Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 387/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 608/18, wydanym po rozpoznaniu skargi D. C., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie pomocy finansowej z programu osłonowego na leki.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. skarżąca zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie pomocy finansowej na zakup leków z programu osłonowego. We wniosku wskazała, że prowadzi gospodarstwo domowe wraz z synem a na miesięczny dochód rodziny, w wysokości 1501,45 zł, składa się: dodatek mieszkaniowy w kwocie 285,87 zł, dodatek energetyczny w kwocie 15,58 zł, alimenty uzyskiwane na syna w kwocie 650 zł oraz stypendium syna w kwocie 550 zł. Oświadczyła również, że poniesione przez nią wydatki na leki w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowiły kwotę 133,76 zł.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.) - zwanej dalej u.p.s., oraz uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w sprawie przyjęcia gminnego programu osłonowego w zakresie pomocy finansowej na zakup leków dla mieszkańców Miasta [...] (Dz.U. Województwa Podlaskiego z 2017 r., poz. 4693) - zwanej dalej uchwałą o programie osłonowym, odmówił skarżącej przyznania pomocy finansowej z programu osłonowego na leki.

Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego dla rodziny 2-osobowej, stanowiącego 200% kryterium opisanego w art. 8 ust. 1 u.p.s i wynoszącego kwotę 2056 zł, bowiem łączny dochód rodziny wnioskodawczyni przekracza to kryterium o 45,64 zł. Jak bowiem ustalono dochód ten stanowi kwotę 2101,64 zł, na którą składają się: dodatek mieszkaniowy w kwocie 285,87 zł, dodatek energetyczny w kwocie 15,58 zł, alimenty w wysokości 650 zł, stypendium w kwocie 550 zł oraz świadczenie pieniężne z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w wysokości 600 zł przyznane na zakup artykułów żywnościowych.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie podnosząc, że organ I instancji niezasadnie doliczył do dochodu skarżącej kwotę 600 zł wypłaconą jej z tytułu zasiłku celowego na żywność z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", co spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego, podczas gdy zgodnie z art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s. do dochodu nie wlicza się zasiłku celowego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że przedmiotem sporu jest kwota 80,26 zł, która mogłaby zostać przyznana skarżącej z programu osłonowego, gdyby nie przekroczyła ona kryterium dochodowego. W ocenie Kolegium, uwzględniona jako dochód kwota 600 zł przyznana skarżącej tytułem świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020", ustanowionego uchwałą Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r., nr 221, w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020" (M.P. z 2015 r., poz. 821), nie może być uznana za zasiłek celowy w rozumieniu przepisów u.p.s., w związku z czym nie podlega ona wyłączeniu przy ustalaniu dochodu skarżącej na podstawie art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s., nawet pomimo posiadania przez to świadczenie pewnych cech zasiłku celowego.

Kolegium wskazało, że przesłanki uzasadniające przyznanie tego świadczenia zostały uregulowane w odrębnym akcie prawnym, stanowiącym samodzielną regulację, którego treść zawiera zamknięty katalog odesłań do przepisów u.p.s., wśród których nie ma art. 39 u.p.s., regulującego przesłanki przyznania zasiłku celowego.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając dowolność w podejmowaniu decyzji i naruszenie granicy swobodnego uznania administracyjnego oraz podnosząc, że decyzja ta rażąco narusza przepisy prawa materialnego, tj.:

1. - art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s. - przez jego niezastosowanie polegające na doliczeniu do dochodu skarżącej zasiłku celowego przyznanego jej z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania";
2. - art. 39 u.p.s. - przez jego niezastosowanie i nieuznanie zasiłku celowego z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" jako zasiłku celowego i uznanie go jako dochód, podczas gdy ma on charakter zasiłku celowego i tak też powinien być traktowany.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie, wskazując, że została ona złożona z uchybieniem 30-dniowego terminu przewidzianego w art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który upływał w dniu [...] sierpnia 2018 r. Skarga zaś została złożona przez skarżącą w biurze Kolegium dopiero w dniu [...] sierpnia 2018 r. Ponadto, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W pismach procesowych z dnia [...] i [...] listopada 2018 r. skarżąca dodatkowo wskazała, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 7a § 1 k.p.a., gdyż zasada przyjaznej interpretacji przepisów powinna skutkować rozpatrzeniem złożonego przez nią wniosku na jej korzyść.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., jak i poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. zasługują na uchylenie, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

Uzasadniając wydany wyrok, Sąd wskazał na wstępie, że w sprawie niniejszej nie zachodzą przyczyny uzasadniające odrzucenie skargi – w szczególności zaś te podniesione w odpowiedzi na skargę, jako że nie znalazły one potwierdzenia w aktach sprawy. Sąd wyjaśnił, że z akt administracyjnego postępowania odwoławczego (potwierdzenie odbioru – bez numeru karty) wynika, że zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona skarżącej w dniu [...] lipca 2018 r., który był ostatnim dniem upływającego okresu powtórnej awizacji. Na potwierdzeniu odbioru widnieje wyraźna data doręczenia decyzji w dniu [...] lipca 2018 r. oraz imienny, czytelny podpis skarżącej.

W związku z powyższym, 30-dniowy termin na wniesienie skargi od decyzji organu odwoławczego, przewidziany w art. 53 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, upływał w dniu [...] sierpnia 2018 r. Skargę złożoną osobiście przez skarżącą w dniu [...] sierpnia 2018 r., należy zatem uznać za wniesioną z zachowaniem tego terminu.

Następnie, Sąd wyjaśnił, że z załącznika do uchwały o programie osłonowym wynika, że program ten realizowany jest przez udzielanie pomocy finansowej w zakresie zmniejszania wydatków poniesionych na leki, która przysługuje jeżeli wnioskodawca spełni określone tam warunki. Jednym z tych warunków jest spełnienie kryterium dochodowego, które w przypadku rodziny dwuosobowej, nie może przekraczać 200% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Przepis ten stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91 u.p.s., przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 514 zł, ustanowionej na mocy § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058).

W związku z powyższym, jak wskazał Sąd, kryterium dochodowe dla rodziny skarżącej, uprawniające do skorzystania z pomocy finansowej z programu osłonowego, jak prawidłowo ustaliły organy, wynosi 2056 zł.

Dalej Sąd wyjaśnił, że sposób ustalenia dochodu na potrzeby rozpoznania wniosku skarżącej regulują m.in. przepisy art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. Pierwszy z nich wskazuje, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (1); składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (2) oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (3). Drugi z nich zawiera natomiast katalog świadczeń, nie podlegających wliczeniu do tak ustalanego dochodu, wśród których, w art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s., wymieniony został zasiłek celowy.

Sąd podkreślił, że nie jest kwestionowane w sprawie, że skarżącej oraz jej synowi, w lutym 2018 r., zostało przyznane świadczenie pieniężne w wysokości po 300 zł, na zakup artykułów żywnościowych, udzielone w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...]). Kwestią objętą sporem jest natomiast rozstrzygnięcie, czy świadczenie to podlega wliczeniu do dochodu skarżącej, a tym samym nie korzysta z wyłączenia zawartego w art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s. (który to pogląd prezentują organy obu instancji), czy też – jako będące zasiłkiem celowym - nie podlega wliczeniu do dochodu, co z kolei postuluje skarżąca.

Rozważając powyższe, Sąd wskazał na wstępie, że z art. 39 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności zaś na: pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.). Za niezbędną potrzebę bytową w orzecznictwie uznaje się potrzebę związaną z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka, usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych (np. pełnienia funkcji członka rodziny, bycia uczniem lub pracownikiem), a więc taką, bez zaspokojenia której nie można egzystować, choćby na poziomie elementarnym.

Sąd zauważył, że wyszczególnione w ust. 2 tego przepisu, przykładowe potrzeby, należą do tych najbardziej podstawowych i powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Jedną z nich jest potrzeba zaspokojenia głodu i pragnienia, należąca do podstawowych potrzeb fizjologicznych, której zaspokojenie stanowi absolutne minimum ludzkiego bytowania. Osoby, które nie są w stanie lub nie mają możliwości, zapewnienia sobie samodzielnie środków niezbędnych na zaspokojenie tej potrzeby, mogą ubiegać się o uzyskanie wsparcia od państwa, udzielanego w formie pomocy społecznej.

Dalej Sąd wskazał, że sprawy z zakresu pomocy społecznej należą do zadań własnych gmin, a ich celem nadrzędnym jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, co wynika z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Art. 17 ust. 1 pkt 3 u.p.s. precyzuje, że zapewnienie posiłku osobom tego pozbawionym, należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Istotne jest również to, że gmina wykonuje zadania własne w imieniu własnym oraz w interesie lokalnym, zaś środki na ich realizację pochodzą, co do zasady, z dochodów własnych gminy lub z subwencji. Jak stanowi przy tym art. 115 ust. 1 u.p.s. na dofinansowanie zadań własnych z zakresu pomocy społecznej, gmina może otrzymywać również dotacje celowe z budżetu państwa. Jedną z takich dotacji jest wsparcie finansowe uzyskiwane przez Gminę [...] z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 - 2020. Jak stanowi bowiem pkt VI ppkt. 1 tego Programu wsparcie finansowe dla gmin z Programu udziela się na podstawie art. 115 u.p.s., do którego to przepisu odniesiono się również w podstawie prawnej Programu.

Program ten, jak wskazał Sąd, jest rządowym programem wspierania finansowego gmin w zakresie realizacji zadań własnych o charakterze obowiązkowym, określonych w art. 17 ust. 1 pkt 3 i pkt 14 u.p.s.. Jego celem strategicznym jest ograniczenie zjawiska niedożywienia dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji, ze szczególnym uwzględnieniem uczniów z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich oraz osób dorosłych, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub osób niepełnosprawnych. Ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w u.p.s. oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 u.p.s. Ze środków przekazanych gminom z Programu udziela się wsparcia w szczególności m.in. rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s. (wskazującym m.in. na: bezrobocie, niepełnosprawność, czy długotrwałą lub ciężką chorobę), w szczególności osobom chorym lub niepełnosprawnym, w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych.

W ramach zaś monitoringu Programu, wójt (burmistrz, prezydent miasta) przekazuje do wojewody roczną i kwartalną informację o realizacji Programu, uwzględniającą dane z poszczególnych gmin, zawierające w szczególności wielkość środków wydatkowanych na zasiłki celowe w ramach realizacji pomocy oraz liczbę zasiłków celowych.

Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że uchwała nr 221 oraz ustanowiony jej mocą Program, nie stanowią – tak jak twierdzą organy – odrębnej od przepisów u.p.s. podstawy prawnej, świadczeń przyznawanych na zakup posiłku lub żywności. Program ten ani nie definiuje, ani nie wprowadza do pomocy społecznej, innych aniżeli tam uregulowane, rodzajów świadczeń pomocowych, stanowiąc jedynie podstawę prawną pomocy finansowej, udzielanej gminom przez państwo (mającej postać dotacji celowej), w zakresie realizacji zadań własnych gmin określonych m.in. w art. 17 ust. 1 pkt 3 u.p.s., a więc obejmujących m.in. zapewnienie posiłku osobom tego pozbawionym. Przepisy Programu nie stanowią zatem materialnoprawnej podstawy udzielanego potrzebującym wsparcia, (którą pozostają przepisy u.p.s.), ale precyzują, w jakim zakresie gminy mogą posiłkować się przy jego udzielaniu środkami państwowymi. Modyfikują w tym zakresie określone w art. 8 ust. 1 u.p.s. kryterium dochodowe, przez podniesienie go o 50% oraz zawężają rodzaj potrzeb, zaspokajanych przy udziale środków państwowych, uszczegóławiając przy tym formy, udzielanej w tym zakresie pomocy.

W konsekwencji, jedynie zaistnienie opisanych w punkcie V Programu warunków (określających zakres podmiotowy i przedmiotowy Programu), upoważnia gminę do przyznania świadczenia finansowanego ze środków Programu (oczywiście po uprzednim przystąpieniu przez gminę do Programu przez zawarcie umowy o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie zadania własnego).

Skoro zatem, jak ocenił Sąd, zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami u.p.s., zasiłek celowy stanowi formę pomocy przyznawaną na pokrycie kosztów zakupu żywności, to świadczenie pieniężne na zakup żywności, o którym mowa w pkt V ppkt 1 Programu, jest w istocie zasiłkiem celowym, z tym, że finansowanym nie ze środków własnych gmin, ale ze środków przekazywanych gminom w ramach Programu - rozdysponowywanych przez gminy na warunkach w Programie sprecyzowanych. Sąd podkreślił przy tym, że WSA w Kielcach w wyroku z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 502/17 (Lex nr 2389853), wskazał, że wykorzystanie przez gminę środków przeznaczonych na powyższy program na zasiłki celowe inne niż nim objęte, nastąpiłoby z naruszeniem przepisów ustawy o finansach publicznych.

Sąd ocenił, że skoro objęta Programem pomoc, przyznawana jest osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w u.p.s., a więc realizowana w trybie tej ustawy, to stwierdzić należy, że świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności, o którym mowa w Programie, jako niewątpliwie zaspokajające niezbędną potrzebę bytową, jest zasiłkiem celowym, o którym mowa w art. 39 u.p.s. Powyższe stwierdzenie uzasadnia również fakt, że w przepisach dotyczących zasad monitoringu Programu, posłużono się wprost określeniem "zasiłek celowy", w kontekście określenia środków, wydatkowanych w ramach realizacji Programu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że organy obu instancji, ustalając dochód skarżącej za luty 2018 r., na potrzeby rozpoznania jej wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o przyznanie pomocy finansowej na zakup leków z programu osłonowego, niezasadnie wliczyły do tego dochodu, przyznany skarżącej i jej synowi zasiłek celowy, którym jest świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych, udzielone im na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], naruszając tym samym dyspozycję art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s. Naruszenie to skutkowało zaś koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i ją poprzedzającej decyzji organu I instancji.

Sąd wskazał przy tym, że rozpatrując ponownie sprawę organy powinny dokonać wnikliwej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i - uwzględniając wskazania niniejszego wyroku - ocenić, czy zachodzą okoliczności przemawiające za przyznaniem skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia z programu osłonowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, domagając się jego uchylenia w całości i odrzucenia skargi, ewentualnie oddalenia skargi, a także zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi Kolegium zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż organ naruszył wskazane przepisy. Błędnie ustalono, że w sprawie nie zachodzą przyczyny uzasadniające odrzucenie skargi, gdyż zaskarżona decyzja Kolegium została skutecznie doręczona skarżącej w dniu [...] lipca 2018 r., który był ostatnim dniem okresu powtórnej awizacji, tymczasem decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2018 r. została doręczona skarżącej w sposób zastępczy zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 i § 4 k.p.a. w drodze awiza pocztowego w dniu [...] lipca 2018 r., zgodnie ze zwrotnym poświadczenie odbioru, licząc 14 dni od dnia awizowania tj. od dnia [...] lipca 2018 r., tak więc 30 – dniowy termin przewidziany w art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do złożenia skargi upłynął w dniu [...] sierpnia 2018 r. (niedziela) i [...] sierpnia 2018 r. był ostatnim dniem terminu złożenia skargi, natomiast skarżąca złożyła skargę osobiście w biurze Kolegium w dniu [...] sierpnia 2018 r. W rezultacie skarga D. C. została złożona po upływie terminu i wniosek o jej odrzucenie jest zasadny.

Ponadto, zaskarżonemu wyrokowi Kolegium zarzuciło naruszenie art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s. w zw. z uchwałą nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. poprzez uznanie, że świadczenie przyznane z tego programu stanowi zasiłek celowy w rozumieniu przepisów u.p.s., przez co nie podlega wyłączeniu przy ustalaniu dochodu strony. Tymczasem, świadczenie przyznane na podstawie przepisów uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2010 nie może być uznane za zasiłek celowy w rozumieniu przepisów u.p.s., przez co nie podlega wyłączeniu przy ustalaniu dochodu strony. Co prawda sporne świadczenie nosi cechy zasiłki celowego, lecz przesłanki jego przyznania zostały inaczej uregulowane w przepisach szczególnych. Przepisy uchwały z dnia 10 grudnia 2013 r. o ustanowieniu programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 - 2020 stanowią względnie samodzielną regulację w zakresie objętym jej przedmiotem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie wskazując, że Sąd I instancji słusznie uznał, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające odrzucenie wniesionej przez nią skargi a świadczenie na żywność jest zasiłkiem celowym.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Jako nieskuteczny należało bowiem uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie tego przepisu przez Sąd może zatem mieć miejsce, gdy stwierdzi on, że organ orzekający uchybił przepisom proceduralnym a naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy.

Przepis ten nie stanowił podstawy wydanego przez Sąd I instancji wyroku. Orzeczenie Sądu I instancji wydane zostało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Skoro Sąd I instancji nie oparł wydanego w niniejszej sprawie wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. to nie mógł również go naruszyć. Tym bardziej, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji Sąd nie wskazuje na naruszenie przez organ orzekający przepisów postępowania a wywodzi i stwierdza wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego.

Ponadto, podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2005 r., sygn. akt FSK 1369/04, https://orzzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma jedynie charakter wynikowy i powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tego przepisu bez przytoczenia przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie nakazywało Sądowi I instancji uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mówiąc innymi słowy, art. 145 – art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi Sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie.

Wreszcie wskazać należy, że podstawę prawną odrzucenia skargi wniesionej z uchybieniem terminu stanowi przepis art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., którego naruszenia przez Sąd I instancji organ w skardze kasacyjnej nie zarzucił.

Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych udzielane z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", ustanowionego uchwałą Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r., nr 221, w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014 – 2020" (M.P. z 2015 r., poz. 821), jest w istocie zasiłkiem celowym, o którym mowa w art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s., a zatem nie wlicza się go do dochodu określanego w celu ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. stanowi, że za dochód, w celu ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

1. 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
2. 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Przy czym, zgodnie z art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s. do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się zasiłku celowego.

W doktrynie słusznie wskazuje się, że przez pojęcie "zasiłku celowego", o którym mowa w powołanym przepisie należy rozumieć różne rodzaje zasiłków celowych normowanych w komentowanej ustawie, a więc nie tylko zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39, ale również świadczenia o tej nazwie przyznawane na podstawie art. 39a – 41 (zob. I. S. Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. IV, WKP 2017, Lex/el). Wskazane pojęcie nie jest precyzyjne, ponieważ ustawodawca wyodrębnia zasiłek celowy oraz różne rodzaje zasiłku celowego. Z brzmienia omawianego unormowania nie wynika, czy w tym przypadku należy zastosować literalną interpretację tego pojęcia czy też ujęcie szerokie, obejmujące wszystkie rodzaje świadczeń. Wydaje się, że należy się opowiedzieć za szerokim ujęciem, ponieważ w tym przypadku w polu widzenia należy mieć cel tego unormowania a sprowadza się on do tego, aby przyznane jednorazowe świadczenie pieniężne nie wpływało na wysokość dochodu a tym samym nie ograniczało możliwości ubiegania się o przyznanie świadczeń o charakterze periodycznym, względnie nie uzasadniało uruchamiania z tego powodu postępowania zmierzającego do weryfikacji wcześniej wydanej decyzji.

Dodatkowo należy zauważyć, że istota zasiłku celowego sprowadza się do zaspokojenia konkretnej potrzeby, której nie można zaspokoić przy wykorzystaniu posiadanych środków (zob. S. N., Komentarz do ustawy do pomocy społecznej, Wrocław 2013, str. 143).

Należy przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z treścią art. 39 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne (ust. 3). Zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego (ust. 4).

Z powołanego przepisu wynika, że zasiłek celowy przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej konkretnej potrzeby bytowej. Przez to pojęcie należy zaś rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1291/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2926/18, htttps://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasiłek celowy może być zatem przyznany na: zakup żywności, leków, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, pokrycie kosztów drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, organizację pogrzebu, pokrycie wydatków na leczenie. Wymienione wyżej potrzeby należą do najbardziej podstawowych i powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności.

Niemniej należy podkreślić, że katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zawsze na określony cel, co podkreśla już jego nazwa (zob. I. S., Pomoc społeczna. Komentarz, WKP 2017, Lex/el).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasiłek na zakup artykułów żywnościowych przyznawany w ramach ustanowionego, uchwałą Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r., nr 221, wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014 – 2020", jest niewątpliwie przyznawany w celu zaspokojenia konkretnej potrzeby bytowej tj. dożywiania.

W § 1 tej uchwały wskazano bowiem, że ustanawia się wieloletni program wspierania finansowego gmin w realizacji zadania dożywiania dzieci i zapewnienia posiłku osobom tego pozbawionym. W załączniku do tej uchwały wyjaśniono jednocześnie, że program rządowy "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" jest programem wspierania finansowego gmin w zakresie realizacji zadań własnych o charakterze obowiązkowym, określonych w art. 17 ust. 1 pkt 3 i 14 u.p.s., zgodnie z którym do zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym należy udzielania schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym (pkt 3) a także dożywianie dzieci (pkt 14). Podkreślono przy tym, że strategicznym celem Programu jest ograniczenie zjawiska niedożywiania dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji, ze szczególnym uwzględnieniem uczniów z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich oraz osób dorosłych, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub osób niepełnosprawnych.

Wyjaśniono także m.in., że ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w u.p.s. oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy. Ze środków przekazanych gminom z Programu udziela się wsparcia w szczególności: 1) dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, 2) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, 3) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s., w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym – w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych.

Jednocześnie, podkreślono, że kwartalna informacja o realizacji Programu uwzględnia dane z poszczególnych gmin, w układzie "ogółem" i "w tym na wsi" w szczególności: 1) rzeczywistą liczbę osób objętych pomocą w zakresie dożywiania w podziale na grupy osób korzystających z pomocy w ramach realizacji pomocy;

1. 2) koszt realizacji pomocy – ogółem, w tym ze środków własnych i z dotacji budżetu państwa;
2. 3) koszt posiłków;
3. 4) liczbę posiłków;
4. 5) rodzaj posiłku;
5. 6) koszt dowozu posiłków;
6. 7) średni koszt jednego posiłku;
7. 8) wielkość środków wydatkowanych na zasiłki celowe w ramach realizacji pomocy;
8. 9) liczbę zasiłków celowych;
9. 10) koszt świadczeń rzeczowych – ogółem, w tym ze środków własnych i z dotacji budżetu państwa;
10. 11) liczbę świadczeń rzeczowych;
11. 12) inne koszty – ogółem;
12. 13) szacunkową liczbę osób wymagających dożywiania, nieobjętych tą formą pomocy, w podziale na grupy osób korzystających z pomocy w ramach realizacji pomocy, w układzie "ogółem" i w tym z powodu: a) braku środków, b) braku warunków technicznych i sanitarnych do przygotowania posiłków, c) niechęci rodziców lub dzieci do korzystania z tej formy pomocy, d) z innych powodów";
13. 14) informację dotyczącą bazy żywieniowej.

Z powyższego wynika, że Program ten może być realizowany albo przez zapewnienie posiłku, w drodze świadczenia rzeczowego, lub też poprzez przyznanie zasiłku celowego w ramach realizacji tej pomocy.

Użyte w powyższej regulacji nazewnictwo samo wskazuje, że świadczenie na zakup artykułów żywnościowych przyznawane w ramach ustanowionego, uchwałą Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r., nr 221, wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014 – 2020", jest zasiłkiem celowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo również Sąd I instancji stwierdził, że uchwała Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r., nr 221, w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014 – 2020", nie stanowi odrębnej od przepisów u.p.s. podstawy prawnej świadczeń przyznawanych na zakup posiłku lub żywności.

Zauważyć bowiem przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji RP uchwały Rady Ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. Akty te nie mogą być zatem podstawą decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, gdyż podstawę dla podejmowanych decyzji stanowić mogą wyłącznie źródła prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej. Ponadto, w załączniku do omawianego Programu wskazano, że wsparcie dla gmin z Programu będzie realizowane na podstawie art. 115 ust. 2 u.p.s. Przepis art. 115 u.p.s. stanowi zaś, że jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych z zakresu pomocy społecznej, przy czym wysokość dotacji nie może przekroczyć 80% kosztów realizacji zadania, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1). Jeżeli środki przeznaczone na dotację, o której mowa w ust. 1, pochodzą z programów rządowych, programów resortowych, pożyczek, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub służą wypłacie zasiłków celowych na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego, wysokość dotacji może przekroczyć 80% kosztów realizacji zadania (ust. 2).

Tym samym, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, uchwała ta stanowi jedynie podstawę prawną pomocy finansowej udzielanej gminom przez państwo w zakresie realizacji zadań własnych gmin określonych m.in. w art. 17 ust. 1 pkt 3 u.p.s. a więc obejmujących zapewnienie posiłku osobom tego pozbawionym.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.