Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 754/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładowej Organizacji Związkowej NSSZ "Solidarność" Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach z Siedzibą w S. - w oparciu o art. 149 p.p.s.a. - uchylił decyzję Rektora Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Rektora Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Zakładowa Organizacja Związkowa NSSZ "Solidarność" Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach (dalej: NSSZ "Solidarność" ŚUM), w związku z unieważnieniem wyborów na stanowisko Kierownika Kliniki Ginekologii i Położnictwa Wydziału Lekarskiego Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach przeprowadzonych w październiku 2009 r. w oparciu o opinię prawną sporządzoną przez prawników świadczących pomoc prawną dla Uniwersytetu, pismami z dnia 14 grudnia 2009 r. i 5 stycznia 2010 r., zwróciła się do Rektora Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach (dalej: Rektor ŚUM) o jej udostępnienie.
Ze względu na nieudostępnienie wskazanej opinii w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej NSSZ "Solidarność" ŚUM wniosła skargę do Sądu Administracyjnego w Gliwicach pismem z dnia 22 lutego 2010 r., zarzucając Rektorowi ŚUM bezczynność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SAB/Gl 20/10 r. uznał przedmiotowa opinię prawną za informację publiczną, zobowiązując Rektora ŚUM do jej udostępnienia w terminie 14 dni.
W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej od tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1855/10, podzielając stanowisko WSA w Gliwicach, skargę oddalił.
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Rektor ŚUM odmówił udzielenia żądanej informacji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, iż przepis art. 3 ust. 3-5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych wprowadza bezwzględny obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej radcy prawnego. Opinia prawna, stanowiąca przedmiot wniosku NSSZ "Solidarność" ŚUM, zawiera treści objęte taką tajemnicą, które to zostały mu przekazane w zaufaniu w związku ze sporządzaną opinią. Stąd udostępnienie opinii podlega ograniczeniom wskazanym w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W dniu 8 grudnia 2011 r., wobec bezczynności Rektora ŚUM, NSSZ "Solidarność" ŚUM złożyła do Sądu Rejonowego w Katowicach-Wschód I Wydział Cywilny pozew o udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu pozwu powołano przepis art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (obowiązujący w tym czasie), zgodnie z którym podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż informacja niejawna, tajemnica skarbowa lub tajemnica statystyczna, przysługiwało prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Wyrokiem z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt IC 1738/11/12 Sąd pozew odrzucił uznając, iż go za przedwczesny ze względu na niewyczerpanie toku postępowania odwoławczego w sytuacji, kiedy NSSZ "Solidarność" ŚUM złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji odmawiającej udzielenia informacji z dnia 7 marca 2011 r.
Rektor ŚUM, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. wydaną w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia 7 marca 2011 r.
Skargę na powyższą decyzje wniosła NSSZ "Solidarność" ŚUM W odpowiedzi na skargę Rektor Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Sąd, odnosząc się do wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności obu decyzji Rektora ŚUM ze względu na skierowanie rozstrzygnięć do osoby nie będącej w sprawie i jednocześnie do zarzutu podnoszonego w odpowiedzi na skargę, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożyła osoba, która nie mogła samodzielnie reprezentować Zakładowej Organizacji Związkowej NSSZ "Solidarność" Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach, uznał je, co do zasady, za trafne.
W myśl bowiem § 41 ust. 1 Statutu NSSZ "Solidarność" do kompetencji "władzy wykonawczej" jednostki organizacyjnej Związku (jest nią w przypadku organizacji zakładowej – wedle § 34 ust. 3 pkt. 1 Statutu – komisja zakładowa) działającej poprzez organ w postaci Prezydium (§ 42 ust.
- należy m.in. reprezentowanie jej na zewnątrz, natomiast do Przewodniczącego Prezydium należy reprezentowanie władzy wykonawczej na zewnątrz z wyłączeniem czynności określonych w ust. 7 (podejmowanie czynności prawnych w imieniu Związku) oraz ust. 8 (dwóch członków władzy wykonawczej, upoważnionych przez tę władzę, w przypadku braku Prezydium).
Czynność polegającą na złożeniu wniosku o udostępnienie informacji trzeba traktować jako czynność procesową, decydująca o zawiązaniu postępowania o "mieszanym " charakterze z tej racji, że może się ono zakończyć czynnością materialno-techniczą (udzieleniem informacji), bądź też decyzją administracyjną (odmowa udzielenia informacji). Tym samym zaś wchodzi ona w zakres szeroko rozumianych czynności prawnych.
W ocenie Sądu, skoro wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 14 grudnia 2009 r., jak również jego uzupełnienie z dnia 5 stycznia 2010 r. było podpisane jedynie przez Przewodniczącą Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" ŚUM w Katowicach – Danutę Gojna-Uścińską, podobnie jak większość kolejnych pism w tej sprawie, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w tejże sprawie nie zakwestionowały legitymacji Przewodniczącej do reprezentowania Związku, to przyjąć trzeba, iż może on być skutecznie reprezentowany w ten sposób w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Wyroki te spowodowały swoistą "konwalidację" uchybień w zakresie reprezentacji. Ponadto, nawet złożenie wniosku przez samą Danutę Gojna-Uścińską, na gruncie regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, byłoby skuteczne w tym znaczeniu, że Rektor ŚUM byłby zobowiązany do udostępnienie przedmiotowej opinii prawnej z tym zastrzeżeniem, czy czyniłby to na rzecz osoby fizycznej, a nie na rzecz związku zawodowego.
Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SAB/Gl 2010 r. oraz Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1855/10 uznały przedmiotową opinię prawną za informację publiczną, zobowiązując Rektora ŚUM do jej udostępnienia w terminie 14 dni. W uzasadnieniu Sąd wyraźnie wskazał, iż opinia prawna sporządzona na potrzeby organu jako dokument służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu, co do zasady, posiada walor informacji publicznej. Dotyczy sfery faktów, jest wytworzona na potrzeby organu, dotyczy sfery jego działalności, zawiera informację o sposobie działania organu oraz sposobie załatwienia spraw. Stanowi zatem informację o sprawach publicznych, a tym samym podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w określonych przez u.d.i.p. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy opinia została sporządzona przez podmiot zewnętrzny w ramach wykonywanej na rzecz organu obsługi prawnej, czy przez pracownika organu, skoro organ dokumentu tego używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Wniosek NSSZ "Solidarność" ŚUM, jak Sąd stwierdził jednoznacznie, powinien zostać załatwiony zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd podkreślił, iż związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Nadto bezwzględnie obowiązujący charakter przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.
Ocena prawna wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Traci więc ona moc wiążącą tylko w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego.
Sąd stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie stan prawny nie uległ zmianie, podobnie jak i jej stan faktyczny. A zatem, naruszenie przez organy administracyjne przepisu art. 153 p.p.s.a. winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, a więc jej całkowitym wyeliminowaniem z obrotu prawnego.
W świetle powyższych rozważań – w ocenie Sądu - nie budzi żadnej wątpliwości związanie Rektora ŚUM wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SAB/Gl 2010, którym został zobowiązany do udostępnienia wnioskodawcy przedmiotowej opinii prawnej jak i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1855/10, oddalającym skargę ze względu na aprobatę stanowiska sądu pierwszej instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego złożył Rektor ŚUM. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:
- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust.1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 5 oraz art.16 i 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112 poz.1198 z późń. zm.) oraz art.17 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U. z 201 Or. nr 10 poz.65) polegające na błędnym przyjęciu, iż brak po stronie organu możliwości wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 w sytuacji gdy wnioskowana informacja w ocenie organu stanowi jedną z tajemnic wskazanych w tym przepisie i przyjęciu tym samym, iż wydana przez radcę prawnego w ramach zewnętrznej Kancelarii prawnej, niebędącej organem o którym mowa w art.4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, opinia prawna w przedmiocie zasad głosowania nad wyborem komisji konkursowej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika jednostki organizacyjnej uczelni, stanowi informację publiczną nie objętą dyspozycją art.5 ust. 1 w/w ustawy co stanowi naruszenie art.17 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych w zakresie w jakim odnosi się do tajemnicy zawodowej radcy prawnego wykonującego zawód zaufania publicznego, co w sytuacji szerokiego dostępu osób trzecich do treści opinii zawierających informacje przekazane przez klienta w zaufaniu stanowi obejście przepisów o tajemnicy zawodowej radcy prawnego i godzi w wykonywanie zawodu radcy prawnego jako zawodu zaufania publicznego;
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- art.134 §1 i art.149 oraz art.153 p.p.s.a. polegające na:
• rozstrzygnięciu sprawy z przekroczeniem granic sprawy będącej przedmiotem skargi i objęcie rozstrzygnięciem również kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności a także wyrażenie w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku przedwczesnej oceny prawnej mocą której organ został zobowiązany do udostępnienia opinii prawnej bez wcześniejszego merytorycznego rozstrzygnięcia podnoszonej przez organ kwestii objęcia przedmiotowej opinii tajemnicą radcy prawnego;
• wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o art.149 p.p.s.a. podczas gdy przedmiotem sprawy objęta jest decyzja Rektora w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wydana na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji a nie skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Podstawę orzekania stanowić winien art. 145 § 1 p.p.s.a. na co wskazuje również brzmienie sentencji wyroku;
- art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż z wcześniejszych wyroków z dnia 1 czerwca 2010 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt IV SAB/G120/10 oraz z dnia 13 stycznia 2011 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt: I OSK 1855/10 wynika wyłącznie zobowiązanie organu do udostępnienia przedmiotowej opinii prawnej bez wcześniejszego merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii objęcia przedmiotowej opinii tajemnicą radcy prawnego. W tym zakresie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych jak również nie dokonał oceny prawnej zagadnienia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie wyroku nie spełnia w tym zakresie przesłanek określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu I instancji co do bezdyskusyjnego udostępnienia stronie wnioskowanej opinii prawnej jest nieprawidłowe. Organ wskazał, że w uzasadnieniach wcześniejszych wyroków z dnia 1 czerwca 2010 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz z dnia 13 stycznia 2011 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądy wskazywały, iż przedmiotem rozstrzygnięcia w tych sprawach była bezczynność organu wobec stwierdzenia przez sądy obu instancji, iż żądana informacja stanowiła informację publiczną i ta kwestia została prawomocnie przesądzona. Sądy obu instancji wyraźnie wskazały, iż wniosek skarżącej winien być załatwiony w jeden ze sposobów określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w tym również poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji w oparciu o art.5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W swoich wyrokach sądy administracyjne obu instancji stwierdzając, iż zakres roszczenia skarżącego stanowi informację publiczną, nie przesądziły o sposobie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ pozostawiając to w jego gestii.
W ocenie organu Sąd I instancji nie dokonując rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym podstaw odmowy udostępnienia informacji wobec objęcia rzeczonej opinii ustawowo chronioną tajemnicą radcowską w sposób przedwczesny i niezgodny z ustawą ograniczył zakres działania organu.
Ponadto przy wydawaniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji dokonał rozstrzygnięcia na podstawie błędnej podstawy prawnej z przekroczeniem granic sprawy. Art. 149 p.p.s.a. nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie bowiem przedmiotem sprawy, jest decyzja Rektora w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wydana na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art.5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji a nie skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Podstawę orzekania stanowić winien art. 145 § 1 p.p.s.a. na co wskazuje również brzmienie sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając przedmiotową sprawę najprawdopodobniej błędnie odczytał treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 czerwca 2010 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011 r.
Tak jak podniesiono w skardze kasacyjnej w powyższych wyrokach przesądzono kwestię czy opinia prawna jest informacją publiczną czy też nie. Wskazać należy, że w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w jednoznaczny sposób przesądzono, że opinia prawna sporządzona w myśl art. 4 ust.1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej na rzecz podmiotu reprezentującego państwową osobę prawną – w celu wykonania należących do kompetencji tego organu zadań publicznych, stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 6 ust.1 pkt 3 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z czym stosuje się do niej przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym podkreślenia wymaga, że w wyroku tym stwierdzono, iż tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach art. 5 ust.1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec czego skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej opartej o art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznych. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust.2 tej ustawy, a następnie powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ust.1). W tych postępowaniach rozstrzygnięciu podlegać będzie, czy i w jakim zakresie ograniczyć należy dostęp do opinii sporządzonej przez radcę prawnego, z uwagi na treść art. 3 ust.3-6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych.
Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych wyrokach stwierdzając, że zakres roszczenia skarżącego stanowi informację publiczną nie przesadziły o sposobie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ.
W niniejszej sprawie Rektor Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach w dniu [...] marca 2011 r. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. W takiej sytuacji Sąd I instancji rozpoznając wniesioną skargę zobligowany był tę decyzję skontrolować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku nie dokonał kontroli tej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, tj. czy w sprawie miał zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej czy też nie. Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że uznanie przez Sądy obu instancji, iż opinia prawna stanowi informację publiczną nie jest równoznaczne z uznaniem, iż nie jest/ nie może być objęta ustawowo chronioną tajemnicą radcy prawnego. Sąd I instancji w ogóle się do tej kwestii nie odniósł.
Niezależnie od powyższego zasadny jest także zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję nieprawidłowo bowiem powołał się na art. 149 p.p.s.a. dotyczący bezczynności i przewlekłości postępowania, zamiast na art. 145 § 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie może natomiast odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, bowiem Sąd I instancji nie stosował w ogóle art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie wypowiadał się co do zastosowania tego przepisu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.