Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 62/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie udostępnienia nieruchomości, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta G. decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...], odmówił zobowiązania M. C. i M. C., współwłaścicieli nieruchomości położonej w W., gm. G., oznaczonej jako działki nr [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], do jej udostępnienia [...] S.A. z siedzibą w G. w celu wykonania czynności polegających na remoncie napowietrznej linii elektroenergetycznej SN-15 kV relacji GPZ [...].
Wnioskodawca wskazał na konieczność przeprowadzenia remontu linii ze względu na jej zły stan techniczny, konieczność zapewnienia jej dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania oraz zaznaczył, że strony nie doszły do porozumienia w kwestii wyrażenia zgody na przeprowadzenie przedmiotowego remontu.
W celu rozpatrzenia wniosku Starosta, pismami z [...] stycznia, [...] marca i [...] kwietnia 2017 r., zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie, w tym o przesłanie dokumentacji technicznej planowanych na linii prac. W odpowiedzi uzyskał m.in. informacje, że planowany remont dotyczy fragmentów linii [...], w jego wyniku nie zmieni się lokalizacja słupów, a dokumentacja techniczna jest w trakcie realizacji i dopiero po uzyskaniu tytułów prawnych do nieruchomości zostanie przekazana do Wydziału Architektury i Budownictwa w G. "celem uzyskania niezbędnych pozwoleń".
Zakres opisanych przez wnioskodawcę prac, w ocenie organu, nie mieści się w definicji remontu istniejącej linii elektroenergetycznej, a skoro tak, to podstawą do zobowiązania właściciela nieruchomości do jej udostępnienia nie może być art. 124b u.g.n.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] S.A. z siedzibą w G., wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli nieruchomości do jej udostępnienia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n.") w zw. z art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego przez ich błędną interpretację, polegającą na nieuznaniu planowanej inwestycji jako remontu.
Decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 124b u.g.n., będącego zarówno podstawą wniosku, jak i zaskarżonej decyzji i stwierdził, że regulacja zawarta w tym przepisie jest swego rodzaju czasowym wywłaszczeniem polegającym na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Mając na uwadze szczególną ochronę uprawnień właścicielskich do nieruchomości, gwarantowaną przepisami prawa powszechnie obowiązującego, wszelkie ograniczenia w tym względzie są zawsze wyjątkami i powinny następować jedynie w ściśle określonych prawem sytuacjach. Organ, orzekając o obowiązku udostępnienia nieruchomości, musi być pewien, a następnie wykazać to w uzasadnieniu decyzji, że zaszły wszystkie ustawowe przesłanki uprawniające wydanie takiego rozstrzygnięcia, oraz że w sposób wyczerpujący został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy.
W sprawie sporna była jedynie kwestia, czy planowane przedsięwzięcie ograniczać się będzie do podjęcia "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii", o czym mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. Starosta kilkukrotnie, celem dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia parametrów technicznych i użytkowych funkcjonującej oraz planowanej linii, zwrócił się do inwestora m.in. o przesłanie dokumentacji technicznej planowanych prac. W odpowiedzi uzyskał informacje, że planowany remont dotyczy fragmentów linii [...], tj. według załączonych "Wytycznych programowych na remont kapitalny linii SN-15kV GPZ [...] wraz z odgałęzieniami" – 10 km linii głównej oraz 26 km odgałęzień. Na spornej nieruchomości ma nastąpić wymiana wszystkich (czterech) słupów na wirobetonowe, izolatorów i przewodów. W kwestii dokumentacji technicznej wnioskodawca zaznaczył, że jest ona w trakcie realizacji i dopiero po uzyskaniu tytułów prawnych do nieruchomości zostanie przekazana do Wydziału Architektury i Budownictwa w G. "celem uzyskania niezbędnych pozwoleń".
Co więcej, "nie jest możliwe jej sporządzenie przed wydaniem pozytywnej decyzji w niniejszym postępowaniu". Wojewoda podkreślił, że organy administracji nie posiadają narzędzi umożliwiających wyegzekwowanie od strony niezbędnych w ich ocenie dokumentów i rozstrzygając sprawy muszą bazować na tych materiałach, które przedłoży wnioskodawca.
Na podstawie załączonych do akt sprawy ww. wytycznych ustalić jednak można, że w ramach inwestycji wymienione na nowe zostaną słupy betonowe typu Dana, ALA i drewniane (93 szt. w ramach linii głównej oraz 234 szt. w ramach odgałęzień). Wymianie podlegać będą też przewody z typu AFL 25 mm2 i 50 mm2 na AFL 70 mm2 na linii głównej oraz z typu AFL 25 mm2 na 35 mm2 i 50 mm2 na odgałęzieniach.
Podkreślić należy, że organy, rozpatrując przedmiotową sprawę, wzięły pod uwagę zakres prac przewidzianych na całej linii, a nie tylko na przedmiotowych działkach, ponieważ ta stanowi jeden obiekt budowlany i w odniesieniu do tego obiektu należało zbadać wpływ prac na zmianę jego parametrów technicznych i użytkowych.
Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych stosowanie regulacji art. 124b u.g.n. wymaga przeprowadzenia procesu wykładni także co do używanych w nim pojęć, przy wykorzystaniu między innymi definicji legalnych z art. 3 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika, że roboty budowlane wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiące bieżącej konserwacji, są remontem. Przy wykonywaniu tego rodzaju robót budowlanych dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyte w stanie pierwotnym. Za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym.
Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. Remontowany obiekt musi istnieć, aby można było mówić o jego remoncie, dlatego przy tej czynności następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich.
Ocena, czy mamy do czynienia z remontem, jest uzależniona od zakresu planowanych prac. Przy remoncie nie powinno dochodzić do realizacji nieistniejących uprzednio elementów obiektu, ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt czy gabaryty te uległy zwiększeniu, czy też zmniejszeniu. Prace takie nie będą bowiem mieściły się w definicji remontu.
Remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (przebudowa linii na odcinku 36 km, w tym zdemontowanie fundamentów, słupów, montaż 327 nowych słupów z jednoczesną wymianą przewodów o zwiększonym przekroju), polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa.
W przedmiotowej sprawie nie mają też przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, że linia jest w złym stanie technicznym, a prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania linii. Istotne jest bowiem to, czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem do stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego czy to zamiast, czy też obok dotychczas istniejących elementów. Taka sytuacja powstania nowej substancji, zdaniem Wojewody, ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Demontaż istniejącej linii na odcinku 36 km i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia (nowe fundamenty, słupy, przewody i izolatory), jak wynika z powyższych rozważań, nie spełnia przesłanek definicji remontu.
Co istotne, na przedmiotowej linii przewody typu AFL 25 mm2 i 50 mm2 zostaną zastąpione przewodami AFL 70 mm2 na linii głównej, a AFL 25 mm2 na odgałęzieniach zostaną wymienione na AFL 35 mm2 i 50 mm2. Nie może więc budzić wątpliwości to, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. W związku z faktem, że inwestor zapewnia o utrzymaniu parametrów technicznych linii, nie mogą się jednak ostać zapewnienia o wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów. Zmianie ulegną zatem parametry użytkowe linii (niezależnie od tego, czy właściciel sieci ze zwiększonych możliwości przesyłu skorzysta), a to, w opinii Wojewody, uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu.
Zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku i załącznikach stanowi więc, w opinii organu, określoną w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudowę, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W myśl art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, parametrem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość i ta w przedmiotowej sprawie, jak zapewnia wnioskodawca, nie ulega zmianie. Zmianie ulegają natomiast podstawowe elementy konstrukcyjne linii, tj. słupy oraz przewody, co uniemożliwia zakwalifikowanie robót do kategorii remontu, czy konserwacji.
Inna kubatura poszczególnych słupów powoduje zmianę kubatury obiektu liniowego jako całości. Należy zauważyć, że linia elektroenergetyczna to właśnie głównie układ słupów i przewodów, także zmiany w zakresie tych elementów konstrukcyjnych powodują zmianę kubatury obiektu jako całości.
W opinii Wojewody użycie przez inwestora jedynie nowych technologicznie materiałów, w stosunku do wykorzystanych pierwotnie, nie pozostawałoby w sprzeczności z definicją remontu. Jednak w przedmiotowej sprawie miałoby dojść do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii napowietrznej, co potwierdza przedstawiona powyżej charakterystyka przewodów. Do parametrów technicznych linii napowietrznej, poza napięciem i polem elektromagnetycznym, zaliczyć należy między innymi parametry jej podstawowych elementów, czyli słupów i przewodów.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła [...] S.A. z siedzibą w G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty G. z [...] lipca 2017 r.
Organ, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, przytoczył treść art. 124b ust. 1 u.g.n. i stwierdził, że wynika z niego, że udostępnienie nieruchomości następuje na wniosek podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii. Przywołany przepis przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel, użytkownik wieczysty lub uprawniony z tytułu innych praw rzeczowych ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Okoliczność, że mamy do czynienia z ograniczeniem prawa własności, determinuje ścieśniającą wykładnię ww. przepisu.
Zdaniem sądu wojewódzkiego, zasadnie organ wskazał, że w celu określenia pojęcia "remontu" należy odwołać się do definicji "remontu", zawartej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, zgodnie z którym remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.
Dokonując analizy powyższej definicji stwierdzić należy, że aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.
Przebudowa natomiast zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
Jak wynika z zestawienia ww. przepisów, zasadniczą różnicę pomiędzy tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.
Rzeczą organu w niniejszym postępowaniu było zatem ustalenie, czy zakres i planowany efekt robót budowlanych, zamierzonych przez inwestora, doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych.
Jak wynika z treści wniosku inicjującego postępowanie oraz dokumentów dołączonych do akt, zamiarem inwestora była wymiana wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów. Wnioskodawca wyjaśnił też, że planowany na przedmiotowej działce remont jest częścią remontu kapitalnego całej linii wraz z odgałęzieniami, obejmującego w zakresie linii głównej 23 km, natomiast w zakresie odgałęzień – 30 km. W zakresie linii głównej zakłada się wymianę przewodów AFL 50 mm2 na AFL 70 mm2 wraz ze słupami (230 szt.). W zakresie odgałęzień zaś zakłada się wymianę przewodów AFL 35 mm2 na AFL 50 mm2 oraz AFL 25 mm2 na AFL 35 mm2 oraz wymianę słupów. Ma nastąpić także wymiana odłączników napowietrznych na rozłączniki przystosowane do zdalnego sterowania, a na słupach mają być stosowane mostki izolowane.
Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – napowietrzną linią elektroenergetyczną. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu.
Z powyższego wynika, zdaniem sądu, że nie jest możliwe kwalifikowanie działań na przedmiotowej działce odmiennie niż na pozostałej części linii elektroenergetycznej, która ma być objęta wskazanym przez skarżącą remontem kapitalnym. Skoro prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, wymiana przewodów wraz ze zmianą ich średnicy), to nie spełniają tych wymogów również roboty na fragmencie linii, tj. wyłącznie na przedmiotowej działce.
Choć elementem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego), która w niniejszej sprawie nie ulega zmianie (w przypadku jej zmiany celowym byłoby rozważenie tego typu prac w ramach którejś z kategorii budowy), to jednak nie oznacza to, że w sprawie mamy do czynienia z remontem i odtworzeniem stanu pierwotnego, ponieważ w wyniku realizacji zamierzonych robót w ramach całego obiektu liniowego ulegną istotnej zmianie parametry przewodów, co da możliwość przesyłania większej ilości energii, a także wysokość części słupów.
W ocenie sądu wojewódzkiego, skarżąca słusznie wskazuje, że art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego dopuszcza zastosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto pierwotnie. Podnosząc, że w przedmiotowej sprawie ze względów technologicznych niemożliwym i nieuzasadnionym jest zastosowanie dokładnie takich samych materiałów jak w czasie jej powstania, oraz że nie ma konieczności wymiany przewodów na identyczne, jak używane obecnie, zaś rozwiązania technologiczne przyjęte przez skarżącą są zgodne z aktualnie obowiązującymi Polskimi Normami – skarżąca nie zauważa, że konieczność zastosowania, ze względów technologicznych, innych wyrobów, niż użyto pierwotnie, jest możliwa pod warunkiem, że wskutek tego nie dojdzie do powstania obiektu budowlanego o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. W odmiennym przypadku planowane prace nie mogą być uznane za remont. Słusznie natomiast wskazał Wojewoda, że wskutek zmiany przekroju przewodów skarżąca będzie mogła go wykorzystywać w szerszym zakresie niż dotychczas (będzie miała zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej).
Nie jest istotne, czy skarżąca z tej możliwości skorzysta. Należy także zauważyć, że planowana przez skarżącą inwestycja będzie polegała na innej zmianie jakościowej, tj. wymianie odłączników napowietrznych na przystosowane do zdalnego sterowania, a więc wskutek planowanej inwestycji obiekt zyska nową funkcję (zdalne sterowanie), której dotychczas w ogóle nie posiadał.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w G., zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, t.j.) w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r., poz. 1332, t.j.) w zw. z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez sąd, że zakres planowanych przez skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi skarżącej, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przestanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (winno być "c" – co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 3 k.p.a. przez niedostrzeżenie przez sąd, że Wojewoda [...] naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez sąd decyzji Wojewody [...], pomimo że "nie organ ten dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego".
Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie jej skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
Zarządzeniem z [...] sierpnia 2020 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz.374 poz. 875 ze zm.) poinformował strony o zamiarze skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
[...] S.A. z siedzibą w G., reprezentowana przez r.pr. P. U. i Wojewoda [...] wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zarządzeniem z [...] października 2020 r. sygn. akt I OSK 3849/18 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 cyt. wyżej ustawy, w związku z wyrażeniem zgody przez stronę skarżącą kasacyjnie oraz organ, przy jednoczesnym braku stanowiska uczestnika postępowania, zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjne
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Przepisy art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą "w związku", regulując sposób rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, Lex 1666121).
Usprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2018 r. poz. 121" - przy czym zarzut w tej części nie został skonstruowany dostatecznie starannie) w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz.U. z "2018 r., poz. 121", który to tekst jednolity wszedł w życie dnia 15 stycznia 2018 r. W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz. U. 2016 r., poz. 2147 (ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 23 grudnia 2016 r.) ze zmianami - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 p.p.s.a.; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 343-344, uw. 1). Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).
Artykuł 124b ust. 1 u.g.n. może być zastosowany, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną dwie przesłanki: a. wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami (...) wymienionych w przepisie (...) przewodów i urządzeń; b. właściciel (...) nie wyraża zgody na takie udostępnienie. Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. jest wykazanie braku zgody podmiotów praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości oraz zaistnienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 831-832, nb 4 do art. 124b). Przesłanka braku zgody właścicieli działek nr [...] i [...] została bezspornie spełniona.
W piśmie z [...] października 2016 r. działający w imieniu Spółki inż. J. K. wniósł na podstawie art. 124b u.g.n. o wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli do udostępnienia nieruchomości stanowiących działki o nr [...] i [...] w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV relacji GPZ [...], wskazując że remont linii polegał będzie na wymianie wszystkich słupów i ich fundamentów oraz przewodów. Wskazał, że trasa remontowanej linii pozostaje bez zmian. Określił czas zajęcia nieruchomości oraz teren niezbędny do przeprowadzenia prac. Pełnomocnik inwestora wskazał, że remont linii jest konieczny ze względu na jej zły stan techniczny i konieczność zapewnienia jej dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania.
Pozostaje zatem problem zakwalifikowania planowanych robót jako przebudowy albo remontu (poza sporem pozostaje, że prac tych nie można uznać za konserwację albo usunięcie awarii).
Wbrew ocenie Sądu I instancji, treść wniosku, załączonej do wniosku mapy i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (w tym Wytycznych programowych na remont kapitalny linii SN-15 kV GPZ [...] wraz z odgałęzieniami z [...] lipca 2014 r. w sposób wystarczający wskazuje, że prace budowlane, mające być realizowane na ww. działkach, mieszczą się w dyspozycji art. 124b ust. 1 u.g.n.
Warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b ust. 1 u.g.n. czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, zm. poz. 1529 – dalej jako "p.b."). Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b, wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą zatem polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b., a co w sprawie nie ma miejsca), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b.; W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 65-66, uw. 13).
Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2196/18 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"), że: "Nie można jednak zamieszczonych w P.b. definicji przenosić wprost na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również nie można poprzestawać na definicjach P.b. z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.), dalej P.e. Przy analizie art. 124b u.g.n. należy sięgać do uregulowań P.e. w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 P.e.
Są to zatem dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w P.b. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 P.e. ma być zagwarantowane bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego" może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n. Celem art. 124b u.g.n jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do utrzymania przewodów i urządzeń przesyłowych niebędących częściami składowymi nieruchomości i za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe.
Ponadto istotą art. 124b u.g.n. jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami P.e. i wiążą się z utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię (wyrok WSA w Poznaniu z 6 grudnia 2017 r., II SA/Po 697/17, wyrok NSA z 15 maja 2018r., I OSK 2739/17)".
W orzecznictwie sądów administracyjnych formułuje się także przekonujący pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej (np. wyrok NSA z: 6 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1509/16; 8 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 604/14, CBOSA). Użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Jest racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody o mniejszej średnicy) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (np. betonowe słupy z żerdzi wirowanej, izolowane przewody o większej średnicy).
Działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów - przewodów i słupów, stanowią co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 pb (wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 983/17, CBOSA). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna (zmiana), będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment (wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1006/17, Lex 2636796).
Pod pojęciem linii elektroenergetycznej należy rozumieć nie tylko przewody i urządzenia, nienależące do części składowych nieruchomości, służące do przesyłania energii elektrycznej, ale także inne podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (verba legis - art. 124b ust. 1 u.g.n.). Takimi obiektami są w szczególności stacje transformatorowe, które są niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Ani we wniosku, ani w Wytycznych, ani w jakimkolwiek dokumencie inwestor nie wskazał na wymianę stacji transformatorowych, wchodzących w skład linii SN-15 kV, której fragmentu dotyczy wniosek.
Sąd I instancji nie dostrzegł, że Wojewoda pominął powszechnie znany fakt, że o tym, jaki prąd będzie płynął linią SN-15 kV, decydują parametry stacji transformatorowych; transformator pozwala uzyskiwać pożądane wartości napięcia i natężenia prądu w obwodzie wtórnym (Nowa encyklopedia powszechna PWN, Wyd. Naukowe PWN 1996, s. 438-439; E. Batóg, J. W. Mietelski, B. Winiarska, red. K. Włodarczyk, Słownik szkolny. Fizyka, Wyd. Zielona Sowa 2004, s. 288/289), a wszelkie wątpliwości w tej materii nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym. Z wniosku i załączonej doń mapy nie wynika, by na działkach nr [...] i [...] objętych wnioskiem istniała stacja transformatorowa.
Zgodzić się też należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnym zawartym w wyroku z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1603/18, że planowanie prac remontowych (remontu kapitalnego) w stosunku do całej linii, nie oznacza jednoczesnego demontażu całej linii przesyłowej. Wymiana starych słupów i linii przesyłowych następuje zazwyczaj etapowo – na wybranym fragmencie całej linii (co w konsekwencji oznaczałoby jej późniejszą odbudowę). Etapowanie realizacji prac remontowych może być uwarunkowane okolicznościami prawnymi (np. uzyskanie zgody właściciela lub decyzji umożliwiającej wejście na grunt celem wykonania zaplanowanych prac), jak i okolicznościami faktycznymi (np. dostępność grunty w określonych porach, postęp prac na innych odcinkach). Fakt, że z czasem, w wyniku przeprowadzenia prac remontowych dojdzie do całkowitej wymiany słupów, fundamentów, lin przesyłowych, izolatorów itp. na nowe, a nawet do zamontowania nowych urządzeń zabezpieczających (np. zdalnie sterowanych odłączników napowietrznych), lecz bez zamiany długości i przebiegu linii, posadowienia słupów, parametrów technicznych i użytkowych obiektu liniowego, nie oznacza, że mamy do czynienia z przebudową lub odbudową obiektu.
Skoro planowane przez Spółkę prace na ww. działkach mają dotyczyć części linii SN-15 kV relacji GPZ [...] i polegać będą na wymianie istniejących słupów wraz z fundamentami na nowe słupy betonowe i nowe fundamenty, wymianie przewodów i izolatorów i nie zmieniły się parametry techniczne i użytkowe linii i jej przebieg, to oznacza, że mamy w rozpoznawanej sprawie do czynienia z remontem ww. linii.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. zasługiwał na uwzględnienie.
Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542-543 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak - op. cit., s. 85 nb 8). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 946/15, CBOSA).
Sąd I instancji nie dostrzegł, że ocena dowodów zebranych w sprawie nie została oparta na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, a odniesienia Wojewody do możliwości zmiany parametrów technicznych i użytkowych remontowanej linii, nie mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak - op. cit., s. 550-551, nb 1-3).
Sama wymiana przewodów linii nie spowoduje istotnej zmiany parametrów linii elektroenergetycznej. Sąd I instancji nietrafnie uznał, że "wskutek zmiany przekroju przewodów skarżąca będzie mogła go wykorzystywać w szerszym zakresie niż dotychczas (będzie miała zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej). Nie jest istotne, czy skarżąca z tej możliwości skorzysta." Praca linii elektroenergetycznej podlega regulacjom prawnym, które stanowią ramy, w jakich skarżąca dostarcza energię elektryczną obecnie i będzie dostarczać energię elektryczną po remoncie. W zebranym materiale dowodowym brak jest podstaw do przyjęcia, że po remoncie ową linią elektroenergetyczną przesyłany będzie prąd o innym napięciu i natężeniu niż przed remontem. Ani we wniosku, ani w Wytycznych nie ma mowy o zastąpieniu dotychczasowych stacji transformatorowych nowymi stacjami, które posłużą zmianie napięcia i natężenia prądu na linii SN-15 kV.
Organy i Sąd I instancji nietrafnie pominęli podnoszony przez Spółkę stan techniczny sieci i konieczność polepszenia warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszenia awaryjności sieci. [...] S.A. jako przedsiębiorstwo przesyłowe i właściciel przedmiotowych urządzeń jest ustawowo zobligowany do dostarczania energii elektrycznej oraz do zapewnienia właściwych parametrów przesyłanej energii i parametrów sieci dystrybucyjnej. Dostarczanie energii elektrycznej jest kluczowym zarówno dla indywidualnych odbiorców, jak i dla odbiorców instytucjonalnych.
Normodawca w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (w dacie wydania obu decyzji - Dz. U. nr 93 poz. 623, zm. Dz. U. z 2008 r. nr 30 poz. 178 i nr 162 poz. 1005), nałożył na operatorów systemu przesyłowego elektroenergetycznego szereg obowiązków, nieznanych prawu w czasie gdy ww. linia była budowana. Przepis § 41 ust. 1 stanowi: "1. Operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, podaje do publicznej wiadomości przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej następujące wskaźniki dotyczące czasu trwania przerw w dostarczaniu energii elektrycznej, wyznaczone dla poprzedniego roku kalendarzowego: (...) 3) wskaźnik przeciętnego systemowego czasu trwania przerwy długiej i bardzo długiej (SAIDI), wyrażony w minutach na odbiorcę na rok, stanowiący sumę iloczynów czasu jej trwania i liczby odbiorców narażonych na skutki tej przerwy w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców, 4) wskaźnik przeciętnej systemowej częstości przerw długich i bardzo długich (SAIFI), stanowiący liczbę odbiorców narażonych na skutki wszystkich przerw tego rodzaju w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców - wyznaczone oddzielnie dla przerw planowanych i nieplanowanych z uwzględnieniem przerw katastrofalnych oraz bez uwzględnienia tych przerw;
5) wskaźnik przeciętnej częstości przerw krótkich (MAIFI), stanowiący liczbę odbiorców narażonych na skutki wszystkich przerw krótkich w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców".
Wytyczne wskazują na zły stan techniczny linii, a prace remontowe mają zapewnić dalsze bezpieczne i niezakłócone funkcjonowanie linii. Nie spowodują natomiast zmiany parametrów technicznych linii.
Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w G., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił wyrok II SA/Bd 62/18 w całości i rozpoznał skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już w powyższych wywodach do prawidłowego stosowania art. 124b ust. 1 u.g.n. Wojewoda z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2017 r., mimo że Starosta nieprawidłowo dokonał wykładni art. 124b ust.1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 3a i 8 p..b i nieprawidłowo zastosował art. 3 pkt 6 p.b.
Należy mieć na uwadze, że remont dotychczasowej linii SN-15 kV będzie z korzyścią również dla uczestników, którzy także korzystać będą z bezpieczniejszej sieci. Stan na działkach nr [...] i [...] w wyniku remontu nie zmieni się istotnie (słupy nie zmienią swego miejsca posadowienia, nie zmieni się ilość słupów); nie zmieni się napięcie ani natężenie prądu na remontowanej linii SN-15 kV w stosunku do stanu, jaki istniał w dniu złożenia wniosku przez Spółkę.
Rozpoznając sprawę ponownie Starosta związany będzie oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku I OSK 3849/18.
Wobec powyższego należało uchylić w całości zaskarżony wyrok; uchylić w całości zaskarżoną decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124b ust. 1 u.g.n. i art. 3 pkt 3a i 8 p.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a.). O uchyleniu decyzji I instancji orzeczono na podstawie art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięto o kosztach postępowania sądowego.