Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1233/12 oddalił skargi T.W., M.K., E.R., L. S., A.S. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] o pow. [...] m² pochodząca z dawnych nieruchomości hipotecznych hip. [...] lit. B.C. i [...], stanowiąca aktualnie część działek ewidencyjnych nr: [...] z obrębu [...]uregulowanej w księdze wieczystej nr W [...];[...] z obrębu [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...];[...] z obrębu [...], dla której nie jest prowadzona księga wieczysta, znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
Z zaświadczenia Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 22 grudnia 1947 r. Nr [...] wynika, iż zgodnie ze stanem wykazu hipotecznego nieruchomości warszawskiej nr [...] tytuł własności uregulowany był jawnym wpisem na imię: Z. A., W. Ż., M. K., J. S., K. K., L.B., E. L. i S.J..
Z dniem wejścia w życie dekretu (tj. z dniem 21 listopada 1945 r.) grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości – przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz.130) - na własność Skarbu Państwa. Obecnie grunt przedmiotowej nieruchomości stanowi własność m. st. Warszawy.
Wnioskiem z dnia 15 lutego 1949 r. Z. A., K.K., M.K., L.B. i W.Z. wystąpili o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości.
Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] września 1959 r. Prezydium Rady Narodowej w Warszawie odmówiło dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność w/w decyzji Prezydium Rady Narodowej.
Rozpoznając ponownie wniosek z dnia 15 lutego 1949 r. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., [...] odmówił T.W., E.R., A.S., L.S., M.K. oraz nieznanym z miejsca pobytu: W. Ż., L.B., E.L., S.J. reprezentowanym przez kuratora w osobie adwokata R.N. i nieznanemu z miejsca pobytu K.K. reprezentowanemu przez kuratora w osobie adwokat H.O., ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że od czasu złożenia wniosku nastąpiła zmiana stanu prawnego i faktycznego nieruchomości. Dawne nieruchomości hipoteczne zostały podzielone, powstały nowe działki ewidencyjne oraz zmienił się sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Grunt nieruchomości hipotecznych hip. [...] lit. B.C. i [...] o łącznej powierzchni [...] sążeni kwadratowych (co obecnie stanowi ok. [...] m²) wszedł w skład działek ewidencyjnych nr: [...] z obrębu [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] o łącznej powierzchni [...] m², która zabudowana jest powojennym budynkiem wielorodzinnym oraz działki nr [...] z obrębu [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]o łącznej powierzchni [...] m², która zabudowana jest ciągiem garaży. Grunt ten znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" mającej siedzibę w Warszawie przy ul. [...] oraz osób fizycznych będących właścicielami lokali mieszkalnych. Ponadto objęcie niniejszego gruntu w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r. – zatem wniosek został złożony w terminie.
Następnie Prezydent stwierdził, iż nieruchomość ta nie jest objęta żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy (Uchwała Rady Miasta st. Warszawy Nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r.) - zgodnie z którym obszar powyższej nieruchomości znajduje się w strefie oznaczonej symbolem M1 30. W strefie tej ustalono priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, jak również niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej.
Organ dodał, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni oraz późniejsze przeniesienie tego prawa na rzecz osób trzecich spowodowało trwałe rozdysponowanie gruntu - co uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela hipotecznego. Ponadto organ administracji nie jest właściwy do zmiany powstałych stosunków cywilnoprawnych, wynikających z umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i wpisów jawnych w księgach wieczystych.
Natomiast grunt nieruchomości hipotecznych hip. [...] lit. B.C i [...], który wchodzi w skład działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m² - do którego odmawia się ustanowienia prawa użytkowania wieczystego - stanowi teren pasa ulicy [...] pełniącego rolę ciągów komunikacyjnych i spełniających funkcje publiczne. Prezydent wskazał w tym miejscu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt: II SA/Gd 1206/2001, gdzie stwierdzono iż z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Zaś zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie sygn. akt I SA 1986/99 z dnia 8 listopada 2000 r. "celami publicznymi są cele których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego.
Mówi o tym przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w którym zgodnie z pkt. 1 wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego - są celami publicznymi."
Podsumowując organ stwierdził, że mając na uwadze fakt, iż grunt ten został rozdysponowany na cel publiczny, brak jest możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli hipotecznych.
Odwołania od powyższej decyzji złożyli T. W., M.K., E. R., L. S. i A.S. oraz K.K..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m. st. Warszawy.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez nieudowodnienie sprzeczności pomiędzy korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela i przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego jest niezasadny, ponieważ nieruchomość - po oddaniu jej w użytkowanie wieczyste innym podmiotom - nie może być oddania w użytkowanie wieczyste następcom prawnych byłych właścicieli, i to niezależnie od ewentualnej zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nie mógł być także uwzględniony w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiącej obecnie ul. [...] bowiem przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu.
Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 160 k.p.a. o "naprawienie uszczerbku majątkowego powstałego wskutek niezaspokojenia uprawnienia do przyznania własności czasowej" - organ przypomniał, że art. 160 k.p.a. został uchylony przez przepis art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca. 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). W przedmiocie odpowiedniego trybu do dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody po wejściu w życie 1 września 2004 r. ustawy zmieniającej kodeks cywilny, właściwe są ogólne normy intertemporalne o charakterze procesowym. Podstawową regułą intertemporalną jest zasada stosowania nowego prawa – zatem do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez delikt administracyjny, który powstał przed dniem 1 września 2004 r. właściwe są wyłącznie sądy powszechne.
W związku z powyższym nie ma zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a. - o odszkodowaniu nie orzeka więc organ administracji publicznej, w tym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., lecz sąd powszechny.
Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. W., E.R., A. S., L.S. i M. K. oraz K. K. reprezentowany przez kuratora w osobie adwokat H.O..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi są niezasadne.
Zdaniem Sądu, organy rozpoznając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń - a strony postępowania ich nie kwestionują - iż przesłanki określone w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w ustawowym terminie, a korzystanie z nieruchomości da się pogodzić z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – w tym konkretnym przypadku z przeznaczeniem w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy (Uchwała Rady Miasta st. Warszawy Nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r.)
Istota sprawy sprowadza się zatem do zbadania, czy oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste podmiotom trzecim spowodowało konieczność negatywnego rozpoznania wniosku dekretowego.
Sąd stanął na stanowisku, że bezwzględnie należy uznać pierwszeństwo byłego właściciela (lub jego następców) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego, a następnie dopiero po negatywnym rozpoznaniu tego wniosku, możliwe staje się rozpatrywanie roszczeń do tego gruntu, wynikających z innych regulacji prawnych. Fakt ten wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego - pierwszeństwo przed wszelkimi innymi zadysponowanymi gruntami warszawskim ma rozpoznanie wniosku dekretowego. Tytułem przykładu Sąd powołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. (sygn. akt III ARN 8/95), w którym wyrażono pogląd, iż prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, sytuacja taka nie ma jednak miejsca - bowiem przedmiotowy grunt został oddany w użytkowanie wieczyste, co zostało ujawnione w księgach wieczystych, jeszcze przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego.
W tej sytuacji właściciel nieruchomości, na której ustanowione zostało uprzednio prawo użytkowania wieczystego, nie może dysponować nią na rzecz innych podmiotów. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 k.c., jest bowiem sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej. Jeżeli zatem organ administracji publicznej, działając w zakresie swoich kompetencji, nie jest w stanie podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody (w postaci ustanowionego prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu) - wówczas istniejące już prawo użytkowania wieczystego (do czasu jego wygaśnięcia), nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 ww. dekretu, stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Decyzja ustanawiająca w takiej sytuacji prawo użytkowania wieczystego do gruntu, który jest już takim prawem obciążony (lecz na rzecz innego podmiotu), byłaby - z mocy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - już z chwilą jej wydania nieważna jako niewykonalna.
Sąd wywodził dalej, że taki stan rzeczy jest następstwem uznania, że porządek prawny obowiązujący w Polsce stanowi system, w którym przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. stanowią jeden z elementów obowiązującego systemu prawa. Skoro zatem dekret, tak jak każda obowiązująca regulacja prawna, stanowi element systemu prawa obowiązującego w Polsce, to nie można jego zapisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu. Nie można zatem nadawać priorytetowego znaczenia wykładni językowej w stosunku do ww. art. 7 ust. 2 dekretu i stosować go zgodnie z tym dosłownym brzmieniem. Należy bowiem dostrzec konieczność zastosowania w okolicznościach konkretnej sprawy wykładni systemowej.
Sąd podniósł, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, spełnienie przesłanek określonych w art. 7 dekretu nie oznacza w każdym przypadku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, bowiem właściciel nieruchomości, na której ustanowione jest prawo wieczystego użytkowania nie może – z uwagi na zakres uprawnień istniejącego użytkowania wieczystego – dysponować nią na rzecz innych podmiotów. Dopóki zatem użytkowanie wieczyste gruntów przejętych w trybie art. 1 dekretu warszawskiego zostało ustanowione na podstawie umowy cywilnej lub decyzji administracyjnej, a umowy te i decyzje pozostają w obrocie prawnym, to nie istnieje możliwość oddania tych gruntów w użytkowanie wieczyste byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdził, że przed rozpoznaniem wniosku dekretowego przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste podmiotom trzecim. Ten szczególny stan faktyczny i prawny, jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie, uniemożliwił zatem uwzględnienie wniosku i ustanowienie na rzecz skarżących użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku, pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu (np. w zakresie warunków sprzedaży budynku znajdującego się na nieruchomości objętej działaniem dekretu) zwłaszcza, że decyzja trwale niewykonalna w dniu jej wydania obarczona jest wadą, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Podsumowując, Sąd wskazał, że oddanie gruntów - przejętych w trybie powołanego dekretu z 1945 r. - w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Przedmiotem postępowania w trybie uregulowanym w powołanym przepisie mogą być bowiem jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego. W sytuacji spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, skuteczne prawnie rozdysponowanie przedmiotowymi nieruchomościami na rzecz osób trzecich może zatem być podstawą odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela nieruchomości warszawskiej lub jego następcy prawnego.
Sąd w całości podzielił też stanowisko organów uznające, że wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nie mógł być uwzględniony w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiącej obecnie ul. [...] – bowiem przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu.
Sąd zaaprobował również pogląd organów odnośnie żądania skarżących dotyczącego "naprawienia uszczerbku majątkowego powstałego wskutek niezaspokojenia uprawnienia do przyznania własności czasowej". Organy obu instancji słusznie stwierdziły, że art. 160 k.p.a. został uchylony i obecnie do dochodzenia odszkodowania właściwe są wyłącznie sądy powszechne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T.W., M.K., E.R., L.S.i A.S., wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 7 ust 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie może być oddana w użytkowanie wieczyste następcom prawnym przedwojennych właścicieli, z uwagi na fakt oddania gruntów przejętych w trybie przywołanego dekretu osobom trzecim oraz art. 160 k.p.a. poprzez uznanie, że w realiach niniejszej sprawy przepis ten nie obowiązuje pomimo, iż decyzja o oddaniu gruntu Spółdzielni Mieszkaniowej zapadła pod rządami tego przepisu, a przed nowelizacją kodeksu cywilnego i niektórych innych ustaw w 2004 r.
Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pomimo uchylenia art. 160 k.p.a. zgodnie z brzmieniem art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 września 2004 r., nadal przepis ten stosuje się do powstałych przed tym dniem zdarzeń i stanów prawnych. Mówi o tym ugruntowane orzecznictwo Sądu Apelacyjnego w Warszawie, który rozpoznawał szereg pozwów o odszkodowanie w podobnych przypadkach wniesionych do sądów powszechnych.
Ponadto zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, Sąd I instancji w sposób całkowicie sprzeczny nie tylko z literą, ale i z duchem prawa skonkretyzowanego w art. 7 ust 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy uznał w ślad za organami administracji, że należy w rozpatrywaniu wniosku obywatela nie stosować przepisu prawa, a należy powołać się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, które przyjmuje, iż przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Oznacza to, że zawłaszczenie cudzego mienia w wyniku błędnych decyzji administracyjnych jest sankcjonowane wyrokami sądów administracyjnych, na które - jako na podstawę prawną i faktyczną swojego orzeczenia - powołuje się WSA także i w niniejszej sprawie. Takie stanowisko Sądu pozostaje w jaskrawej sprzeczności z zasadą legalizmu określoną w art. 6 k.p.a. oraz z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określona w art. 8 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 cytowanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie zachodzi, zatem sprawa mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
W skardze kasacyjnej opartej na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie formułując żadnych zarzutów procesowych, a to oznacza, że przyjęta w zaskarżonym wyroku ocena ustalonego przez organy stanu faktycznego nie została podważona. Należy zatem uznać, że strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje stanu faktycznego sprawy, w tym ustaleń związanych z prawami Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie do przedmiotowego gruntu (prawa użytkowania wieczystego i własności budynku), a także poczynionych ustaleń co do oznaczenia dawnego gruntu hipotecznego (hip. [...] lit. BC i hip. [...] lit.E) w odniesieniu do aktualnych działek (części nieruchomości oznaczonych nr [...] z obrębu [...]).
W ramach podstawy określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia dwóch norm prawa materialnego: art.7 ust.2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz art.160 k.p.a. Według autora skargi kasacyjnej naruszenie art.7 ust.2 dekretu warszawskiego polega na błędnym uznaniu, że przedmiotowa nieruchomość nie może być oddana w użytkowanie wieczyste następcom prawnym przedwojennych właścicieli, z uwagi na fakt oddania gruntów przejętych w trybie przywołanego dekretu osobom trzecim. W tej kwestii zarzucono również Sądowi pierwszej instancji, że przy rozpatrywaniu wniosku obywatela nie zastosował przepisu prawa, lecz powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, jako na podstawę prawną i faktyczną swojego orzeczenia.
Odnośnie do tak sprecyzowanego zarzutu wskazać należy, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji wskazał przepisy prawa, na poparcie zajętego stanowiska (art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art.235 kodeksu cywilnego, art. 232 – 243 kodeksu cywilnego, art. 7 ust.3 dekretu, art.156 §1 pkt 5 k.p.a.). Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji oparł zaskarżony wyrok nie na podstawie przepisów prawa, lecz na orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku, pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu (np. w zakresie warunków sprzedaży budynku znajdującego się na nieruchomości objętej działaniem dekretu) zwłaszcza, że decyzja trwale niewykonalna w dniu jej wydania obarczona jest wadą, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie skarżący nie kwestionują, że przedwojenny grunt hip. Nr [...] BC i [...] E odpowiada obecnie nieruchomości stanowiącej własność m.st. Warszawy w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", jak również, że w części wchodzi w skład ciągu komunikacyjnego pasa ulicy [...]. Powstała sytuacja, gdy przedwojenna nieruchomość została oddana w drodze umowy cywilnoprawnej w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi przed rozpoznaniem wniosku dekretowego. Doszło zatem w rozpoznawanej sprawie do kolizji interesów przedwojennych właścicieli gruntu i aktualnego użytkownika wieczystego gruntu a także właściciela wybudowanego po wojnie budynku. Nie budzi wątpliwości, że organy administracji nie mają kompetencji do tego, by rozwiązać cywilnoprawną umowę użytkowania wieczystego, a także kompetencji do tego by naruszać prawa użytkownika wieczystego. Wniosek dekretowy "odżył" w wyniku trwających dłuższy czas postępowań o stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu, jest rozpoznawany po kilkudziesięciu latach od jego złożenia, a w tym czasie sytuacja w zakresie tak stanu prawnego, jak też stanu faktycznego gruntu przedwojennego uległa zasadniczym zmianom.
Tymczasem wniosek dekretowy o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu rozpoznawany jest zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu jego rozpatrywania, nie zaś w dniu jego złożenia. Z tych względów nie można pominąć regulacji prawnych obecnie obowiązujących.
Rozpoznając wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego Prezydent m.st. Warszawy musi mieć na względzie zarówno treść art.7 ust.3 dekretu warszawskiego, jak też obecnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z art.7 ust.3 dekretu wynika, że w razie uwzględnienia wniosku gmina ustali, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy, oraz określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Stosownie zaś do art.29 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się okres użytkowania wieczystego zależnie od celu, na który nieruchomość gruntowa zostaje oddana w użytkowanie wieczyste, oraz określa się sposób korzystania z nieruchomości, stosownie do art. 236 i art. 239 Kodeksu cywilnego. Wedle zaś art.31 tej ustawy oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń.
W sytuacji, gdy zabudowana nieruchomość jest już oddana w użytkowanie wieczyste organ właściwy do ustanowienia użytkowania wieczystego nie może zastosować wskazanych regulacji, gdyż naruszałoby to prawa użytkownika wieczystego i czyniłoby podjętą decyzję niewykonalną i wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów. Jak słusznie zatem wskazał Sąd pierwszej instancji w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, skuteczne prawnie rozdysponowanie przedmiotowymi nieruchomościami na rzecz osób trzecich może zatem być podstawą odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela nieruchomości warszawskiej lub jego następcy prawnego.
Prawidłowe jest także stanowisko Sądu pierwszej instancji co do nieuwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiącej obecnie ul. [...]. Wymaga wskazania, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: 2015 r., poz. 460 ze zm.) stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art.1). Przepis ten podaje normatywną definicję drogi publicznej, którą należy się kierować przy wykładni nie tylko przepisów ustawy o drogach publicznych, ale także odrębnych od tej ustawy przepisów prawa publicznego oraz prywatnego, w których pojawia się pojęcie drogi publicznej. Z definicji drogi publicznej można odczytać jej atrybuty: powszechność dostępu i korzystania przez każdego obywatela zgodnie z jej przeznaczeniem.
Powszechność dostępu do dróg publicznych oznacza, że każdy podmiot znajdujący się na terytorium naszego kraju ma zagwarantowane prawo do korzystania z tych dróg, zgodnie z ich przeznaczeniem, bez zgody organu reprezentującego właściciela drogi. Wymaga podkreślenia, że z dóbr publicznych może korzystać każdy, przy czym o uprawnieniu do korzystania nie decyduje organ zarządzający dobrem. W tym kontekście prawo użytkowania wieczystego, o które występuje właściciel dekretowy, a które z istoty swojej ma atrybuty własności, pozostaje w kolizji z prawem do powszechnego i nieograniczonego dostępu do gruntu drogi publicznej. Prawo użytkowania wieczystego, to - jak stanowi art. 233 kodeksu cywilnego - prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób. Nie do pogodzenia jest zatem interes osoby ubiegającej się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego z interesem ogółu osób wynikającym z powszechnej dostępności do dróg publicznych.
Własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne wymienione w art.2 a ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie przepisy dekretu warszawskiego nie zawierają odpowiednika art.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego, że ustawa ta nie narusza innych ustaw, lecz nie można przepisów dekretu warszawskiego odczytywać i interpretować w oderwaniu od istniejącego porządku prawnego. Uwzględnienie wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego drogę publiczną na rzecz osoby fizycznej byłoby dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa (art.2a ustawy o drogach publicznych), co prowadziłoby do nieważności decyzji.
Należy zatem stwierdzić, że norma zawarta w art. 7 ust.2 dekretu warszawskiego doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego dotyczy gruntu stanowiącego drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art.160 k.p.a. Przypomnieć należy, że mocą art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw uchylony został art.160 k.p.a. zachowując jednak zastosowanie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wyżej wymienioną datą (art. 5 powołanej ustawy). Stosownie zaś do art.5 wskazanej ustawy: " Do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art.419,art.420, art.4201, art.4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy."
Z brzmienia tego przepisu nie można jednak wywodzić, jak uważa autor skargi kasacyjnej, że organy administracji publicznej są obecnie właściwe do orzekania w sprawach odszkodowania. Nie oznacza to, że skarżącym kasacyjnie nie przysługuje prawo do odszkodowania, bo takiego stwierdzenia nie zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku, lecz o to, że do orzekania w tych sprawach właściwy jest sąd powszechny.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.