Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1175/14, oddalił skargę R. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 33 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej "u.p.e.a."), podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;
- 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
- 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;
- 4) błąd co do osoby zobowiązanego;
- 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
- 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
- 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;
- 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
- 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
- 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.
Wniesienie zarzutów z innych przyczyn niż wskazane w art. 33 u.p.e.a. nie upoważnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia. Podstawą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być zatem podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące samego obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na wydaniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0175 ha i nr [...] o pow. 0,0172 ha obręb [...] jednostka ewidencyjna K.-Ś., położonej w Krakowie przy al. [...], który to obowiązek został nałożony w postępowaniu administracyjnym zakończonym pozostającą w obiegu decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z [...] maja 2012 r., w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji: rozbudowa Al. Jana Pawła II oraz ulic: Meissnera, Ślicznej, Łąkowej, Ładnej, Stańca oraz Czyżyńskiej wraz z budową ul. Lema w Krakowie (zadanie 2) o długości 200m; rozbiórka, przebudowa oraz budowa infrastruktury technicznej; przebudowa oraz budowa ekranów akustycznych; rozbudową infrastruktury tramwajowej wraz z siecią trakcyjną oraz przystankami dla komunikacji zbiorowej tramwajowej i autobusowej oraz rozbiórką istniejącej zabudowy kolidującej z rozbudowywanym układem drogowym (znak sprawy: [...]), która została uchylona w części dotyczącej przebudowy sieci trakcyjnej tramwajowej na odcinkach nieobjętych decyzją środowiskowa, a w pozostałej części utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] kwietnia 2013 r., znak sprawy [...].
Z mocy ww. decyzji przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działki ewid. nr [...] i [...] obr. [...] jed. ewid. K.-Ś., przeszła na własność Miasta Krakowa. Nie ma przy tym znaczenia, że dotychczas nie została rozstrzygnięta skarga kasacyjna złożona przez R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 marca 2014 r., II SA/Kr 739/13, którym Sąd
I instancji oddalił skargi złożone na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego [...] kwietnia 2013 r., w tym skargę R. M. Organ egzekucyjny nie bada sprawy od strony merytorycznej, a jedynie rozpatruje kwestie wyłaniające się w toku postępowania egzekucyjnego. W przeciwnej sytuacji organ egzekucyjny rozpatrując zarzuty zamieniłby się w trzecią instancję, a samo postępowanie egzekucyjne byłoby kontynuacją postępowania, w którym wydano decyzję będącą podstawą postępowania egzekucyjnego (por. R. Hauser, Z. Leoński – Egzekucja administracyjna – Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Warszawa 1992, s. 63).
Nadto, w decyzji z [...] maja 2012 r. organ prawidłowo ustalił termin do wydania działek nr ewid. [...] i [...], określając go na niemniej niż 121 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, ponieważ decyzja stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2013 r., to termin do wydania działek nr [...] i nr [...] upłynął 8 sierpnia 2013 r., nie budzi również wątpliwości, że skarżący nie wydał dobrowolnie działek, zatem obowiązek był wymagalny.
Sąd nie podzielił poglądu skarżącego w kwestii niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 § 1 w zw. z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., gdyż tytuł wykonawczy wystawiony przez Prezydenta Miasta Krakowa w [...] marca 2014 r. spełnia wymogi ustawowe. Określono w nim dane identyfikacyjne zobowiązanego; dane dotyczące obowiązku ze wskazaniem aktu normatywnego stanowiącego podstawę do wydania aktu adm. ustalającego obowiązek, jakim jest ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.); podstawę prawną, tj. decyzję [...] maja 2012 r. (jej nr i znak), a także dokładnie przytoczono treść obowiązku o charakterze niepieniężnym. Tytuł wykonawczy opatrzony jest odpowiednimi pieczęciami oraz zawiera pouczenia, w tym o przysługującym zobowiązanemu prawie do zgłoszenia zarzutów. W kontekście sprawy wydania przez skarżącego nieruchomości (działki nr [...] i [...]), których granice nie budzą wątpliwości, Sąd podziela pogląd organów o braku podstaw do stosowania przepisów ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne w zakresie dotyczącym rozgraniczenia przedmiotowej nieruchomości, zatwierdzenia podziałów nieruchomości, a także procedury podziałowej wynikającej z ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ stosowanie tej ustawy w zakresie podziałów nieruchomości zostało przez ustawodawcę wskazane tylko wobec dokumentacji podziałowej na etapie wniosku o wydanie decyzji – art. 11d ust. 1 pkt 3 ww. ustawy z drogowej z 10 kwietnia 2003 r. Działki nr [...] oraz nr [...] zostały w całości objęte decyzją, nie uległy podziałowi, a ich numeracja nie została zmieniona.
Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a., ponieważ zobowiązany w dniu 7 marca 2014 r. osobiście odebrał upomnienie dokonane w trybie art. 15 § 1 pkt 1 u.p.e.a. ze wskazanym w nim terminem do wydania nieruchomości, ustalonym na 14 dni. Sąd wskazał, że prawo nie przewiduje żadnej szczególnej formy dla upomnienia w trybie art. 15 u.p.e.a. Nie narusza także prawa doręczenie upomnienia bezpośrednio zobowiązanemu, jest to bowiem zgodne z prawem także w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika w postępowaniu, w którym wydano decyzje merytoryczne zobowiązujące do wydania przedmiotowej nieruchomości. Trzeba bowiem zauważyć, iż zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą, którą w pełni podziela Sąd I instancji, ustanowienie przez zobowiązanego pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym może nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, co następuje po doręczeniu stronie (zobowiązanemu) odpisu tytułu wykonawczego. Jest to bowiem pierwsza czynność w tym postępowaniu. Ten punkt widzenia zaprezentowano m. in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 czerwca 2009 r.,
III SA/Wa 243/09, (LEX nr 563935) i wyroku NSA z 24 listopada 2011 r., II FSK 2327/10. Analogiczny podgląd wyraził WSA w Warszawie w wyroku z 7 lipca 2005 r., III SA/Wa 1122/05, przyjmując, że dopiero od momentu skutecznego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny ma do czynienia ze stroną, której uprawnienia są regulowane tak w art. 10 § 1, jak i w art. 32 oraz art. 40 k.p.a.
Nie można zatem uznać za zasadny zarzutu z art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a., zaś upomnienie w trybie art. 15 u.p.e.a. doręczone bezpośrednio zobowiązanemu w dniu 7 marca 2014 r. należy uznać za zgodne z prawem. Za osobistym doręczeniem upomnienia przemawia także cel upomnienia, którym jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku, bez wszczynania postępowania egzekucyjnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a., trzeba wskazać, że w ocenie Sądu organy obu instancji nie uchybiły ww. przepisom procedury w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego aktu (stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" lub
"c" p.p.s.a.) natomiast wydając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. oraz uzasadniły wydane postanowienia z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Nadto, organ odwoławczy wyczerpująco odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżył R. M. w całości skargą kasacyjną z 24 grudnia 2014 r. Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k. p. a. i z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy, co wyraziło się w:
- a) braku wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności podnoszonego przez skarżącego zarzutu, że nie otrzymał należnego mu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;
- b) wydaniu zaskarżonego wyroku wyłącznie w oparciu o analizę zarzutów skargi przy jednoczesnym braku wszechstronnego zbadania legalności kwestionowanego postanowienia, a w szczególności w braku rozważenia, czy wydanie zaskarżonego postanowienia jest zgodne z obowiązującymi przepisami i standardami gwarantującymi ochronę prawa własności;
- 2) art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do skutecznego sporządzenia i doręczenia skarżącemu upomnienia;
- 3) a ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (zwanej dalej: Konwencją) i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, którego konsekwencją był brak oceny prawnej kwestionowanego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kontekście zasady ochrony prawa własności.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący wielokrotnie konsekwentnie podnosił, że mimo faktycznego przejęcia wywłaszczonej nieruchomości, nie otrzymał aż do chwili obecnej żadnego ekwiwalentu. Okoliczność ta była znana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, tym niemniej skarżący zaakcentował ją na rozprawie. Skarżący argumentował, że utrzymanie w mocy kwestionowanego postanowienia, a co za tym idzie – stanu, w którym pozostaje on bez własności i bez odszkodowania – kłóci się z konstytucyjnymi i międzynarodowym standardami ochrony podstawowego prawa człowieka, jakim jest prawo własności. Pomimo to, Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle się do tej kwestii nie odniósł ograniczając uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyłącznie do treści samej skargi. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a więc ma a) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów i argumentów stawianych przez stronę skarżącą; b) obowiązek gruntownego zweryfikowania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykonał żadnego z tych obowiązków.
Brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do kwestii braku wypłaty odszkodowania w sytuacji pozbawienia skarżącego nieruchomości w sposób przymusowy przełożył się na brak zastosowania przepisów prawa materialnego określonych w zarzutach skargi kasacyjnej. Skarżący konsekwentnie podtrzymuje, że pozostał bez własności i bez jakiegokolwiek ekwiwalentu pieniężnego za utraconą nieruchomość. Obecnie skarżący pozostał bez własności, bez źródła utrzymania i bez jakiegokolwiek ekwiwalentu za utraconą nieruchomość. Stan taki jest sprzeczny ze standardami Konstytucji RP oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Europejski Trybunał Praw Człowieka zwrócił uwagę na "niedopuszczalność faktycznego przejęcia nieruchomości bez odszkodowania" (E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX-el., teza 2). Treść zarówno kwestionowanego postanowienia SKO, jak i w konsekwencji zaskarżonego wyroku, prowadzą w istocie do skutków sprzecznych z Konstytucją RP i ratyfikowaną umową międzynarodową, jaką jest Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Co więcej, zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Taką umową jest właśnie Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz Protokoły Dodatkowe do niej, jako jej integralne części. Oznacza to, że nawet najbardziej poprawna z punktu widzenia zasad językowych wykładnia prawa krajowego nie może prowadzić do stanu sprzecznego z Konwencją, a takim stanem jest pozbawienie skarżącego nieruchomości bez odszkodowania, co zostało potwierdzone przez zaskarżone postanowienie, którego treść i skutek prowadzą do utrzymania w mocy wszystkich czynności podjętych w postępowaniu egzekucyjnym.
Stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z powyższego przepisu wynika, że możliwość skutecznego wszczęcia egzekucji determinuje uprzednie wezwanie do dobrowolnego wykonania obowiązku z oznaczeniem jego terminu oraz zagrożeniem wszczęcia egzekucji. Wezwanie to ma charakter postanowienia, na które przysługuje zażalenie i w takiej formie prawnej powinno zostać sporządzone i doręczone. Żadne inne pisma, choćby nawet dotyczyły wykonania obowiązku, nie mogą być traktowane jako wezwanie w rozumieniu tego przepisu.
Tymczasem skarżący otrzymał ww. postanowienie dokładnie w tym samym dniu, co tytuł wykonawczy, tj. w dniu 28 marca 2014 r. Wynika z tego, że nie otrzymał upomnienia, a żadne pismo jakie otrzymał uprzednio nie może mieć prawnego waloru upomnienia. Oznacza to, że nie została spełniona przesłanka doręczenia upomnienia, jako przesłanka skutecznego wszczęcia i prowadzenia egzekucji. W tym kontekście, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że doręczenie upomnienia oraz postanowienia w przedmiocie wezwania do wykonania obowiązku są od siebie niezależne nie znajduje oparcia w przepisach u.p.e.a., albowiem z tych przepisów wynika określona sekwencja działań podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym względem obowiązanego.
Ponadto, należy wskazać, że skoro skarżącemu wysyłane były różnorakie pisma na etapie przedegzekucyjnym i był on wówczas reprezentowany przez pełnomocnika, który działał w oparciu o pełnomocnictwo ogólne, to pisma w postępowaniu egzekucyjnym należało również kierować do pełnomocnika, zgodnie z zasadami doręczeń w postępowaniu administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.
Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne.
Zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej nr 1 i 3 są bezzasadne, ponieważ wskazane przez skarżącego kasacyjnie przepisy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Jak to trafnie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, organ egzekucyjny nie jest władny do zbadania sprawy od strony merytorycznej, a jedynie ma obowiązek zbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej oraz rozpatrzenia kwestii wyłaniających się w toku postępowania egzekucyjnego.
Nie wolno mu natomiast badać zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Zatem Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ kwestia "przejęcia wywłaszczonej nieruchomości, mimo że skarżący kasacyjnie nie otrzymał aż do chwili obecnej żadnego ekwiwalentu", a co za tym idzie – naruszenie przepisów i standardów gwarantujących ochronę prawa własności, wykracza poza granice zarówno sprawy egzekucyjnej, jak i poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, rozpoznanej przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem, wydanym na skutek wniesienia przez skarżącego R. M. skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] maja 2014 r., nr [...].
Błędny jest również zarzut naruszenia art. 15 § 1 u.p.e.a. Skarżący kasacyjnie myli "pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego" warunkujące wszczęcie postępowania egzekucyjnego, o którym mowa w przywołanym przepisie, z "wezwaniem do wykonania obowiązku wydania nieruchomości" warunkującym zastosowanie środka egzekucyjnego, o którym stanowi art. 143 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Pierwsze z nich jest czynnością materialno-techniczną wierzyciela i poprzedza wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Natomiast drugie wezwanie następuje w formie postanowienia organu egzekucyjnego i jego doręczenie wraz z odpisem tytułu wykonawczego oznacza przystąpienie do czynności egzekucyjnych (art. 143 § 1 u.p.e.a.).
Stosownie do art. 32 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. strona postępowania egzekucyjnego w administracji może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. O stronie tego postępowania można mówić dopiero z chwilą jego wszczęcia. Skoro dokonanie upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. jest czynnością wierzyciela poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego, to przyjąć należy, że doręczenie tego upomnienia następuje do rąk zobowiązanego, ponieważ nie przysługują mu jeszcze w tym momencie uprawnienia procesowe strony postępowania egzekucyjnego, w tym także prawo do działania przez pełnomocnika. W rezultacie zarzut braku doręczenia upomnienia pełnomocnikowi skarżącego należało uznać za niemający usprawiedliwionych podstaw.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.