Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 września 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 1320/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę kasacyjną A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] mocą której to decyzji, organ odwoławczy: po pierwsze, uchylił decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] i po drugie, odmówił A. O. przyznania:
- - zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu: kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, rozpoczęcia roku szkolnego, na częściowe pokrycie wydatków związanych z zamieszkaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły, na córkę A. O. na okres świadczeniowy 2018/2019;
- - zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu: kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, rozpoczęcia roku szkolnego, na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, na syna K. O. na okres świadczeniowy 2018/2019.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. O. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, to jest:
- 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że użyte w tym przepisie sformułowanie "umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników" oznacza, że umowa dzierżawy musi być zawarta wyłącznie pomiędzy podmiotami wymienionymi w tych przepisach, w świetle których wydzierżawiających zawsze pozostaje emeryt lub rencista, podczas gdy wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że przepis ten ma zastosowanie także wówczas gdy wydzierżawiającym jest inna osoba niż emeryt lub rencista, bowiem przepisy ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników znajdują zastosowanie jedynie w zakresie wymogów formalnych umowy dzierżawy, nie zaś podmiotów, które ją zawierają, w przeciwnym razie sytuacja osób młodych, w wieku aktywności zawodowej, które najczęściej są podmiotami ubiegającymi się o zasiłek rodzinny i dodatki do niego zostałaby pogorszona w stosunku do sytuacji emerytów i rencistów, którzy zdecydowanie rzadziej ubiegają się o zasiłek rodzinny i dodatki do niego, a w konsekwencji czego zniweczony zostałby cel i istota świadczeń rodzinnych,
- 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 8 ustawy świadczeniach rodzinnych - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ustawodawca w przepisach o świadczeniach rodzinnych przyjął domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie, w konsekwencji czego przepis ten nie mówi o dochodzie faktycznie osiąganym z działalności rolniczej, lecz zawiera założenie, że kwota wynikająca z przewidzianego w nim wyliczenia jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego, podczas gdy wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w sytuacji rzeczywistego prowadzenia gospodarstwa rolnego uzyskiwania z niego faktycznych dochodów, bowiem w przeciwnym razie zniweczony zostałby cel i istota świadczeń rodzinnych,
- 3. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 71 ust. 1 Konstytucji - poprzez ich niezastosowanie i nierówne traktowanie obywateli polskich, bowiem wydzierżawiający będący emerytem lub rencistą jest traktowany w sposób uprzywilejowany na gruncie przepisu art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczenia rodzinnych, w konsekwencji czego dochodzi do pogorszenia sytuacji skarżącej wyłącznie z uwagi na fakt, że nie jest ona emerytem lub rencistą, a ponadto rodzina skarżącej znajdująca się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej została pozbawienia szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Ponadto, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a, skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej wnosił o przyznanie mu z sum Skarbu Państwa wynagrodzenia, oświadczając, że koszty pomocy prawnej świadczonej z urzędu nie zostały opłacone ani w całości, ani w części.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci: art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, art. 5 ust. 8a pkt 1 "ustawy o świadczeniach rodzinnych" w zw. z art. 28 ust. 4 pkt 1 "ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników" i art. 5 ust. 8 "ustawy o świadczeniach rodzinnych".
Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie zatem w tym miejscu zwrócić uwagę, że wspomniane wyżej zarzuty kasacyjne - wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – nie zostały w pełni prawidłowo pod względem formalnym sformułowane. Nie wskazano w nich bowiem ani dat uchwalenia powołanych w skardze kasacyjnej ustaw, ani miejsca ich publikacji, a co zwłaszcza w przypadku ustaw wielokrotnie nowelizowanych ma jednak istotne znaczenie. Mając więc na uwadze datę zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna w tym przypadku dotyczyła przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.- "u.ś.r.") oraz ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2019 r. poz. 299 ze zm.) i w oparciu o te wersje w/w ustaw przedmiotową skargę kasacyjną rozpoznał, uznając, że nie była ona usprawiedliwiona.
Zaskarżonym wyrokiem zasadnie Sąd Wojewódzki oddalił skargę skarżącej na wyżej przytoczoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], mocą której, organ odwoławczy podzielił w pełni pogląd prawny wyrażony w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], a sprowadzający się do stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia wniosku A. O. o przyznanie jej świadczeń rodzinnych na dwoje dzieci i dodatków do tych świadczeń (uchylenie decyzji organu I instancji spowodowane było jedynie błędem formalnym). W ustalonym przez organy i niekwestionowanym przez stronę stanie faktycznym sprawy istotne bowiem było, że skarżąca nie spełniała wymogu związanego z kryterium dochodowym rodziny. Dochodzone przez nią świadczenia dotyczyły okresu zasiłkowego 2018/2019 a zatem dochód rodziny skarżącej należało obliczać w oparciu o dane z 2017 r. jako roku bazowego.
Z ustaleń faktycznych wynikało zaś, że dochód rodziny A. O. w przeliczeniu na osobę, wyniósł w tym okresie [...] zł a zatem przekroczył dopuszczalne kryterium dochodowe, wynoszące w tym przypadku 764,00 zł (art. 5 ust. 2 u.ś.r.). W skład dochodu zaliczony został przy tym dochód uzyskany przez A.O. z gospodarstwa rolnego, gdyż wprawdzie strona twierdziła, że w 2018 r. nie była już w jego posiadaniu, ale ponieważ art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który ściśle określa katalog dochodów utraconych, nie przewiduje, że utratę posiadania gospodarstwa rolnego można uznać za dochód utracony, to okoliczność ta nie mogła być uwzględniona.
Podkreślenia w tym miejscu też wymaga, że wnioskodawczyni przedłożyła wprawdzie organowi umowę dzierżawy gruntów rolnych, zawartą w dniu 5 sierpnia 2015 r. na okres 10 lat, ale umowa ta nie została zawarta stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników a w związku z tym nie miał w tym przypadku również zastosowania przepis art. 5 ust. 8a pkt 1 u.ś.r.
Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która zaznaczając, że ma świadomość istnienia odmiennej w tym zakresie linii orzeczniczej, prezentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, stała na stanowisku, iż wykładnia, mających w tym przypadku zastosowanie, przepisów art. 5 ust. 8 i 8a pkt 1 u.ś.r. winna być dokonywana nie przy pomocy wykładni gramatycznej a celowościowej. W szczególności podnosiła, iż sytuacja osób młodych, w wieku aktywności zawodowej, które najczęściej są podmiotami ubiegającymi się o zasiłek rodzinny i dodatki do niego, jest gorsza w stosunku do sytuacji emerytów i rencistów, którzy zdecydowanie rzadziej ubiegają się o zasiłek rodzinny i dodatki do niego.
Ponadto kwestionowała również pogląd, że ustawodawca w przepisach o świadczeniach rodzinnych przyjął domniemanie, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie, a w konsekwencji czego, przepis ten nie mówi o dochodzie faktycznie osiąganym z działalności rolniczej, lecz zawiera założenie, że kwota wynikająca z przewidzianego w nim wyliczenia jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego, podczas gdy wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w sytuacji rzeczywistego prowadzenia gospodarstwa rolnego uzyskiwania z niego faktycznych dochodów,
W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że warunki przyznania zasiłku rodzinnego generalnie reguluje art. 5 ust. 1 i 2 u.ś.r. Jednym z warunków przyznania tego świadczenia jest zaś to by osoba ubiegająca się o tego rodzaju zasiłek spełniała tzw. kryterium dochodowe. Dodać też trzeba, że sposób obliczenia dochodu wnioskodawcy (jego rodziny) jest również w ustawie dokładnie określony. Powyższe w szczególności dotyczy zaś sytuacji, w której wnioskodawca lub członkowie jego rodziny posiadają gospodarstwo rolne. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 8 u.ś.r., w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym. Przy tak zatem ściśle, wręcz matematycznie, określonym przez ustawodawcę sposobie wyliczenia tego rodzaju dochodu nie sposób zgodzić się z poglądem, iż przepis art. 5 ust. 8 u.ś.r. mógłby zostać wykładany nie przy pomocy wykładni językowej (gramatycznej) a celowościowej. W tym ostatnim bowiem przypadku tego rodzaju przepis straciłby bowiem całkowicie swój sens.
Podkreślić też w tym miejscu wypada, że zarówno art. 5 ust. 8 jak i 8a pkt 1 u.ś.r., zgodnie z którym, ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, w części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego, mają charakter przepisów zbliżonych do definicji legalnych, gdyż mając zastosowanie we wszystkich sprawach, w których wnioskodawca lub jego rodzina posiada gospodarstwo rolne, winny być zawsze w ten sam sposób rozumiane i stosowane.
Wskazać też trzeba, że wprawdzie normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91), a zatem wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Dokonując zaś interpretacji tekstu prawnego, trzeba kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych wyrazów i nie można a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzeby. Żadna wykładnia nie może też prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej (vide: uchwala 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 110).
Z tych powodów oraz ponieważ art. 5 ust. 8a pkt 1 u.ś.r. umożliwia na niewliczanie do dochodu rodziny jedynie dochodu uzyskanego z gospodarstwa rolnego, jeśli zostało ono oddane w dzierżawę "stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników" a zatem przepis ten ma charakter wyjątku od reguły, winien być on wykładany ściśle a więc rozumiany w sposób dosłowny.
Analogicznie też regulację określoną w art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2019 r. poz. 299 ze zm.), czyli w wersji obowiązującej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, rozumie Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 19 lipca 2001 r. stwierdził, że niezgłoszenie do ewidencji gruntów zawartej co najmniej na 10 lat umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego wyklucza uznanie zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, choćby ubezpieczony oddał dzierżawcy faktycznie swoje gospodarstwo. (vide: sygn. akt UKN 492/00, OSNP 2003/9/233). Po myśli bowiem w/w przepisu, uznaje się, że emeryt lub rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, jeżeli ani on, ani jego małżonek nie jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym i nie prowadzi działu specjalnego, nie uwzględniając gruntów wydzierżawionych na podstawie umowy pisemnej zawartej co najmniej na 10 lat, zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków, osobie nie będącej małżonkiem emeryta lub rencisty, jego zstępnym lub pasierbem, osoba pozostającej z emerytem lub rencistą we wspólnym gospodarstwie domowym i małżonkiem tych osób.
Z tych względów zarzuty kasacyjne oparte na art. 5 ust. 8a pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz art. 5 ust. 8 u.ś.r. należało uznać za nieuzasadnione.
Wyjaśnione wyżej rozumienie powyższych przepisów nie narusza w żaden sposób powołanych w skardze kasacyjnej przepisów konstytucyjnych.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, kobieta i mężczyzna w Rzeczypospolitej Polskiej mają równe prawa w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym. W niniejszej sprawie odmówiono zaś A. O. przyznania wnioskowanych świadczeń nie dlatego, że była kobietą a z tego powodu, iż dochód w jej rodzinie przekraczał ustawowe kryterium dochodowe.
W myśl natomiast art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie narusza również tak wyrażonej zasady równości wobec prawa, a z której wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega bowiem na tym, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.
Nadmienić wypada, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę, iż charakter zasady równości nie wyklucza możliwości uznania za zgodne z Konstytucją odmiennego traktowania podmiotów podobnych pod warunkiem wprowadzenia jasno sformułowanego kryterium, na podstawie którego dokonywane jest zróżnicowanie. Kryterium różnicujące powinno mieć "uzasadniony charakter" albo "znajdować podstawę w przekonujących argumentach". Argumenty te muszą mieć charakter relewantny, proporcjonalny i pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. orzeczenia TK z dnia 3 września 1996 r. sygn. akt K 10/96, OTK 1996/4/33 i z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01, OTK 2001/7/216).
Nie można zaś mówić o naruszeniu zasady równości, gdy ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje dla wszystkich osób, spełniających określone w niej warunki, te same uprawnienia do uzyskania tożsamej rodzajowo pomocy państwa. Wymagania ustawy dla wszystkich jej adresatów, znajdujących się w podobnej sytuacji życiowej są zatem identyczne. Fakt, że ustawa nakłada pewne ograniczenia w udzielaniu pomocy, ze względu na sytuację rodzinną czy majątkową osób ubiegających się o pomoc, nie może być natomiast traktowany jako naruszenie zasady równości, która polega na równym traktowaniu osób znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Dodać też w tym miejscu wypada, że tego rodzaju stanowisko, to jest sprowadzające się do poglądu, iż art. 32 Konstytucji RP nie może być samoistnym źródłem roszczeń, o ile strona nie spełnia ustawowych przesłanek przyznania świadczenia wyrażają również Sąd Najwyższy i Trybunał Konstytucyjny (vide: wyrok SN z dnia 14 marca 2002 r. sygn. akt III RN 141/01, OSNP 2002/24/584 i wyrok TK z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt K-16/03, OTK-A 2004/7/68).
Odnosząc się natomiast do art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, wyjaśnić należy, że adresatem tego przepisu jest głównie ustawodawca, jako, że obowiązek uwzględniania dobra rodziny w polityce społecznej i gospodarczej jest zadaniem państwa. Zatem z tego powodu została uchwalona m.in. o świadczeniach rodzinnych a zgodnie z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 65 ust. 4 i 5, art. 66, art. 69, art. 71 i art. 74-76 można dochodzić w granicach określonych w ustawie.
Na marginesie też skład orzekający pragnie w tym miejscu zauważyć, że chociaż do tej pory Trybunał Konstytucyjny miał możliwość wyrazić, czy też zasugerować wątpliwości co do konstytucyjności przepisu art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych przy okazji rozpatrywaniu innych spraw (wyroki: z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt P 3/05, OTK-A 2005/10/115, Dz.U. nr 233 z 2005 r. poz. 1994 – dotyczący art. 5 ust. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt K 18/05, OTK-A 2008/4/56, Dz.U. nr 82 z 2008 r., poz. 503 – dotyczący art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym oraz art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej), to jednak tego nie uczynił.
W rezultacie zatem należało uznać, że skoro A. O. nie spełniała wszystkich wymogów przewidzianych prawem dla otrzymania dochodzonych przez nią świadczeń, to zaskarżony wyrok, którym Sąd I instancji oddalił jej skargę wniesioną na odmowna decyzje organu, nie naruszał prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny oddalił – na zasadzie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako niezasadną.
O wynagrodzeniu za pomoc prawną świadczoną z urzędu orzeknie Sąd Wojewódzki.