]encji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu.

1. - ---------------------- 29