Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 584/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Prezydent Miasta Katowice, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), w wyniku rozpoznania wniosku R. G., odmówił przyznania jej dodatku mieszkaniowego. Stwierdził, że miał zamiar przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który wyjaśniłby wątpliwości dotyczące wydatków i dochodów wnioskodawczyni. Przeprowadzenie wywiadu nie było możliwe, gdyż pisma informujące stronę o terminie wywiadu nie zostały przez nią odebrane. Powyższa decyzja została uznana za doręczoną w dniu 29 stycznia 2012r.
W piśmie z dnia 22 maja 2012 r., złożonym osobiście w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 23 maja 2012 r., skarżąca wniosła odwołanie. Decyzję określiła jako krzywdzącą. Podniosła, że jest chora i niepełnosprawna. Termin wizyt wypadł zaś w okresie, gdy była po operacji i nie mogła przebywać w zimnym mieszkaniu. Poprosiła o odpowiedź na adres email. Dodała, ze nie jest w stanie zawsze odebrać listów poleconych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 9 stycznia 2012 r. Organ odwoławczy ustalił, że decyzja została wysłana za pośrednictwem poczty na adres zamieszkania skarżącej w dniu 13 stycznia 2012 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki pocztowej wynika, że była awizowana w dniach 16 i 23 stycznia 2012 r. Przy dacie 16 stycznia 2012 r. istnieje informacja: "Awizowano nie zastano", a przy dacie 23 stycznia 2012 r.: "Awizowano powtórnie". W dniu 31 stycznia 2012 r. nastąpił zwrot przesyłki do adresata, gdyż – jak wynika z informacji umieszczonej przy stemplu pocztowym - nie została podjęta w terminie. Organ przyjął, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 13 lutego 2012 r. (12 lutego 2012 r. był dniem ustawowo wolnym od pracy). Następnie wskazał, że odwołanie zostało osobiście złożone przez skarżącą w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 23 maja 2012 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu. Podkreślił również, że skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu, nie uprawdopodobniła również, że jego uchybienie nie było przez nią zawinione.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R. G. ponownie podniosła zarzuty dotyczące decyzji organu pierwszej instancji. Przytoczyła wywody zawarte w odwołaniu. Dodała, że brak środków do życia i środków na opał uniemożliwia jej pobyt w zimnym i nieogrzewanym mieszkaniu. Musiała korzystać z pomocy osób znajomych, którzy pomogli jej przetrwać ten trudny okres. Dyrektor H. S. poinformowała skarżącą, że nie może jej pomóc, mimo ze 15 listopada informowała ją osobiście, że nie może przebywać w mieszkaniu z powodu infekcji. Nie podniosła żadnych zarzutów dotyczących postanowienia organu odwoławczego stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał dotychczasową argumentację. Zaakcentował, że w braku wniosku o przywrócenie terminu nie miał innej możliwości, niż stwierdzenie uchybienia terminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 K.p.a., według którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przytoczył także treść art. 129 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie.
Sąd przypomniał ustalenia organu odwoławczego związane z doręczeniem skarżącej decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że decyzja ta została wysłana za pośrednictwem poczty na adres zamieszkania skarżącej. Natomiast ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki pocztowej wynika, że była awizowana w dniach 16 i 23 stycznia 2012 r., a w dniu 31 stycznia 2012 r. nastąpił zwrot przesyłki do adresata, gdyż – jak wynika z informacji umieszczonej przy stemplu pocztowym - nie została podjęta w terminie. W związku z tym, kontynuował Sąd, organ prawidłowo stwierdził, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 13 lutego 2012 r. Odwołanie, które zostało osobiście złożone przez skarżącą w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 23 maja 2012 r., zostało więc wniesione z uchybieniem ustawowego terminu.
Skoro zaś skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu, to zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, że skarga nie zawiera zarzutów dotyczących postanowienia organu odwoławczego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Nadto, w treści odwołania skarżąca nie przedstawiła żadnych okoliczności dotyczących przyczyn wniesienia odwołania po upływie terminu. Nie było więc podstaw do uwzględnienia skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zakresem kontroli przeprowadzonej przez Sąd w niniejszej sprawie nie mogła być objęta decyzja organu pierwszej instancji. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie było wyłącznie postanowienie organu odwoławczego, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.
Skargę kasacyjną wniosła R. G., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu adwokata. Zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2013 r. wydany w sprawie sygn. akt IV SA/Gl 584/12.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to w zakresie art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niedokonanie kontroli działalności Prezydenta Miasta Katowic oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, których obowiązkiem było dokonanie wnikliwszej oceny sytuacji skarżącej ze szczególnym uwzględnieniem jej stanu zdrowia oraz faktu, iż może mieć kłopoty komunikacyjne;
- naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to w zakresie art. 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niepouczenie skarżącej działającej bez pełnomocnika o możliwości i konieczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] stycznia 2012 r.
W związku z powyższym wniosła o:
- zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2012 r. o nr [...], przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Katowic z dnia [...] stycznia 2012 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;
- stwierdziła, że składa odwołanie od przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Katowic z dnia [...] stycznia 2012 r. z zachowującym aktualność uzasadnieniem pierwotnego odwołania;
- przyznanie kosztów postępowania prowadzonego z urzędu według norm przepisanych, które nie zostały pokryte w całości, a nawet w części;
- z ostrożności wniosła o zwolnienie z funkcji pełnomocnika z urzędu z uwagi na prowadzenie postępowania przed sądem znajdującym się poza siedzibą kancelarii.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. Wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., a zatem należy ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawach kasacji.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli działalności Prezydenta Miasta Katowic oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. przewiduje, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. ma zatem jedynie charakter ustrojowy i mógłby zostać naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności albo nie zastosował, po rozpoznaniu skargi, środka przewidzianego w ustawie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1314/13). Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na postanowienie kończące postępowanie w sprawie (postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania), wydał w tej sprawie środek przewidziany w ustawie (wyrok) oraz dokonał kontroli pod względem zgodności z prawem.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 6 P.p.s.a. poprzez niepouczenie skarżącej o możliwości i konieczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] stycznia 2012r. W myśl art. 6 P.p.s.a., według brzmienia obowiązującego w trakcie postępowania przed Sądem pierwszej instancji, sąd administracyjny powinien udzielać stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań. Dyspozycją tego przepisu objęte są czynności procesowe regulowane ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), a więc czynności z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego. Złożenie prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, na podstawie art. 58 § 1 K.p.a., jest natomiast czynnością procesową z zakresu postępowania administracyjnego. Nie jest to zatem czynność objęta działaniem przepisu art. 6 P.p.s.a.
Wnosząca skargę kasacyjną nie zauważa więc odrębności postępowania sądowego i postępowania administracyjnego. Świadczą o tym także wnioski skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji. Z tego względu zawarcie w skardze kasacyjnej wniosku o "przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Katowic z dnia [...].01.2012 r." nie wpływa na ocenę legalności postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nie ma także wpływu na rezultat postępowania kasacyjnego. Poza zakresem postępowania kasacyjnego pozostaje również oświadczenie zawarte we wnioskach skargi kasacyjnej o złożeniu "odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Katowic z dnia [..].01.2012 r." Sprzeczny z unormowaniami art. 185 § 1 oraz art. 188 P.p.s.a. jest także zgłoszony w skardze kasacyjnej wniosek zawierający żądanie jednoczesnego uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wnioski o przyznanie pełnomocnikom, ustanowionym w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, podlegają rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.
----------------------- 6