Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 237/17) oddalił skargę C. Z., B. M., H. M. i W. Z. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość.
Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1952 r. wydanym na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jedn. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa grunt o łącznej powierzchni 30 ha 5184 m², stanowiący własność osób wymienionych w wykazie załączonym do orzeczenia. Zgodnie z załącznikiem, pod nr 1 określającym numer gospodarstwa figurowała działka oznaczona w planie nr [...], stanowiąca własność A. Z. W związku z tym, iż wywłaszczenie obejmowało większą liczbę właścicieli, orzeczenie o wywłaszczeniu stosownie do art. 24 ust. 1 i art. 18 ust. 2 dekretu podano do publicznej wiadomości w dniu 3 grudnia 1952 r.
Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2016 r., uzupełnionym pismem z dnia 24 kwietnia 2016 r. C. Z., B. M., W. Z. i H. M. wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność ich poprzednika prawnego A. Z. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie, uznając, że stosownie do treści art. 39 ust. 1 dekretu doszło do przedawnienia roszczenia. Przepis ten stanowił bowiem, że roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania stała się ostateczna w dniu 1 października 2016 r.
Pismem z dnia 2 listopada 2016 r. następcy prawni A. Z. ponownie wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. nieruchomość, podnosząc, że w 1953 r. toczyło się postępowanie o ustalenie odszkodowania, które nie zakończyło się wydaniem jakiejkolwiek decyzji w stosunku do A. Z. Wnioskodawca wywłaszczenia złożył stosowny wniosek równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a tym samym termin do złożenia wniosku o odszkodowanie określony w art. 39 ust. 1 dekretu został dochowany. Wniosek o ustalenie odszkodowania do dnia dzisiejszego nie został natomiast rozpatrzony.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Prezydent [...] na podstawie art. 61a K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w L. przy ul. D., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,7092 ha, wywłaszczoną orzeczeniem z dnia [...] listopada 1952 r. Zdaniem organu w sprawie zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie umarzające postępowanie, co skutkuje niedopuszczalnością ponownego orzekania w tej samej sprawie z powodu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata).
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda Lubelski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego pomimo, iż organ umorzył postępowanie w sprawie, to w istocie rozstrzygniecie to nie miało charakteru formalnego, gdyż merytorycznie rozstrzygało sprawę. Wynika to z treści uzasadnienia, w którym organ powołał się na art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych.
Skargę na powyższe postanowienie wnieśli C. Z., B. M., W. Z. i H. M., zarzucając mu naruszenie art. 61a w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. w związku z art. 39 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami oraz art. 107 § 3 w związku z art. 141 i art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a.
Zdaniem skarżących zakres postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2016 r. i zakres niniejszego postępowania, w którym domagają się wydania decyzji odszkodowawczej, nie jest tożsamy. Nadto ustalenie odszkodowania nie nastąpiło do dnia dzisiejszego, pomimo złożonego wniosku. Z ostrożności procesowej skarżący stwierdzili również, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r. rażąco narusza prawo.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną. Analizując przesłanki z art. 61a § 1 K.p.a., Sąd podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie występuje, gdy w tej samej sprawie zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie. Gdyby organ ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę już uprzednio rozstrzygniętą decyzją ostateczną, byłaby to podstawa do stwierdzenia nieważności wydanej przez ten organ decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
Wskazując na przedmiot niniejszej sprawy oraz podstawę prawną żądania (art. 33 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych), Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wniosek o ustalenie odszkodowania na rzecz właścicieli wywłaszczanych nieruchomości złożył w dniu 22 marca 1952 r. Szef Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego [...] i dotyczył m. in. odszkodowania za przedmiotową działkę. Sprawa została jednak już rozstrzygnięta ostateczną decyzję z dnia [...] września 2016 r., która ma charakter rozstrzygnięcia merytorycznego a nie jedynie procesowego, o czym świadczy jej podstawa prawna, a także uzasadnienie. Przesłanką umorzenia postępowania stanowiło przedawnienie roszczenia o odszkodowanie, które stosownie do treści art. 39 ust. 1 ww. dekretu nastąpiło po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji.
Gdyby natomiast podzielić stanowisko skarżących i uznać, że wniosek z dnia 22 marca 1952 r. jest dotychczas nierozpoznany, to ten sam organ Prezydent Miasta [...] ponownie rozstrzygałby o odszkodowaniu za wywłaszczoną działkę na rzecz następców prawnych A. Z., co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności tak wydanego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
Nadto zdaniem Sądu pierwszej instancji roszczenie skarżących o ustalenie odszkodowania przedawniło się. Złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania w dniu 22 marca 1952 r. nie mogło przerwać biegu przedawnienia, gdyż w tym dniu roszczenie o ustalenie odszkodowania jeszcze nie powstało. Bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym uprawniony może żądać zaspokojenia roszczenia. Przedawnienie jest więc uwarunkowane istnieniem roszczenia, a zatem i zobowiązania, z którego ono wynika oraz możliwością żądania jego zaspokojenia. Skoro zaś przedmiotowe roszczenie nie mogło powstać przed powstaniem zobowiązania odszkodowawczego, które wynikało z orzeczenia wywłaszczeniowego, to trafnie połączono w art. 38a ust. 1 dekretu wymagalność roszczenia odszkodowawczego z momentem ostateczności decyzji o wywłaszczeniu. Innymi słowy, roszczenie o odszkodowanie powstaje w dacie, w której rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu nieruchomości staje się ostateczne, tj. w okresie pomiędzy grudniem 1952 r. a styczniem 1953 r. Roszczenie to przedawniło się zatem najpóźniej na początku 1956 r., a więc obowiązkiem organów było wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Wszczęcie kolejnego postępowania doprowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
Nadto zdaniem Sądu postanowienia organów obu instancji zostały właściwie umotywowane, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 141 K.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. Ubocznie Sąd podniósł, że wprawdzie w sentencji decyzji z dnia [...] września 2016 r. organ powinien był odmówić ustalenia odszkodowania zamiast umarzać postępowanie, jednak uchybienie to, jako nie mające żadnego wpływu na sferę interesu prawnego skarżących, nie mogło skutkować uznaniem decyzji za wadliwą sprawie.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 61a K.p.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia, chociaż doszło do naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ II instancji nie miał podstaw do utrzymania w mocy postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania o przyznanie odszkodowania, gdyż postępowanie takie było w toku od 22 marca 1952 r. i nie zostało zakończone;
- 2. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 zw. z art. 27 w zw. z art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z §§ 2 – 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z § 22 i § 24 w zw. z §§ 2 - 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sprawa wszczęta na skutek wniosku Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego z dnia 22 marca 1952 r. o ustalenie odszkodowania. m. in. za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0,7092 stanowi tą samą sprawę co sprawa wszczęta wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2016 r. złożonym przez C. Z., B. M., W. Z. i H. M.;
- 3. art. 39 w zw. z art. 33 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że roszczenie o odszkodowanie uległo przedawnieniu, chociaż uprawniony podmiot złożył w terminie wniosek o ustalenie odszkodowania, a wniosek ten nie został rozpoznany;
- 4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:
- a. brak wyjaśnienia jakie przepisy prawa były podstawą złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania z 22 marca 1952 r. oraz czy i jaka była podstawa prawna wniosku o ustalenie odszkodowania z 4 kwietnia 2016 r.;
- b. brak wyjaśnienia, jakie znaczenie dla zachowania terminu do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania ma treść art. 33 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej.
W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2016 r. dotyczyła jedynie wniosku skarżących z dnia 4 kwietnia 2016 r. (złożonego w innej sprawie) i nie rozpatrzono nią wniosku z dnia 22 marca 1952 r. Jeśli chodzi o tożsamość podmiotową spraw to nie zachowano tożsamości przedmiotowej. Nadto ostatecznym terminem na zgłoszenie wniosku o ustalenie odszkodowania jest dzień następujący trzy lata po uprawomocnieniu się decyzji wywłaszczeniowej i jest to termin zawity do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania. Wniosek z dnia 22 marca 1952 r. został złożony w terminie, przez uprawniony podmiot i do dnia złożenia niniejszej skargi nie został rozpoznany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, podkreślić przede wszystkim należało, że podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowiło ustalenie, że sprawa została już rozstrzygnięta inną, wydaną wcześniej decyzją ostateczną z dnia [...] września 2016 r. Już tylko to ustalenie, a co do tego wobec tożsamości podmiotowej i przedmiotowej obu tych decyzji nie może być wątpliwości, powodowało, że kontrolowane w sprawie decyzje były zgodne z prawem, a ich ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji prawidłowa. Wobec zgłaszanych przy tym wątpliwości strony skarżącej odnośnie tożsamości strony przedmiotowej tych spraw, stwierdzić należy, że zachodzi ona, gdy sprawy regulują te same treści praw i obowiązków oraz ich podstawy prawne i faktyczne.
Nie ma zatem znaczenia, jakim wnioskiem zostały one wszczęte, ale to że dotyczą one tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a więc wydania decyzji odszkodowawczej na tej samej podstawie prawnej i odnośnie tej samej działki co w sprawie już rozstrzygniętej. Nie sposób zatem podzielić stanowiska skarżących, że decyzja o umorzeniu postępowania z [...] września 2016 r. załatwiała sprawę wyłącznie z wniosku złożonego przez spadkobierców w 2016 r., a nie z wniosku inicjatora wywłaszczenia z 22 marca 1952 r. Oba te wnioski dotyczyły bowiem tej samej sprawy indywidualnej, a mianowicie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Próba podważenia stanowiska o tożsamości spraw z wniosku z 1952 r. i z wniosku z 2016 r. odwołaniem się do odmiennych regulacji prawnych obowiązujących w dacie ich złożenia jest bezskuteczna skoro w obu przypadkach podstawą ich pozytywnego załatwienia byłaby regulacja zawarta w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych też przyczyn jako niezasadne należało ocenić zarzuty opisane w punkcie 2 i 1 niniejszej kasacji.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 39 w zw. z art. 33 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych należy wskazać, że rozważania Sądu pierwszej instancji co do przedawnienia roszczenia o odszkodowanie wykraczały poza zakres kontroli legalności zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania, a dotyczyły w istocie prawidłowości ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2016 r. o umorzeniu postępowania. Tymczasem prawidłowość decyzji z dnia [...] września 2016 r. stanowiącej przeszkodę dla ponownego prowadzenia postępowania w sprawie nie miała znaczenia. Uznanie jej wadliwości bowiem i tak nie umożliwiałoby ponownego prowadzenia postępowania w kwestii ustalenia odszkodowania.
Przypomnieć należy, że stosownie do zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności czy wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Oznacza to, że dopóki decyzja z dnia [...] września 2016 r. funkcjonuje w obrocie prawnym nie jest w ogóle możliwe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą w 1952 r. nieruchomość. Decyzja ta bowiem, pomimo że umarzała postępowanie administracyjne, to jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, była rozstrzygnięciem merytorycznym, gdyż odmawiała żądaniu strony z powodu przedawnienia jej roszczenia. Kwestia słuszności tego stanowiska nie ma żadnego znaczenia dla uznania, że decyzja ta stanowi przeszkodę dla kolejnego prowadzenia postępowania w kwestii ustalenia odszkodowania. Stąd ewentualne naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów powołanych w zarzucie trzecim nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a.
Chybiony także okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. To jakie przepisy były podstawą złożenia obu wniosków o ustalenie odszkodowania, jak wyjaśniono wcześniej, nie miało znaczenia dla ustalenia tożsamości spraw. Istotne było jakie przepisy byłyby podstawą ich rozpatrywania. W przypadku bowiem zmiany przepisów prawnych przy ocenie tożsamości sprawy należy uwzględniać zachowanie ciągłości regulacji prawnej. Jeżeli chodzi natomiast o art. 33 ust. 1 dekretu z 1949 r. to ponownie należy podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej nie była ocena zasadności ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] września 2016 r. stanowiącej przeszkodę dla ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania, lecz wyłącznie ocena legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Zarzuty naruszenia art. 39 w zw. z art. 33 dekretu z 1949 r. w istocie powinny być podnoszone w odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2016 r., a nie w rozpoznawanej sprawie. Stąd też argumentacja powołana na uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. także nie była właściwa i to bez względu na niemożność kwestionowania oceny prawnej sądu pierwszej instancji przy użyciu przepisu regulującego wyłącznie formalne elementy uzasadnienia.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.