Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 60/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie udostępnienia nieruchomości, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzja z [...] lipca 2017 r., znak: [...] Starosta T. zobowiązał B. C., właścicielkę nieruchomości położonej w C., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,9668 ha, zapisanej w KW [...], do jej udostępnienia [...] S.A. na okres 3 dni, w celu wykonania czynności polegających na remoncie napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15 kV relacji GPZ [...], tj. demontażu słupa ŻN oraz przewodów AFL, posadowieniu w miejscu istniejącego słupa nowego betonowego typu E i podwieszeniu przewodów typu AFL 1x70 mm2 na długości 72 m.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. C. Decyzją z [...] listopada 2017 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty T. z [...] lipca 2017 r., znak: [...] i odmówił zobowiązania B. C., właścicielki nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka nr [...], do jej udostępnienia skarżącej, [...] S.A. z siedzibą w G. w celu wykonania czynności polegających na remoncie napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15 kV relacji GPZ [...], tj. demontażu słupa ŻN oraz przewodów AFL, posadowieniu w miejscu istniejącego słupa nowego betonowego typu E i podwieszeniu przewodów typu AFL 1x70 mm2 na długości 72 m.
Jak wskazał organ odwoławczy, wnioskiem z [...] sierpnia 2015 r. i następnie [...] maja 2017 r. skarżąca zwróciła się o zobowiązanie B. C., właścicielki ww. nieruchomości do jej udostępnienia celem wykonania remontu napowietrznej linii elektroenergetycznej SN-15 kV relacji [...], polegającego na wymianie słupa ŻN na betonowy typu E oraz przewodów AFL 1x35 mm2 na AFL 1x70 mm2.
Wojewoda stwierdził, że wydanie decyzji w oparciu o art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n.") może nastąpić jedynie w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, w tym spełnienia przesłanki polegającej na tym, że planowane przedsięwzięcie ograniczać się będzie do podjęcia "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii". Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, stosowanie regulacji art. 124b u.g.n. wymaga przeprowadzenia procesu wykładni także co do używanych w nim pojęć, przy wykorzystaniu m.in. definicji legalnych z art. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.
Po przywołaniu treści art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego Wojewoda wskazał, że stosownie do danych uzyskanych od wnioskodawcy, przewody AFL 35 mm2 zostaną zastąpione przez przewody AFL 70 mm2. Spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. W związku z faktem, że inwestor zapewnia o utrzymaniu napięcia linii, nie mogą się jednak ostać zapewnienia o wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężeniu prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów. Zmianie ulegną zatem parametry użytkowe linii (niezależnie od tego, czy właściciel sieci ze zwiększonych możliwości przesyłu skorzysta), a to w opinii Wojewody uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu.
Zgodnie z wyjaśnieniami inwestora zmianie ulegają także takie wielkości, jak kubatura, przekrój i powierzchnia zabudowy słupów. Na przedmiotowej działce słup wirobetonowy typu E zastąpi słup z dwóch żerdzi, co także uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu.
Nie ma przy tym znaczenia podnoszony przez pełnomocnika skarżącej fakt, że nie zmieni się przebieg linii, długość ani jej napięcie, gdyż cechy te nie wyczerpują znamion "remontu". Remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie, polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa.
Wojewoda podkreślił, że badając sprawę ocenił wpływ zamierzonych prac na cały obiekt budowlany. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz innych toczących się postępowań organ stwierdził, że planowany proces inwestycyjny dotyczy całej linii elektroenergetycznej [...]. Prace zostały już wykonane na odcinku 8241 m, obecnie trwają prace na kolejnych 1134 m, a w ramach linii głównej pozostają jeszcze do remontu dwa odcinki o łącznej długości 544 m. Brak pełnej dokumentacji projektowej, której wnioskodawca nie posiada, nie pozwala na szczegółowe zbadanie i ocenę całości zamierzeń inwestora. Niemniej w świetle posiadanych danych nie można domniemywać, że prace dotyczą wyłącznie niewielkiego fragmentu linii, a stanowią szeroko zakrojony proces inwestycyjny, co z kolei potwierdza brak remontowego charakteru przedsięwzięcia.
Wojewoda uznał też, że w sprawie nie mają przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, że prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania linii. Istotne jest bowiem czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem do stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie dotychczas istniejących elementów. Taka sytuacja, tj. powstanie nowej substancji, zdaniem Wojewody, ma miejsce w przedmiotowym przypadku. Demontaż starej, jak podkreśla wnioskodawca, zużytej, wybudowanej w latach 50-tych i 70-tych XX wieku linii i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia, nie spełnia przesłanek definicji remontu. Zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku skarżącej stanowi, w opinii organu, określoną w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudowę.
Organ podkreślił, że użycie przez inwestora jedynie nowych technologicznie materiałów, w stosunku do wykorzystywanych pierwotnie, nie pozostawałoby w sprzeczności z definicją remontu. Jednak w przedmiotowej sprawie miałoby dojść do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii napowietrznej, co potwierdza przedstawiona charakterystyka przewodów i słupa. Do parametrów linii napowietrznej, poza napięciem i polem elektroenergetycznym, zaliczyć należy między innymi parametry jej podstawowych elementów, czyli słupów i przewodów.
Wojewoda podniósł, że naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego w praktyce oznacza jego rozbiórkę w znacznej części lub całości i ponowne wzniesienie przy zastosowaniu nowych i innych wyrobów budowlanych niż użyto w stanie pierwotnym, nie może być rozumiana jako remont, gdyż wtedy zbędne by było takie pojęcie jak odbudowa.
Wojewoda wskazał także, że przyjęcie, jak chce tego inwestor, że wykonanie prac objętych wnioskiem jest remontem, w sytuacji gdy w rzeczywistości prowadziłyby one do wykonania nowej substancji w obrębie linii elektroenergetycznej [...], byłoby równoznaczne w skutkach z innym niż dotychczas ograniczeniem prawa własności nieruchomości w obszarze obejmującym przebieg linii.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła [...] S.A. z siedzibą w G. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, przytoczył treść art. 124b ust. 1 u.g.n. i stwierdził, że wynika z niego, że udostępnienie nieruchomości na rzecz podmiotu zawiadującego instalacją służącą do dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz niezbędnymi do jej działania obiektami i urządzeniami następuje na wniosek tego podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii. Tylko zatem potrzeba wykonania czynności związanych z konserwacją, remontem lub usuwaniem awarii uzasadnia, w przypadku braku zgody właściciela, użytkownika wieczystego lub osoby której przysługuje inne prawo rzeczowe do nieruchomości, wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości.
Przywołany przepis przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Okoliczność, że mamy do czynienia z ograniczeniem prawa własności, determinuje ścieśniającą wykładnię ww. przepisu.
W ocenie sądu wojewódzkiego, rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu dotyczącego możliwości wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b u.g.n., sprowadza się do ustalenia, jaki charakter mają prace objęte wnioskiem, w tym zakresie bowiem strony wyrażały odmienne stanowiska. Należało zatem przesądzić czy planowane przez inwestora prace, zgodnie z twierdzeniem skarżącej, stanowią remont czy też, jak utrzymuje organ, nie mogą być kwalifikowane jako remont, ponieważ stanowią innego rodzaju roboty budowlane, tj. przebudowę. W rozpatrywanym przypadku tylko zakwalifikowanie prac jako remontu daje organowi możliwość wydania decyzji w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.
Zasadnie organ wskazał, że w celu określenia pojęcia "remontu" należy odwołać się do definicji "remontu" zawartej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Dokonując analizy powyższej definicji stwierdzić należy, że aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w istniejącym obiekcie i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, ani rozbudowy, odbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.
Przebudowa natomiast zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
Jak wynika z zestawienia ww. przepisów, zasadniczą różnicę pomiędzy tymi dwoma pojęciami z zakresu Prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, która wyklucza remont, a jednocześnie stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.
Rzeczą organu w niniejszym postępowaniu było zatem ustalenie, czy zakres i planowany efekt robót budowlanych, zamierzonych przez inwestora, doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych.
Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów zamiarem skarżącej była wymiana przewodów linii napowietrznej oraz wymiana słupa. Nie jest kwestionowane, że planowane prace polegać mają na wymianie obecnie istniejących przewodów o przekroju 35 mm2 na przewody o przekroju 70 mm2. Nie jest też kwestionowane, że planowane prace są częścią znacznie szerszego procesu inwestycyjnego dotyczącego całej linii GPZ [...], co wynika ze wskazanego przez organ pisma pełnomocnika skarżącej z [...] października 2017 r. oraz dołączonego do niego projektu technicznego remontu linii napowietrznej SN-15 kV [...] zakładającego wymianę istniejących słupów oraz istniejących przewodów linii głównej.
Organ, wskazując na tak określony zakres planowanych prac na przedmiotowej nieruchomości, stwierdził, że objęte wnioskiem prace wykraczają poza definicję remontu. Z powyższym stanowiskiem sąd wojewódzki w pełni się zgodził.
Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – napowietrzną linią elektroenergetyczną. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość i z tej perspektywy należy oceniać prace na nim wykonywane. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, tyle że realizowane są etapami obejmującymi poszczególne fragmenty tego obiektu, ale efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją – to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, ale jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii elektroenergetycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, ale np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu.
Z powyższego wynika, że nie jest możliwe kwalifikowanie działań na przedmiotowej działce odmiennie niż na pozostałej części linii elektroenergetycznej GPZ [...], która ma być objęta wskazanymi przez skarżącą robotami budowlanymi. Skoro prace przewidziane do wykonania na ww. linii, rozpatrywanej jako całość (wymiana w ramach całej linii słupów wraz ze zmianą ich parametrów i sposobu posadowienia, wymiana przewodów wraz ze zmianą ich przekroju) nie mieszczą się w zakresie pojęcia remontu, to w zakresie tego pojęcia nie mieszczą się także roboty na fragmencie linii, tj. wyłącznie na przedmiotowej działce.
Sąd wojewódzki podkreślił, że parametrem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego). To, że w przedmiotowej sprawie ten parametr nie uległ zmianie, nie oznacza, że mamy do czynienia z remontem i odtworzeniem stanu pierwotnego, ponieważ po pierwsze planowany jest, jak wynika ze zgromadzonych w sprawie ww. dokumentów, remont całej linii GPZ [...], a po drugie w wyniku realizacji zamierzonych robót w ramach całego obiektu liniowego ulegną istotnej zmianie parametry przewodów (zmiana powierzchni przekroju), co da możliwość przesyłania większej ilości energii, a ponadto zmianie ulegną parametry słupów (ich wysokość, kubatura, przekrój, sposób posadowienia, powierzchnia zabudowy).
Sąd podziela stanowisko organu, że wraz ze zwiększeniem przekroju przewodów zwiększą się możliwości przesyłowe linii, a tym samym zwiększy się natężenie prądu, moc linii oraz jednocześnie pole elektroenergetyczne. To, że wartości natężenia pola elektrycznego i magnetycznego nie przekroczą wartości dopuszczalnych, nie oznacza, że nie ulegną one zmianie. Wobec takiego zakresu rzeczowego robót niewątpliwie w sprawie nie mamy do czynienia z remontem i odtworzeniem stanu pierwotnego, lecz ze zmianą parametrów użytkowych i technicznych obiektu, tj. z robotami kwalifikowanymi jako przebudowa.
Zdaniem sądu wojewódzkiego, skarżąca słusznie wskazuje, że art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego dopuszcza zastosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto pierwotnie. Podnosząc, że w przedmiotowej sprawie ze względów technologicznych niemożliwym i nieuzasadnionym jest zastosowanie dokładnie takich samych materiałów, jak w czasie jej powstania, oraz że nie ma konieczności wymiany przewodów na identyczne, jak używane obecnie, skarżąca nie zauważa, że konieczność zastosowania, ze względów technologicznych, innych wyrobów, niż użyto pierwotnie, jest możliwa pod warunkiem, że wskutek tego nie dojdzie do powstania obiektu budowlanego o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Słusznie natomiast wskazał Wojewoda, że do takiej sytuacji dojdzie, skoro wskutek zmiany przekroju przewodów właściciel obiektu budowlanego będzie mógł go wykorzystywać w szerszym zakresie niż dotychczas (będzie miał zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej). Nie jest istotne to, czy skarżąca z tej możliwości skorzysta.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w G., zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, t.j.) w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r., poz. 1332, t.j.) w zw. z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez sąd, że zakres planowanych przez skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi skarżącej, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przestanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (winno być "c" – co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 3 k.p.a. przez niedostrzeżenie przez sąd, że Wojewoda [...] naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez sąd decyzji Wojewody [...], pomimo że "nie organ ten dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego".
Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie jej skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
Zarządzeniem z [...] sierpnia 2020 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) zawiadomiono strony o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów, w celu przyśpieszenia jej rozpoznania oraz poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym możliwe będzie, jeżeli wszystkie strony – w terminie 14 dni od dnia doręczenia powyższego zawiadomienia – wyrażą zgodę.
W odpowiedzi na powyższe zarządzenie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Przepisy art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą "w związku", regulując sposób rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, Lex 1666121).
Usprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2018 r. poz. 121" - przy czym zarzut w tej części nie został skonstruowany dostatecznie starannie) w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz.U. z "2018 r., poz. 121", który to tekst jednolity wszedł w życie dnia 15 stycznia 2018 r. W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz. U. 2016 r., poz. 2147 (ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 23 grudnia 2016 r.) ze zmianami - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 p.p.s.a.; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 343-344, uw. 1). Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).
Artykuł 124b ust. 1 u.g.n. może być zastosowany, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną dwie przesłanki: a. wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami (...) wymienionych w przepisie (...) przewodów i urządzeń; b. właściciel (...) nie wyraża zgody na takie udostępnienie. Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. jest wykazanie braku zgody podmiotów praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości oraz zaistnienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 831-832, nb 4 do art. 124b). Przesłanka braku zgody właściciela działki nr [...] została bezspornie spełniona.
W piśmie z [...] maja 2017 r. [...] S.A., na podstawie art. 124b u.g.n., ponownie wniosła o wydanie decyzji zobowiązującej B. C. do udostępnienia nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...] w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii elektroenergetycznej SN-15 kV relacji GPZ [...], wskazując że remont linii polegał będzie na wymianie słupa oraz przewodów.
Pozostaje zatem problem zakwalifikowania planowanych robót jako przebudowy albo remontu (poza sporem pozostaje, że prac tych nie można uznać za konserwację albo usunięcie awarii).
Wbrew ocenie Sądu I instancji, treść wniosku, projektu technicznego i pism Spółki w sposób wystarczający wskazuje, że prace budowlane, mające być realizowane na ww. działce, mieszczą się w dyspozycji art. 124b ust. 1 u.g.n.
Warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b ust. 1 u.g.n. czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, zm. poz. 1529 – dalej jako "p.b."). Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b, wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą zatem polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b., a co w sprawie nie ma miejsca), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b.; W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 65-66, uw. 13).
Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2196/18 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"), że: "Nie można jednak zamieszczonych w P.b. definicji przenosić wprost na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również nie można poprzestawać na definicjach P.b. z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.), dalej P.e. Przy analizie art. 124b u.g.n. należy sięgać do uregulowań P.e. w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 P.e.
Są to zatem dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w P.b. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 P.e. ma być zagwarantowane bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego" może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n. Celem art. 124b u.g.n jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do utrzymania przewodów i urządzeń przesyłowych niebędących częściami składowymi nieruchomości i za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe.
Ponadto istotą art. 124b u.g.n. jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami P.e. i wiążą się z utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię (wyrok WSA w Poznaniu z 6 grudnia 2017 r., II SA/Po 697/17, wyrok NSA z 15 maja 2018 r., I OSK 2739/17)".
W orzecznictwie sądów administracyjnych formułuje się także przekonujący pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej (np. wyrok NSA z: 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16; 8 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 604/14, CBOSA). Użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Jest racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody o mniejszej średnicy) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (np. betonowe słupy z żerdzi wirowanej, izolowane przewody o większej średnicy).
Działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów - przewodów i słupów, stanowią co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 pb (wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 983/17, CBOSA). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna (zmiana), będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment (wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1006/17, Lex 2636796).
Pod pojęciem linii elektroenergetycznej należy rozumieć nie tylko przewody i urządzenia, nienależące do części składowych nieruchomości, służące do przesyłania energii elektrycznej, ale także inne podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (verba legis - art. 124b ust. 1 u.g.n.). Takimi obiektami są w szczególności stacje transformatorowe, które są niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Z akt sprawy nie wynika aby inwestor wskazał na wymianę stacji transformatorowych, wchodzących w skład linii SN-15 kV, której fragmentu dotyczy wniosek.
Sąd I instancji nie dostrzegł, że Wojewoda pominął powszechnie znany fakt, że o tym, jaki prąd będzie płynął linią SN-15 kV, decydują parametry stacji transformatorowych; transformator pozwala uzyskiwać pożądane wartości napięcia i natężenia prądu w obwodzie wtórnym (Nowa encyklopedia powszechna PWN, Wyd. Naukowe PWN 1996, s. 438-439; E. Batóg, J. W. Mietelski, B. Winiarska, red. K. Włodarczyk, Słownik szkolny. Fizyka, Wyd. Zielona Sowa 2004, s. 288/289), a wszelkie wątpliwości w tej materii nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym. Z wniosku nie wynika, by na działce nr [...] objętej wnioskiem istniała stacja transformatorowa.
Sąd I instancji błędnie uznał, że jeżeli roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, tyle że realizowane są etapami obejmującymi poszczególne fragmenty tego obiektu, ale efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją – to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, ale jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnym zawartym w wyroku z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1603/18, że planowanie prac remontowych (remontu kapitalnego) w stosunku do całej linii, nie oznacza jednoczesnego demontażu całej linii przesyłowej. Wymiana starych słupów i linii przesyłowych następuje zazwyczaj etapowo – na wybranym fragmencie całej linii (co w konsekwencji oznaczałoby jej późniejszą odbudowę). Etapowanie realizacji prac remontowych może być uwarunkowane okolicznościami prawnymi (np. uzyskanie zgody właściciela lub decyzji umożliwiającej wejście na grunt celem wykonania zaplanowanych prac), jak i okolicznościami faktycznymi (np. dostępność gruntu w określonych porach, postęp prac na innych odcinkach).
Fakt, że z czasem, w wyniku przeprowadzenia prac remontowych dojdzie do całkowitej wymiany słupów, fundamentów, lin przesyłowych, izolatorów itp. na nowe, a nawet do zamontowania nowych urządzeń zabezpieczających (np. zdalnie sterowanych odłączników napowietrznych), lecz bez zamiany długości i przebiegu linii, posadowienia słupów, parametrów technicznych i użytkowych obiektu liniowego, nie oznacza, że mamy do czynienia z przebudową lub odbudową obiektu.
Skoro planowane przez Spółkę prace na ww. działce mają dotyczyć części linii SN-15 kV relacji GPZ [...] i polegać będą na wymianie istniejącego słupa ŻN na nowy słup betonowy typu E betonowe i wymianie linek AFL na przewody typu AFL 1x70 mm² i nie zmieniły się parametry techniczne i użytkowe linii i jej przebieg, nie zmieniły się także miejsca posadowienia słupów, to oznacza, że mamy w rozpoznawanej sprawie do czynienia z remontem.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie istniała potrzeba wzywania wnioskodawcy do szerszego ustosunkowania się do kwestii parametrów technicznych, gdyż intencje inwestora, jak i parametry dostatecznie wynikały z treści wniosku, projektu technicznego remontu linii napowietrznej SN-15 kV [...] i pism Spółki.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. zasługiwał na uwzględnienie.
Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542-543 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak - op. cit., s. 85 nb 8). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 946/15, CBOSA).
Sąd I instancji nie dostrzegł, że ocena dowodów zebranych w sprawie nie została oparta na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, a odniesienia Wojewody do możliwości zmiany parametrów technicznych i użytkowych remontowanej linii, nie mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak - op. cit., s. 550-551, nb 1-3).
Sama wymiana przewodów linii i słupa nie spowoduje istotnej zmiany parametrów napowietrznej linii elektroenergetycznej. Sąd I instancji nietrafnie uznał, że zmiana parametrów linek da możliwość przesyłania większej ilości energii. Praca linii elektroenergetycznej podlega regulacjom prawnym, które stanowią ramy. w jakich skarżąca dostarcza energię elektryczną obecnie i będzie dostarczać energię elektryczną po remoncie. W zebranym materiale dowodowym brak jest podstaw do przyjęcia, że po remoncie ową linią elektroenergetyczną przesyłany będzie prąd o innym napięciu i natężeniu niż przed remontem. Ani we wniosku, ani w pismach Spółki nie ma mowy o zastąpieniu dotychczasowych stacji transformatorowych nowymi stacjami, które posłużą zmianie napięcia i natężenia prądu na linii SN 15 kV. W pismach kierowanych do organu spółka wręcz zapewniła o utrzymaniu dotychczasowego napięcia linii.
Organ odwoławczy i Sąd I instancji nietrafnie pominęli podnoszony przez Spółkę zły stan techniczny wybudowanej w latach 50-tych i 70-tych XX wieku sieci. [...] S.A. jako przedsiębiorstwo przesyłowe i właściciel przedmiotowych urządzeń jest ustawowo zobligowany do dostarczania energii elektrycznej oraz do zapewnienia właściwych parametrów przesyłanej energii i parametrów sieci dystrybucyjnej. Dostarczanie energii elektrycznej jest kluczowym zarówno dla indywidualnych odbiorców jak i dla odbiorców instytucjonalnych.
Normodawca w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (w dacie wydania obu decyzji - Dz. U. nr 93 poz. 623, zm. Dz. U. z 2008 r. nr 30 poz. 178 i nr 162 poz. 1005), nałożył na operatorów systemu przesyłowego elektroenergetycznego szereg obowiązków, nieznanych prawu w czasie gdy ww. linia była budowana. Przepis § 41 ust. 1 stanowi: "1. Operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, podaje do publicznej wiadomości przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej następujące wskaźniki dotyczące czasu trwania przerw w dostarczaniu energii elektrycznej, wyznaczone dla poprzedniego roku kalendarzowego: (...) 3) wskaźnik przeciętnego systemowego czasu trwania przerwy długiej i bardzo długiej (SAIDI), wyrażony w minutach na odbiorcę na rok, stanowiący sumę iloczynów czasu jej trwania i liczby odbiorców narażonych na skutki tej przerwy w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców, 4) wskaźnik przeciętnej systemowej częstości przerw długich i bardzo długich (SAIFI), stanowiący liczbę odbiorców narażonych na skutki wszystkich przerw tego rodzaju w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców - wyznaczone oddzielnie dla przerw planowanych i nieplanowanych z uwzględnieniem przerw katastrofalnych oraz bez uwzględnienia tych przerw;
5) wskaźnik przeciętnej częstości przerw krótkich (MAIFI), stanowiący liczbę odbiorców narażonych na skutki wszystkich przerw krótkich w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców".
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na planowanie robót służących polepszeniu bezpieczeństwa, warunków eksploatacyjnych, niezawodności i zmniejszeniu awaryjności sieci, nie zaś zmianie parametrów technicznych linii. Temu celowi służą wymiana słupa i przewodów na działce nr [...].
Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w G., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił wyrok II SA/Bd 60/18 i rozpoznał skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już w powyższych wywodach do prawidłowego stosowania art. 124b ust. 1 u.g.n. Wojewoda z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję z 11 lipca 2017 r., mimo że Starosta T. prawidłowo dokonał wykładni art. 124b ust.1 u.g.n. i uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki do wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia działki nr [...] w celu wykonania robót budowlanych związanych z remontem.
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na możliwość zastąpienia w ramach remontu linii elektroenergetycznej dotychczasowych urządzeń nowymi przewodami (także izolowanymi, częściowo izolowanymi i o większej średnicy), nowymi słupami (wykonanymi w nowych, bezpiecznych technologiach), nowymi fundamentami (wykonanymi w nowych, bezpiecznych technologiach) i nowymi izolatorami, jako mieszczącymi się w kategorii remontu. Zebrane dowody nie wskazują na zmianę przebiegu linii bądź jej istotnych parametrów technicznych. Za przyjęciem, że prowadzone roboty budowlane mieszczą się w kategorii remontu linii elektroenergetycznej, przemawia treść wniosku, treść pism pełnomocnika inwestora i treść projektu technicznego. Ani we wniosku, ani w projekcie nie ma mowy o zastąpieniu dotychczasowych stacji transformatorowych nowymi stacjami, które posłużą zmianie napięcia i natężenia prądu na linii SN-15 kV.
Należy mieć na uwadze, że remont dotychczasowej linii SN 15 kV będzie z korzyścią również dla uczestniczki postępowania, która także będzie korzystać z bezpieczniejszej sieci. Stan na działce nr [...] w wyniku remontu nie zmieni się istotnie; nie zmieni się napięcie ani natężenie prądu na remontowanej linii SN-15 kV w stosunku do stanu, jaki istniał w dniu złożenia wniosku przez Spółkę.
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda związany będzie oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku I OSK 3848/18.
Wobec powyższego należało uchylić zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124b ust. 1 u.g.n. i art. 3 pkt 3a i 8 p.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a.). Na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięto o kosztach postępowania sądowego.