Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 października 2021 r., II SA/Łd 235/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w centrum rehabilitacyjno-opiekuńczym: oddalił skargę (pkt 1.) oraz rozstrzygnął o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu (pkt 2.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. O., zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:
- prawa materialnego, tj. art. 106 ust. 5 u.p.s. przez błędne przyjęcie, że dokonanie zmiany decyzji Prezydent Miasta Ł. o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej winno nastąpić z datą rzekomej zmiany sytuacji dochodowej strony, podczas gdy przepis ten nie daje organowi takiego uprawnienia;
- przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie i oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o zmianie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w centrum rehabilitacyjno-opiekuńczym zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 106 ust. 5 u.p.s.:
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając jednocześnie, że udzielona pomoc prawna nie została opłacona w żadnej części.
Powyższe zarzuty kasacyjne zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Istota problemu prawnego zaistniałego w niniejszej sprawie – na co trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej – sprowadza się do oceny możliwości zmiany z mocą wsteczną decyzji ustalającej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Chodzi zatem o temporalną skuteczność decyzji wydawanych w trybie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2020.1876 ze zm.), dalej jako "u.p.s." Przepis ten stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 oraz 107 ust. 5 u.p.s., przy czym zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, że podstawę zastosowania powyższej regulacji stanowiła zmiana sytuacji dochodowej strony skarżącej (beneficjenta pomocy społecznej), która pozostaje zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.s.
Odnosząc się zatem do istoty sporu należy wskazać, iż jego rozstrzygnięcie nie może nastąpić wyłącznie przez zastosowanie przy wykładni art. 106 ust. 5 u.p.s. schematycznego rozróżnienia decyzji administracyjnych na decyzje konstytutywne i deklaratoryjne. Rozróżnienie to jako kryterium podziału stosuje moment tworzenia stosunków prawnych. Akty konstytutywne tworzą, zmieniają lub powodują ustanie istniejącego stosunku prawnego, a akty deklaratoryjne nie tworzą, nie zmieniają ani nie uchylają istniejących stosunków administracyjnoprawnych, a jedynie już istniejącym nadają nowy, określony kształt prawny (vide: G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wydanie III, Lex 2010, uwagi do art. 104). O decyzjach deklaratywnych mówi się zatem, że stwierdzają to, co wynika z ustawy, ze skutkiem od momentu, gdy ich adresat znalazł się w regulowanej nią sytuacji, a zatem – co do zasady – ze skutkiem wstecznym (ex tunc). Wydanie decyzji konstytutywnych stanowi natomiast ostatni element w wykreowaniu stosunku prawnego, którego one dotyczą. Takie decyzje działają na przyszłość (ex nunc), bo prawa lub obowiązki stwierdzane przez ich wydanie nie powstają wcześniej niż z chwilą, gdy decyzje te stają się ostateczne (vide: H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie II, WKP 2019, uwagi do art. 104). W doktrynie prawa podkreśla się, ze ten tradycyjny podział decyzji administracyjnych o dychotomicznej strukturze nie uwzględnia jednak wielu elementów współczesnych stosunków prawnych i sposobu ich kreowania, a tym samym przestaje mieć praktyczną przydatność dla określenia momentu powstania stosunku prawnego (vide: A.Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151; K.M.Ziemiński, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, Wydawnictwo Naukowe UAM, s. 179-181; M.Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP 2008/5 str. 47 i nast.). Powyższe poglądy pozwalają podważyć zapatrywanie, że decyzja podejmowana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., z uwagi na swój konstytutywny charakter, nie może wywoływać skutku prawnego przed datą jej wydania lub uzyskania ostateczności. Deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza o jej temporalnej skuteczności. Kwestia, z jaką datą uzyska skuteczność (ex tunc czy ex nunc) określony akt administracyjny, nie jest związana z podziałem aktów administracyjnych na konstytutywne albo deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne powinny być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (vide: wyrok SN z dnia 19 lutego 2009 r., III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222; wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., II GSK 153/09; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 982/12; wyrok NSA z dnia 2 marca 2016 r., I OSK 221/16; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., I OSK 3003/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wypada dostrzec, iż norma art. 106 ust. 5 u.p.s. konieczność ingerencji w treść ukształtowanego stosunku prawnego wyrażnie wiąże z zajściem określonego stanu prawnego lub faktycznego, w tym w szczególności ze zmianą sytuacji dochodowej strony. Nie można zatem zgodzić się z taką wykładnią art. 106 ust. 5 u.p.s., która moment zmian sytuacji prawnej i faktycznej wskazanej w owym przepisie uznawałaby za prawnie indyferentny. Pomijanie powyższych elementów dyspozycji owego przepisu kłóciłoby się z wyrażoną w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 u.p.s. generalną zasadą, że pomoc społeczna, stanowiąc element polityki społecznej państwa, winna być stosowana wyłącznie w czasie i zakresie, w którym strona spełnia warunki jej przyznania. Zmiany sytuacji prawnej lub faktycznej mające wpływ na istnienie lub rozmiar owej pomocy winny być zatem uwzględnione od momentu ich wystąpienia. Tym samym trafne jest stanowisko prezentowane w dotychczasowym postępowaniu, iż zmiana decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej winna wywołać skutek prawny od tych dat, w których następowały kolejne zmiany sytuacji dochodowej skarżącego. Okoliczność, że owe zmiany miały miejsce przed datą wydania decyzji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności decyzji zmieniającej.
Za niezasadny wypada zatem uznać zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 106 ust. 5 u.p.s., a w konsekwencji także nietrafny okazał się zarzut wadliwego zastosowania art. 151 p.p.s.a. i jednocześnie niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (art. 258 – 261 p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.