Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 576/18 oddalił skargę K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 17 stycznia 2018 r., odmówił K.K. przyznania dodatku mieszkaniowego. Wyjaśnił, że dodatek taki nie przysługuje, jeżeli powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Tymczasem, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30%.
Nadto organ I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 180, dalej jako "ustawa") normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, jeżeli niepełnosprawność wymaga zamieszkiwana w oddzielnym pokoju. Przepis ten zezwala na powiększenie powierzchni mieszkalnej nie z tytułu samej niepełnosprawności osoby zamieszkującej w lokalu, ale tylko wówczas, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku lub gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jeżeli więc w lokalu mieszkalnym zamieszkuje rodzina, a wśród niej osoba niepełnosprawna, normatywna powierzchnia mieszkalna ulegnie zwiększeniu, jeśli jest spełniony któryś z wymienionych wypadków (poruszanie się na wózku lub konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju).
Jednak przypadki te nie są takie same, gdy idzie o powiększenie powierzchni normatywnej, gdyż w sytuacji gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku, powierzchnię mieszkalną zawsze się zwiększa, natomiast w drugim przypadku - tylko wówczas, gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Inna jest sytuacja, gdy osoba niepełnosprawna nie zamieszkuje z rodziną, ale mieszka sama. Jeżeli w lokalu mieszkalnym ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju, wówczas nie można mówić o sytuacji przewidzianej w art. 5 ust. 3 ustawy. Z uwagi na fakt, iż odwołująca zamieszkuje w lokalu sama, ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 5 ust. 5 ustawy i wskazał, że normatywna powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na 1 osobę wynosi 35,00 m2. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy powierzchnia pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60 %, powierzchnia pokoi i kuchni wynosi bowiem 37,98 m2, zaś cała powierzchnia lokalu wynosi 47,13 m2. Skoro zatem powierzchnia lokalu nr [...] położonego w S. przy ul. [...] wynosi 47,13 m2, to więcej niż dopuszczalna granica powierzchni wynosząca 45,50 m2. W takiej sytuacji dodatek mieszkaniowy stronie nie przysługuje. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż Prezydent [...] słusznie wskazał, że skoro odwołująca zamieszkuje w lokalu sama, dlatego też ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju.
Dodał, że decyzja dotycząca przyznania dodatku mieszkaniowego ma charakter związany, gdyż prawodawca w sposób precyzyjny ustalił zarówno przesłanki, od których zależy jego przyznanie, jak również sposób obliczenia wysokości dodatku. Organy administracji nie dysponują w tym zakresie możliwością przyznania wnioskodawczyni dodatku z uwagi na jej trudną sytuację materialną i zdrowotną.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez K.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie jest zasadna.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przypomniał, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, iż normatywna powierzchnia uprawniająca do uzyskania dodatku mieszkaniowego dla jednej osoby nie może przekraczać 35 m2. Natomiast według art. 5 ust. 5 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Przepis ten dopuszcza przekroczenie ww. normatywu powierzchni użytkowej, jednak nie więcej niż wskazane powyżej wartości. Poza sporem w sprawie pozostają ustalenia, że powierzchnia użytkowa dwupokojowego lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje skarżąca i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, wynosi 47,13 m2, a powierzchnia pokoi i kuchni 37,98 m2. Przekracza więc kryterium ustalone dla jednej osoby.
Z kolei stosując przelicznik 30% powierzchni, dodatek mieszkaniowy przysługiwałby stronie, jeżeli powierzchnia użytkowa mieszkania nie przekroczyłaby 45,50 m2. Pomimo, iż skarżąca legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w którym znajduje się wskazanie, iż posiada prawo do zamieszkania w oddzielnym pokoju, przysługuje jej powierzchnia normatywna 35 m2. Powierzchnia normatywna, nie zaś ta rzeczywista, zajmowana przez wnioskodawcę, stanowi wartość, która jest niezbędna do wyliczenia wysokości wypłacanego dodatku mieszkaniowego.
Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy, normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 i 1948).
Skarżąca przyznaje, iż mieszka sama, porusza się z pomocą "balkonika" i nie zamierza korzystać z wózka. Dysponowanie przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o prawie zamieszkiwania w oddzielnym pokoju nie skutkuje automatycznie powiększeniem powierzchni normatywnej lokalu. Podstawą powiększenia powierzchni mieszkalnej nie jest bowiem sam fakt niepełnosprawności osoby zamieszkałej w danym lokalu. W przypadku, gdy osoba niepełnosprawna samotnie zajmuje lokal mieszkalny ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju. Dlatego też, w takiej sytuacji przepis art. 5 ust. 3 ustawy nie znajdzie zastosowania. Pokój oddzielny to pomieszczenie, którego osoba nie musi dzielić z innymi osobami.
Zatem w razie braku innych osób zamieszkujących lokal mieszkalny nie można dokonać rozróżnienia na pokoje oddzielne i nieoddzielne. Ustawowe pojęcie "wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" było przedmiotem pogłębionych rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1262/10, wskazał między innymi, że w sytuacji, kiedy lokal mieszkalny zajmuje jedna osoba, która na mocy orzeczenia wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, to nie można wyłączyć z powierzchni tego lokalu oddzielnego pokoju. Przepis art. 5 ust. 3 ustawy nie został stworzony dla korzyści samego niepełnosprawnego, lecz dla wyrównania prawa wszystkich tych osób, które zamieszkują wraz z osobą niepełnosprawną, a które faktycznie mają zmniejszoną powierzchnię lokalu, z uwagi na konieczność wydzielenia osobnego pokoju dla niepełnosprawnego. Przyznanie przywileju tylko dwóm kategoriom osób niepełnosprawnych: poruszającym się na wózku i tym, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, ale tylko w sytuacji, gdy dzielą mieszkanie z innymi osobami, jest uzasadnione posiadaniem przez te dwie kategorie osób niepełnosprawnych istotnej cechy wspólnej - dodatkowa powierzchnia umożliwia im korzystanie z mieszkania w takim stopniu jak innym osobom korzystanie z mieszkania bez zwiększonej powierzchni. Określenie "oddzielny pokój" ma więc sens tylko wtedy, gdy zachodzi konieczność dzielenia lokalu mieszkalnego z innymi osobami.
W ocenie WSA w Szczecinie, zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Z uwagi na powyższe Sąd zaaprobował ocenę prawną wyrażoną przez organ w zaskarżonej decyzji.
W dniu 18 września 2018 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła K.K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 173 oraz art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy, polegającą na uznaniu, że wnioskodawczyni nie spełnia wymogów niezbędnych do ustalenia powiększonej normatywnej powierzchni z uwagi na posiadany stopień niepełnosprawności, podczas gdy jej stan zdrowia uzasadnia przyznanie takiej dodatkowej powierzchni.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie wykładnia celowościowa art. 5 ust. 2 ustawy prowadzi do wniosku, że dodatkowa powierzchnia mieszkania winna przysługiwać osobom niepełnosprawnym ruchowo, które nie są w stanie poruszać się wyłącznie o własnych siłach. Taka interpretacja zdaje się w sposób pełniejszy realizować cel wprowadzonej regulacji prawnej jaki, w ocenie skarżącej, należy upatrywać w uwzględnieniu przy orzekaniu w zakresie przyznania dodatku mieszkaniowego "odpowiedniej", tj. uwzględniającej faktyczny stan zdrowia i możliwości ruchowe wnioskodawcy normatywnej powierzchni mieszkania. W opisywanym stanie faktycznym strona stoi na stanowisku, iż dodatek mieszkaniowy winien zostać jej przyznany, albowiem przy ustalaniu normatywnej powierzchni mieszkania należało doliczyć 15 m2.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie spełnia wymogów niezbędnych do ustalenia powiększonej normatywnej powierzchni lokalu mieszkalnego ze względu na posiadany stopień niepełnosprawności. W myśl ww. przepisu normatywną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny) powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Należy jednak wskazać, że samo ustalenie, że osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy dysponuje orzeczeniem stwierdzającym wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju nie powoduje, iż w każdym stanie faktycznym zastosowanie będzie znajdował art. 5 ust. 3 ustawy i tym samym normatywna powierzchnia podlegać będzie zwiększeniu o 15 m2. W doktrynie oraz w jednolitym w tym zakresie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż przepis art. 5 ust. 3 ustawy nie znajduje zastosowania do osób zamieszkujących samodzielnie. Pojęcie "oddzielnego pokoju" jakim posługuje się ustawodawca oznacza pomieszczenie, którego osoba niepełnosprawna nie musi dzielić z innymi osobami. Zwrócić należy uwagę, że poza zakresem kompetencji zespołu orzekającego pozostaje to, jaki lokal mieszkalny osoba zajmuje i czy zajmuje go samodzielnie czy też z innymi osobami. Samo dysponowanie przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, nie będzie więc automatycznie powodowało powiększenia powierzchni normatywnej.
Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, określenie "wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" będzie miało tylko wówczas zastosowanie, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje przynajmniej z jedną osobą. Wykładnia gramatyczna tego określenia wskazuje, iż chodzi tu o pokój, którego osoba niepełnosprawna nie musi dzielić z innymi osobami. Osoba prowadząca gospodarstwo domowe jednoosobowe, a więc zamieszkująca samotnie nie dzieli lokalu z innymi osobami. Trafnie również Sąd pierwszej instancji wywiódł, że takie rozumienie treści art. 5 ust. 3 ustawy potwierdza również wykładnia celowościowa. Ratio legis omawianej regulacji opiera się nie tylko na poprawie sytuacji osoby niepełnosprawnej, ale też ma na względzie prawa osób zamieszkujących z niepełnosprawnym, które korzystają ze zmniejszonej powierzchni. Stosowanie w takiej sytuacji wielkości normatywnej przewidzianej w art. 5 ust. 1 ustawy, pozbawiłoby prawa do dodatku lub też do przyznania go w odpowiednio zwiększonej kwocie osoby uprawnione zamieszkujące z niepełnosprawnym, wymagającym oddzielnego pokoju (por. wyroki NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 804/10, z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1037/12, z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1389/10, z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2014/11; z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 73/12; z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1450/15; Grażyna Manjura-Niśkiewicz, Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, Wydanie 4, C.H. Beck, Warszawa 2013 r., s.101-102).
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca kasacyjnie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, co wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. W orzeczeniu tym wskazano, że skarżąca kasacyjnie posiada prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju (pkt 10 orzeczenia). Nie jest również kwestionowane, że skarżąca kasacyjnie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym o powierzchni 47,13 m2, przy czym powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 37,98 m2. Z akt administracyjnych sprawy wynika również, że skarżąca we wskazanym lokalu zamieszkuje sama i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z akt sprawy w żaden sposób nie wynika też, że w lokalu skarżącej przebywają inne osoby, które sprawują nad nią opiekę w takim wymiarze, który uzasadniałby przyjęcie, że wspólnie z nią zamieszkują. Dodać nadto należy, że nawet gdyby przy prowadzeniu gospodarstwa domowego skarżąca korzystała doraźnie z pomocy osób trzecich, nie oznaczałoby to, że dzieli z nimi lokal mieszkalny i nie podważa ustaleń organu, że strona zamieszkuje samotnie i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe.
Nie ma zatem podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie spełniony został wymóg zamieszkiwania przez osobę niepełnosprawną z inną osobą (osobami), który to warunek, w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 5 ust. 3 ustawy, determinuje możliwość skorzystania z uprawnienia określonego w tym przepisie. W analizowanym przypadku, do jednoosobowego gospodarstwa domowego skarżącej, zajmującej samodzielnie dwupokojowy lokal mieszkalny, przepis ten nie ma zastosowania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.