Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 lipca 2018r. sygn. akt III SA/Lu 250/18 oddalił skargę J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2018r. nr [...] w przedmiocie opłaty za uwierzytelnienie dokumentów geodezyjnych.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 21 stycznia 2015r. J. P. złożył do Starosty B. wniosek o uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez niego, jako wykonawcę prac geodezyjnych. W dodatkowych wyjaśnieniach skarżący stwierdził, że wniosek składa z uwagi na nieopatrywanie z urzędu odpowiednimi klauzulami dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonał pracę geodezyjną, a dokumentu pierwotnego nie przedstawiono do uwierzytelnienia. Starosta w dniu 28 stycznia 2015r. sporządził dokument obliczenia opłaty nr [...] od wnioskowanej dokumentacji, ustalając wysokość należnej opłaty w kwocie 65zł, na którą składało się: 50zł za uwierzytelniony dokument i 15zł za trzy kopie. Skarżący uiścił należną opłatę, nie wnosząc żadnych zastrzeżeń.
W dniu 4 stycznia 2018r. J. P. złożył do Starosty B. wniosek o ustalenie powyższej opłaty w drodze decyzji. W uzasadnieniu stwierdził, że opłata ta pobrana została nienależnie gdyż art. 12b ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017r. poz. 2101 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.g.k.", w brzmieniu obowiązującym w dniu pobrania opłaty stanowił, że przyjęcie materiałów do zasobu właściwy organ potwierdza wpisem do ewidencji materiałów zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca pracy realizuje pracę geodezyjną, odpowiednimi klauzulami urzędowymi bez składania wniosku o ich uwierzytelnienie. Starosta B. decyzją z dnia [...] stycznia 2018r. nr [...] ustalił wysokość opłaty za uwierzytelnienie na 65zł (50zł za pierwszy egzemplarz uwierzytelnianego dokumentu i 15zł za trzy kolejne egzemplarze uwierzytelnianego dokumentu).
W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że po pozytywnej weryfikacji w dniu 28 stycznia 2015r. dokumentacja techniczna została włączona do zasobu, a materiały przeznaczone dla zamawiającego zostały opatrzone klauzulami zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz.U. z 2014r. poz. 914), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "rozporządzenie", za co naliczona została opłata w dokumencie obliczenia opłaty nr [...]. Organ wyjaśnił, że opłata została ustalona na podstawie tabeli nr 16 lp. 3 i 4 załącznika do P.g.k. Starosta zauważył, że ust. 16 tego załącznika określa wzory, które powinny być stosowane m.in. do tabeli 16 lp. 1-5, jednakże czytane łącznie z ust. 3-7 załącznika, z których wynika, że współczynnik K i CL stosuje się tylko w przypadku udostępniania państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Starosta podkreślił, że wniosek o ustalenie opłaty w drodze decyzji, został złożony w dacie aktualnie obowiązujących przepisów i organ jest zobowiązany działać na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok NSA z dnia 16 marca 2016r. sygn. I OSK 2676/15 i zaprezentowany pogląd, że art. 12b ust. 5 P.g.k. nie może być odczytywany w oderwaniu od przepisów normujących tryb uwierzytelniania dokumentów.
Po rozpoznaniu odwołania J. P., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., decyzją z dnia [...] marca 2018r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy na potwierdzenie zajętego stanowiska powołał się na treść art. 12a, art. 12b ust. 5, art. 40b ust. 1 pkt 3 P.g.k., a także § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz załącznika do P.g.k. (tabela nr 16 lp 3 i 4). Odnosząc się do zarzutów dotyczących zastosowania przepisów P.g.k. w poprzednim brzmieniu, powołując się na zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. oraz w art. 7 Konstytucji RP organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie należało zastosować przepisy z dnia wydania decyzji. Wskazał, że zdarzenie prawne dotyczące czynności związanych z opłatą za uwierzytelnianie dokumentacji nie zostało zamknięte w czasie obowiązywania P.g.k. w poprzednim brzmieniu, z uwagi na złożenie w dniu 4 stycznia 2018r. wniosku o ustalenie opłaty w drodze decyzji.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł skarżący. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 9 K.p.a. polegające na wadliwym zastosowaniu nowych przepisów P.g.k., w sytuacji gdy w grę wchodzą uregulowania z dnia powstania sprawy. Z tego względu uiszczona organowi opłata jest opłatą nienależną i powinna zostać zwrócona. Skarżący podkreślił, że gdyby Starosta wywiązał się z obowiązku wykonania art. 12b ust. 5 P.g.k. z urzędu, to strona nie musiałaby składać wniosku o uwierzytelnienie dokumentów. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący wskazał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2016r. sygn. akt II SA/Lu 563/165.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wskazał, że z akt sprawy wynika, że Biuro Geodezyjne s.c. [...] dokonało zgłoszenia prac geodezyjnych do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w B. w dniu 19 grudnia 2014r., natomiast wnioskiem z dnia 21 stycznia 2015r., zwróciło się o uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub prac kartograficznych: mapy do celów projektowych dla działek nr [...]/8 i nr [...]/9 położonych w Soli. Dokumentem obliczenia opłaty z dnia 28 stycznia 2015r. organ ustalił wnioskodawcy wysokość opłaty za uwierzytelnienie opracowanych dokumentów prac geodezyjnych i kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b P.g.k. lub z dokumentami przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a skarżący uiścił powyższą opłatę.
Dalej Sąd wskazał, iż wnioskiem z dnia 3 stycznia 2018r., a zatem prawie trzy lata po sporządzeniu ww. dokumentu obliczenia opłaty, skarżący wystąpił do Starosty o ustalenie opłaty w drodze decyzji administracyjnej podnosząc, że według stanu prawnego istniejącego na dzień przyjęcia dokumentacji do zasobu nieuprawnionym było wymaganie od wykonawcy składania wniosku o uwierzytelnianie dokumentacji, a w konsekwencji przedmiotowa opłata została pobrana przez organ nienależnie.
W ocenie Sądu I instancji decyzją z dnia 31 stycznia 2018r. organ prawidłowo ustalił opłatę na podstawie złożonego wniosku, powołując się na art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z art. 40 ust. 3 pkt 3, art. 40a ust. 1, art. 40b ust. 1 pkt 3, art. 40d oraz art. 40f P.g.k. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 12b ust. 5 P.g.k. przed jego nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 15 maja 2015r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015r. poz. 831), która weszła w życie dnia 1 lipca 2015r.
Sąd podał, że kwestia opłat za opatrzenie przez organ dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca realizuje prace geodezyjne i kartograficzne, przy przyjęciu ich do zbioru danych w trybie art. 12b ust. 5 P.g.k. jest sporna i brak jest w tej materii jednolitego stanowiska w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji podał, iż w wyroku z dnia 5 stycznia 2016r. sygn. akt I OSK 1693/15 wskazywało, że art. 12b ust. 5 P.g.k. przed nowelizacją był jasny i wyraźny i nie wynikało z niego, aby jedynym trybem uwierzytelniania był tryb wnioskowy oraz, że zmiana P.g.k. wprowadziła wyłom w zasadzie uwierzytelniania dokumentacji z urzędu. Pogląd powyższy zyskał akceptację w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 września 2017r. sygn. akt I OSK 2713/15, z dnia 21 listopada 2017r. sygn. akt I OSK 1080/17 i z dnia 24 lipca 2018r. sygn. akt I OSK 531/18.
Zgodnie z drugim stanowiskiem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 sierpnia 2015r. sygn. akt I OSK 785/15 i z dnia 16 marca 2016r. sygn. akt I OSK 2676/15, organ dokonuje tej czynności uwierzytelniania na wniosek i nigdy zamiarem ustawodawcy nie było wprowadzenie trybu uwierzytelniania z urzędu. Sąd I instancji powołał także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2016r. sygn. akt I OSK 2567/15, w którym opowiedziano się za pierwszym z powyższych stanowisk uznając, iż co do zasady działania organów geodezyjno - kartograficznych następują z urzędu, ale za drugim stanowiskiem co do działania na wniosek w zakresie uwierzytelniania dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych. Nadto Sąd I instancji wskazał, że w wyroku z dnia 20 września 2017r. sygn. akt I OSK 2972/15 Naczelny Sąd Administracyjny nie zanegował ustalenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentacji.
Sąd I instancji wyjaśnił następnie, że w myśl art. 12b ust. 5 P.g.k. przed nowelizacją (tj. przed dniem 1 lipca 2015r.), przyjęcie zbioru danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdzał wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych realizował prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 P.g.k. Analiza tego przepisu wskazywała, że na przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych lub innych materiałów składały się dwie równoczesne, dokonywane z urzędu, czynności właściwego organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej – jedna to wpis do ewidencji, a druga opatrzenie dokumentów, przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego prace zostały wykonane, odpowiednimi klauzulami urzędowymi.
Dalej Sąd I instancji wskazał, iż w realiach niniejszej sprawy decyzja ustalająca opłatę za uwierzytelnienie dokumentów geodezyjnych została wydana w dniu 31 stycznia 2018r., a więc już na tle "nowego" stanu prawnego, obowiązującego w dacie podejmowania tej decyzji. Sąd podzielił twierdzenia organu odwoławczego, że zdarzenie prawne dotyczące czynności związanych z opłatą za uwierzytelnienie dokumentacji nie zostało zamknięte pod rządami starego prawa, gdyż po dniu 1 lipca 2015r. skarżący kontynuował ten proces składając w dniu 4 stycznia 2018r. wniosek o ustalenie opłaty w drodze decyzji, inicjując tym samym postępowanie zmierzające do modyfikacji istniejącego stosunku prawnego, które zakończyło się wydaniem decyzji przez Starostę.
W ocenie Sądu prawidłowo też organ odwoławczy stwierdził, że uwzględnienie tych reguł obliguje organ administracji do stosowania w przedmiotowej sprawie regulacji prawnych obowiązujących w dacie wydania decyzji, ponieważ stosunek prawny ukształtowany decyzją Starosty B. z dnia [...] stycznia 2018r. nie został przed datą zmiany ustawy ostatecznie ustalony. Sąd I instancji podniósł ponadto, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2016r. sygn. akt II SA/Lu 563/165 nie potwierdza stanowiska skarżącego o tym, że pobrana opłata jest opłatą nienależną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. P., zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- - art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 P.p.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania (a właściwie niezastosowania) art. 12b ust. 5 P.g.k., w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014r. do dnia 30 czerwca 2015r., a w konsekwencji błędne uznanie, że ww. przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem przy jej rozstrzyganiu uwzględnić należało brzmienie tego przepisu obowiązujące na dzień wydania decyzji (tj. obowiązujące od dnia 1 lipca 2015r. do chwili obecnej), podczas gdy organy administracji wydając swoje rozstrzygnięcia powinny zastosować tenże przepis w brzmieniu obowiązującym na dzień przyjęcia zgłoszonej pracy geodezyjnej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego i opatrzenia wyników tych prac stosownymi klauzulami urzędowymi, tj. na dzień 28 stycznia 2015r.,
- - art. 40f ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 40d ust. 3, art. 40b ust. 1 pkt 3 i art. 12b ust. 5 P.g.k., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2015r. i art. 12b ust. 5 P.g.k., w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014r. do dnia 30 czerwca 2015r., w związku z art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP przez dokonanie ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że złożenie wniosku o ustalenie wysokości pobranej już opłaty geodezyjnej za uwierzytelnienie dokumentów w decyzji administracyjnej skutkuje wszczęciem postępowania, zmierzającego do modyfikacji istniejącego już i trwającego w ten sposób stosunku prawnego, co obliguje organ administracji do ustalenia tej opłaty z uwzględnieniem przepisów materialnych według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania rzeczonej decyzji, a nie przyjęcia dokumentacji do zasobu i opatrzenia przedłożonych map stosownymi klauzulami urzędowymi, podczas gdy ww. norma prawna prawidłowo odczytywana stanowi, iż pobrana opłata geodezyjna za uwierzytelnienie dokumentów w razie sporu winna zostać ustalona w decyzji z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w chwili podjęcia czynności, za którą opłatę tę pobrano, tj. na dzień przyjęcia dokumentacji do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego i opatrzenia map przedłożonych przez wykonawcę klauzulami urzędowymi, bowiem złożenie wniosku o ustalenie opłaty w decyzji zmierza do zweryfikowania prawidłowości jej naliczenia i pobrania, a zatem do oceny skutków prawnych, zdarzenia, które wystąpiło i zakończyło się w przeszłości, a nie modyfikacji istniejącego i rzekomo nadal trwającego stosunku prawnego,
- - art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 P.p.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania art. 40b ust. 1 pkt 3 w związku z art. 12d ust. 2 (winno być ust.
- 5) P.g.k. oraz § 2 ust. 1-3, § 3 ust. 1-2 oraz § 4 rozporządzenia polegającego na naliczeniu względem skarżącego oraz jego wspólnika opłaty geodezyjnej za uwierzytelnienie dokumentów geodezyjnych i kartograficznych w wysokości 65zł, a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo że wskazane przepisy nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, a ww. opłata jest nienależna.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego gra nicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przechodząc zatem do oceny zasadności skargi kasacyjnej należy wskazać, iż zasadniczym problemem niniejszej sprawy jest wskazanie stanu prawnego, w oparciu o który winien zostać rozpoznany wniosek skarżącego z dnia 4 stycznia 2018r., a konkretnie, w jakim brzmieniu należy w niniejszej sprawie zastosować art. 12b ust. 5 P.g.k. Odnosząc się do tej kwestii należy przypomnieć, iż art. 12b ust. 5 P.g.k., w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014r. do 30 czerwca 2015r. stanowił, iż przyjęcie zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego potwierdza właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi.
Natomiast ustawą z dnia 15 maja 2015r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015r. poz. 831) przepis ten od dniu 1 lipca 2015r. otrzymał nowe brzmienie wskazujące, iż organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także uwierzytelnia dokumenty opracowane na podstawie wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, jeżeli w sprawie tego uwierzytelnienia złożony został wniosek. Uwierzytelnienie polega na potwierdzeniu zgodności dokumentu z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b P.g.k., lub z dokumentacją przekazaną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób i w trybie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 12d ust. 2 P.g.k.
W kontekście postawionej na wstępie kwestii, w jakim brzmieniu należy w niniejszej sprawie zastosować art. 12b ust. 5 P.g.k., istotne pozostaje także spostrzeżenie, iż ww. ustawa nowelizująca nie zawierała przepisów intertemporalnych odnoszących się do stosowania tegoż przepisu.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - na tle spraw tego samego skarżącego, w zbieżnym stanie faktycznym - zarysowane zostało zapatrywanie, iż zgłoszenie - do dnia nowelizacji art. 12b ust. 5 P.g.k. - prac geodezyjnych do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, a nadto włączenie w tym czasie zgłoszonej dokumentacji do zasobu i dodatkowo sporządzenie dokumentu obliczenia opłaty, uzasadnia, przy rozstrzyganiu na gruncie art. 40f P.g.k. sporu co do wysokości pobranej opłaty, stosowanie art. 12b ust. 5 P.g.k. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lipca 2015r. (vide: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017r. sygn. akt I OSK 1080/17; wyrok NSA z dnia 18 października 2018r. sygn. akt I OSK 669/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd powyższy Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, w pełni podziela.
Odnosząc się do tej kwestii należy przede wszystkim dostrzec, iż nowelizacja art. 12b ust. 5 P.g.k. dotyczyła normy materialnoprawnej, a ustawa nowelizująca nie zawierała regulacji intertemporalnych pozwalających odstąpić od generalnej zasady, iż zmiana przepisów materialnoprawnych ma zastosowanie do spraw, które są prowadzone po wejściu w życie zmienionego stanu prawnego. Tym samym zdarzenie prawne winno być oceniane według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego zaistnienia (tempus regit actum) (vide: uchwała SN z dnia 18 października 1995r. sygn. akt III AZP 29/95, OSNP 1996/3/36; wyrok NSA z dnia 12 maja 1995r. sygn. akt II SA 699/95, Lex nr 25627).
Wypada także podkreślić, iż jakkolwiek istnieje możliwość stosowania nowych rozwiązań materialnoprawnych do spraw, które wcześniej się toczyły i nie zostały jeszcze zakończone (retrospektywność działania prawa nowego), to jednak takie rozwiązanie ma charakter wyjątkowy i winno wynikać z konkretnej normy intertemporalnej. Ponadto stosowanie prawa nowego wg tej reguły odnosi się do zdarzeń bądź stosunków prawnych o charakterze otwartym, ciągłym, które nie znalazły swojego zakończenia, a które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają dalej po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (vide: orzeczenie TK z dnia 5 listopada 1986r. sygn. akt U 5/86, OTK ZU 1986/1; orzeczenie TK z dnia 28 maja 1986r. sygn. akt U 1/86, OTK ZU 1986/2). Jak już była o tym mowa ww. ustawa nowelizująca art. 12b ust. 5 P.g.k. nie zawierała norm intertemporalnych. Nie jest zatem aktualny podstawowy warunek retrospektywnego stosowania prawa nowego.
Ponadto trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, iż zainicjowanie w trybie art. 40f ust. 1 P.g.k. postępowania mającego rozstrzygnąć spór dotyczący wysokości należnej opłaty, nie ma na celu modyfikacji trwającego stosunku prawnego lecz wyłącznie weryfikację prawidłowości ustalenia tej opłaty. Stosunek prawny związany z dokonaniem zgłoszenia prac geodezyjnych został zakończony przyjęciem materiałów do zasobu, ich uwierzytelnieniem przez organ i uiszczeniem przez stronę opłaty ustalonej w dokumencie obliczenia opłaty i pozostaje on zamknięty. Możliwość zainicjowania, w trybie art. 40f ust. 1 P.g.k., postępowania mającego rozstrzygnąć spór o wysokość należnej opłaty, nie oznacza, że zakończony stosunek prawny podlega reaktywacji. Nie jest zatem spełniony także drugi z warunków mogących usprawiedliwić stosowanie prawa nowego do rozstrzygnięcia sporu o wysokość należnej opłaty. Ocena poprawności pobrania opłaty winna zatem odbyć się na gruncie prawa obowiązującego w dacie jej pobierania.
Dokonanie tej oceny na gruncie art. 12b ust. 5 P.g.k., w jego brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2015r., byłoby bowiem nie retrospektywnym lecz retroaktywnym stosowaniem prawa, rozciągającym skutki wynikające z nowego prawa na stany faktyczne powstałe i zakończone pod rządami prawa dawnego. Taki sposób interpretacji i stosowania prawa co do zasady pozostaje w sprzeczności z zakazem retroaktywności prawa mającym swe źródło w art. 2 Konstytucji RP, statuującym zasadę demokratycznego państwa prawnego (vide: wyrok TK z dnia 31 marca 2008r. sygn. akt K. 24/97, OTK ZU 1998/2/13; wyrok TK z dnia 9 czerwca 2003r. sygn. akt SK 12/03, OTK ZU 2003/6a/51; wyrok TK z dnia 25 maja 2004r. sygn. akt SK 44/03, OTK ZU 2004/5a/46).
Tym samym za zasadne należało uznać zarzuty kasacyjne błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 12b ust. 5 P.g.k., co skutkowało dokonaniem przez Sąd I instancji wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji prowadzącej do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., miast jej uwzględnienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.
Powyższe uwagi implikują konieczność uznania zasadności także trzeciego zarzutu kasacyjnego wskazującego na niewłaściwe zastosowanie art. 12b ust. 5 w związku z art. 40b ust. 1 pkt 3 P.g.k. i § 2 ust. 1-3, § 3 ust. 1-2 oraz § 4 rozporządzenia przez uznanie prawidłowości pobranej opłaty, mimo że ocena w tym zakresie została wyrażona na podstawie przepisów, które nie znajdowały zastosowania w badanej sprawie. Odnosząc się do powyższego zarzutu wypada wpierw dokonać wykładni art. 12b ust. 5 P.g.k., w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014r. do 30 czerwca 2015r. Jakkolwiek Sąd I instancji uchylił się od zajęcia własnego stanowiska w tej kwestii i poprzestał wyłącznie na przytoczeniu rozbieżnych zapatrywań wyrażanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to trafnie wykładni tej dokonał skarżący kasacyjnie.
Odnosząc się do tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, przychyla się do dominującego w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym art. 12b ust. 5 P.g.k. wskazuje wyraźnie, że na przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych lub innych materiałów składały się dwie równocześnie wykonywane czynności właściwego organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej i co ważne, czynności te dokonywane były przez organ z urzędu. Jedną było przyjęcie złożonych dokumentów do zasobu, a drugą opatrzenie dokumentów, przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego prace zostały wykonane, odpowiednimi klauzulami urzędowymi (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 372/16, z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1693/15, z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2713/15; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017r. sygn. akt I OSK 1080/17; wyrok NSA z dnia 18 października 2018r. sygn. akt I OSK 669/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe rozumienie art. 12b ust. 5 P.g.k. trafnie wyprowadzone zostało z wyników wykładni gramatycznej i wzmocnione wykładnią funkcjonalną odwołującą się do art. 7 i art. 2 Konstytucji RP przez wskazanie, że nałożenie na stronę obowiązku może nastąpić tylko na podstawie przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto za niedopuszczalny uznano zabieg interpretacyjny polegający na wykładni przepisu ustawy (art. 12b ust. 5 P.g.k.) przez pryzmat przepisów niższej rangi w hierarchii źródeł prawa, wydanych dla wykonania tegoż przepisu, a taki charakter miało rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014r. Z powyższej wykładni art. 12b ust. 5 P.g.k. wynika istotna konsekwencja, skoro w owym czasie opatrzenie dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego prace zostały wykonane, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, następowało z urzędu, to tym samym brak było podstawy prawnej do pobierania opłat za opatrzenie dokumentów klauzulami urzędowymi (vide: wyrok NSA z dnia 18 października 2018r. sygn. akt I OSK 669/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Trafnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej niewłaściwe zastosowanie art. 40b ust. 1 pkt 3 i art. 12b ust. 5 P.g.k., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2015r., a także przepisów rozporządzenia, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. miast jej uwzględnieniem w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.
Jednocześnie nie można potwierdzić zarzutu błędnej wykładni art. 40f ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 40d ust. 3, art. 40b ust. 1 pkt 3 i art. 12b ust. 5 P.g.k., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2015r., bowiem Sąd I instancji nie dokonał wykładni owych przepisów w uzasadnieniu wyroku, a z przywołanej treści art. 40b ust. 1 pkt 3 P.g.k. nie wyprowadził wniosków zachowujących aktualność w badanej sprawie.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. Przepis ten przyznaje określone uprawnienie orzecznicze sądowi administracyjnemu. Nie stwarza jednak wnoszącemu skargę podstaw do żądania, aby sąd zakresem orzekania objął akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, innych niż zaskarżony akt. Tak więc to do sądu należy ocena, czy w danej sprawie przepis ten należy zastosować gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 135 P.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie rozstrzygnięcie zaskarżono skargą kasacyjną, a nadto, że naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 17 maja 2018r. sygn. akt I FSK 205/18; wyrok NSA z 23 stycznia 2018r. sygn. akt I FSK 568/16; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018r. sygn. akt I OSK 2093/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.).
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.