Uzasadnienie
R.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [..] w przedmiocie ujawnienia w księdze wieczystej prawa gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne.
W uzasadnieniu podał, że Burmistrz [..] nie wykonuje obowiązku wynikającego z art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku art. 98 ust. 1 tej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 7 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 74/12 ww. skargę odrzucił.
W uzasadnieniu powołując się na art. 3 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: P.p.s.a.) stwierdził, że przedmiot zaskarżenia, nie jest objęty zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Odwołując się do treści art. 98 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uznał, że będące przedmiotem skargi działanie Burmistrza [..] w przedmiocie ujawnienia w księdze wieczystej prawa gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne związana jest z obowiązkiem organu wynikającym z treści art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mieści się w katalogu aktów i czynności administracyjnych podlegających kontroli sądów administracyjnych. Żaden przepis szczególny, stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a nie przewiduje możliwości wniesienia skargi do sądu w rozpatrywanej sprawie.
W ocenie Sąd u pierwszej instancji analiza skargi prowadzi do wniosku, że ma ona charakter tzw. skargi powszechnej określonej w art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Skarga powszechna nie może być natomiast przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, bowiem w zakresie działania sądów administracyjnych nie mieści się możliwość dokonywania kontroli skarg powszechnych składanych w trybie postępowania skargowego, uregulowanego w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego R.N. reprezentowany przez adwokata, i zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 2 pkt. 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a, wyrażające się w przyjęciu, iż sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych w sytuacji, gdy dotyczy bezczynności organu w zakresie czynności opisanej w art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, którą należy uznać za czynność wskazaną w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów sądowych związanych z wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że czynność organu polegająca realizacji obowiązku opisanego w art. 98 ust. 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Wskazał, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt. 1-3;
- 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6;
- 3) muszą mieć charakter publicznoprawny;
- 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Jego zdaniem realizacja obowiązku, o którym mowa w art. 98 ust. 1 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi w istocie czynność materialno-techniczną. Czynność podejmowana jest w sprawie indywidualnej dotyczącą przejścia własności działki wydzielonej pod drogę publiczną, a tym samym, odnosząc się do uprawnień konkretnego wnioskodawcy. Nie ma zatem charakteru ogólnego. Jest czynnością publicznoprawną, gdyż w drodze ustawy obowiązek ten został nałożony na organ administracji publicznej.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organ administracji składając wniosek nie występuje zatem jedynie jako podmiot prawa cywilnego, który wyraża wolę ujawnienia uprawnień właścicielskich dotyczących danej działki gruntu, lecz wykonuje konkretne obowiązki ustawowe. Podkreślił, że przeciwna interpretacja tego obowiązku, prowadziłaby do wniosku, iż art. 98 ust. 2 powołanej ustawy jest zbędny. Podkreślił, że brak realizacji przez organ obowiązku, przewidzianego w powołanym przepisie znajduje skutek w uprawnieniach strony postępowania podziałowego. Pomimo, że przejście prawa własności w wyniku decyzji podziałowej wydanej w trybie art. 98 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje z mocy prawa, to brak złożenia wniosku o ujawnienie tej okoliczności w księdze wieczystej może kreować stan niepewności co do rzeczywistych uprawnień właścicielskich.
Zaznaczył, że krąg uprawnionych do wytoczenia powództwa z art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. z 2001 r., Dz.U. nr 124, poz. 1361, z późn. zm.), określa art. 626² § 5 K.p.c., Jeśli zatem organ uchyla się od obowiązku przewidzianego w art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to osoba wadliwie ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości pozbawiona jest instrumentów prawnych pozwalających wymóc na organie wykonanie art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Autor skargi kasacyjnej zwrócił również uwagę na lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które sprowadza się do powtórzenia treści art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. oraz art. 98 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Burmistrz [..] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy wykonanie przez właściwy organ wynikającego z art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) obowiązku złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw (gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa) do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.?
W konsekwencji, czy w przypadku nie złożenia przez organ takiego wniosku, przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 4 w zw. P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy)?
Na wstępie stwierdzić należy, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jest dopuszczalność skargi na działanie organu, którego zarzucana bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczy. Jeżeli zatem sama kontrola żądanego działania organu, nie jest przed sądem administracyjnym dopuszczalna, to w tego rodzaju sprawach niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej przypomnieć należy, że zgodnie z art. 98 ust. 1 cyt. o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Z kolei, w myśl ust. 2 tego przepisu właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.
Ujawnienie przez właściwy organ w księdze wieczystej praw własności gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, nabytego z mocy prawa (art. 98 ust. 1 cyt. o gospodarce nieruchomościami), do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, następuje poprzez złożenie wniosku o wpis w księdze wieczystej. Z art. 23 zd. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) wynika, że prowadzenie ksiąg wieczystych należy do właściwości sądów rejonowych. Wymogi formalne tego wniosku oraz procedura jego rozpoznania została określona w przepisach Rozdziału 6 (Postępowanie wieczystoksięgowe) Części pierwszej, Księgi drugiej, Tytułu I, Działu III ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.). Rolą postępowania wieczystoksięgowego jest zatem zbadanie spełnienia przesłanek przejścia własności z mocy prawa.
Taka intencja ustawodawcy wynika z treści art. 1 pkt. 61 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.z 2004 nr. 141 póz. 1492) w którym dodano do art. 98 ust. 2 zdanie drugie o treści: Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.
Analiza ww. przepisów prowadzi do wniosku, że rozpoznanie wniosku właściwego organu o ujawnienie w księdze wieczystej praw (gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa) do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, należy do właściwości sądu powszechnego, i odbywa się w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. W konsekwencji, w świetle uwag poczynionych na wstępie, wywieść należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest w tym zakresie niedopuszczalna.
Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że badanie zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, wymagałoby dokonania przez sąd administracyjnych prawnej oceny, czy określone działki gruntu z mocy prawa, przeszły odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa (art. 98 ust. 1 cyt. o gospodarce nieruchomościami). Dopiero bowiem przesądzenie stanu prawnego, mogłoby skutkować uznaniem, że organ miał obowiązek ujawnienie prawa własności w księdze wieczystej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, badanie spełnienia przesłanek przejścia z mocy prawa (art. 98 ust. 1 cyt. o gospodarce nieruchomościami) w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym na skutek skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w przedmiocie ujawnienia w księdze wieczystej prawa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, jest niedopuszczalne.
Ponadto odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić tylko wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07, ONSWAiWSA 2008/2/21).
Jeżeli z poczynionych na wstępie wywodów wynika, że wniosek właściwego organu o ujawnienie prawa własności w księdze wieczystej powinien być skierowany do właściwego sądu rejonowego, to oznacza to, że nie jest on skierowany jest do podmiotu administrowanego przez ten organ.
Powyższej oceny nie zmienia również fakt, że skarżący jest osobą na wniosek której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana. Skoro działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przeszły z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, to roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością, której dochodzenie nie jest zależne od ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.
Odnosząc się do wniosku Burmistrza [..] o zasądzenie kosztów należy wyjaśnić, że art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 23).